税收征管标准化的若干问题研究，本文主要内容关键词为：若干问题论文,税收征管论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、税收征管标准化的几个关系分析
(一)标准化理论与标准化征管的关系。流程再造理论、质量管理理论中都包含着许多标准化建设的管理理念，其中的有效信息标准、管理标准、流程标准及操作标准等等，都是标准化系统中相互依存、相互补充、相互整合的不可或缺的要素，并均发挥着不可替代的作用。因此，决不能将标准化管理理论作为征管标准化建设的唯一理论来源，把标准化体系与质量管理体系、流程再造作为一个个孤立的环节进行研究。否则，这种不完善、不健全的标准化只会给税收征管实际工作带来资源不足、信息不全、效率不高等负面影响。
(二)业务重组与流程再造的关系。税收信息化建设外在的形式是物，实质是对传统的工作方式、工作流程的变革，要求我们从信息技术的角度重新审视税收业务流程，运用信息管理的一般原理分析税收业务的本质意义，以信息技术为基础重构征管业务新机制，建立符合信息技术要求的统一规范的业务流程、规程。忽视业务重组和流程再造，只会陷入简单模仿手工操作的怪圈，难以体现信息化对税收业务流程的优化。
(三)管理标准与执行标准的关系。部门制订标准时往往非常细致，每个工作环节都要形成一个具体的工作规程或体系，如纳税评估工作有纳税评估体系、税收管理员要健全一套制度、纳税服务要健全一套体系、货运发票管理也要有自己的一套规程等等。但往往会忽视最重要的一个问题，就是在其执行和考核上，标准不配套、不科学。如果不对较为细化、繁多的管理标准进行相关规程或体系有机融合，制订统一规范的执行标准和考核措施，仅是依靠同一批一线税务人员执行，就会使这些人员在工作中吃“夹生饭”，顾此失彼，工作忙乱，效率低下。
(四)标准方法与其他方法的关系。税收征管标准化只是着重对日常性的、经常性业务工作进行标准化管理运作，并不排斥标准化之外的管理方法。税收征管是一项职能与流程并存、定性与定量共同控制的管理活动，注定不可能如同机械流水线那样完全实现标准化配置，保留必要的非标准化管理方法才是合乎征管客观规律的。
二、税收征管标准化的基本理论依据
(一)征管标准化的基本含义
本文所述的标准化是指征管流程的每个环节都有统一的时间、步骤、操作、考量的标准，说到底就是将原本条款型的《税收征管法》及其《实施细则》通过计算机规程化的工作原理表现出来。标准化要最大限度地排除人为因素对税法的逾越，是对征纳双方的约束，对内监管税务人员执法的实体合法、程序合规性，对外监控纳税人的税收税源和涉税行为，尤其旨在通过对内部管理效率的提高促进对外部管理质量的提升。标准化同时要考虑数据的同步标准化问题，即本管理系统内的税收、税源、经济数据都能以最通用的标准化形式输入和输出，与税务机关内外的不同信息系统进行共享，大大提高数据使用效率的同时，也就意味着大大避免了采集数据时的重复劳动。
(二)征管标准化的理论依据
征管标准化建设是一个系统工程，涉及税收征管的方方面面，重要的是形成一套完整的管理理念与体系。因此，税收征管的标准化建设，除了质量管理理论，还应融入规范化管理理论的内容。如ISO9000标准以满足服务对象的质量要求为目标，通过建立具有很强约束力的文件化管理体系使各项工作及工作结果的全部因素都处于严格的受控状态，并通过不间断的管理体系审核及评审，力求不断改进和提高管理水平，确保预期的目标得以实现。此外，科学管理理论、目标管理理论、流程再造理论都有很多被管理实践所证实的科学内涵，需要对其进行系统研究，把握理论的精髓所在，形成税收标准化管理的理论基础。
三、税收征管标准化的建设思路与构架
(一)征管流程再造的总体思路
以过程为导向的征管流程，即是根据流程再造(BPR)理论重塑的税收征管流程。将流程再造理论应用于征管流程再造，应当确立的总体思路是：围绕对内有利于提高效率、强化制约，对外有利于方便纳税人、税源监控四大绩效目标，坚持以流程为导向、提高纳税人满意度、分权制约、团队式管理四项核心原则，建立符合税收信息管理规律的税收事务处理主流程，以税收信息化提高流程运行效率，并以流程导向代替职能导向，整合各类要素和资源，再造组织结构和管理运行机制。
征管流程再造还必须体现五个基本特征：(1)充分利用信息技术，注重信息技术和人的有机结合，重新设计业务流程。利用信息技术协调分散与集中的矛盾，将串行工作流程改造为并行工作流程，尽可能实现信息的一次处理与共享使用机制。(2)建立面向流程的扁平化的组织结构，压缩管理层级，缩短领导与税务人员、纳税人的距离，更好地获取意见和需求，及时调整管理决策，改变职能导向下层次过多、效率较低的弊端。(3)运营机制以流程为主，以纳税人为导向，突出全局最优，不是局部最优。(4)人员按流程安排，不是按职能安排，实施团队式管理。(5)沟通突出水平方向，不是垂直方向。
(二)征管流程再造的基本结构
具体应当从以下三个方面进行再造。其一，按照税收信息运转阶段分析税收业务基本活动，再造流程遵循信息管理的内在规律，结合税收业务与纳税人的关联度，识别税收事务处理主流程是再造的第一步。其二，以流程导向代替职能导向，优化机构职能配置。其三，面向流程，再造衔接协调高效的运行机制。对现有各项征管活动行使过程和各个单项事务的处理过程进行归纳，并忽略内部的、个别的、不常发生的管理活动后，可以把税收事务清晰地抽象为咨询、受理、调查、核批、评估、检查、执行7个基本活动单元，组成咨询—受理—调查—核批—评估—检查—执行的主流程。
从税收信息的运转阶段看，咨询、受理体现信息的收集，调查、核批体现对信息的核实分析，评估、检查和执行体现信息的增值利用，这就构成收集——核实分析——增值利用的信息流(如下图1)。
图1
从征纳双方的连接方向看，咨询、受理、核批体现纳税人找税务机关；调查、执行体现税务机关找纳税人；评估、检查体现税务机关与纳税人的交互联系，形成了受理服务——调查核实——评估检查的工作流(如下图2)。
图2
过程化的征管流程实际上主要解决的是征管效率的问题，核心在于压缩管理层级，精简管理部门，减少串行流动的次数，有效解决审批环节过多、程序过于复杂的问题，提高流程管理的顺畅度。而标准化建设就是在这个框架基础之上，引入各种质量标准，实现征管质量的全面控制。对照税收管理业务的全部流程和业务内容进行梳理，以一套完整的税收管理标准来取代多个管理方法的内容，改变现在条块分割的弊端，达到统一简化的工作目标。税收标准管理体系从业务上应包含税收执法业务、征管质量控制、纳税服务和税收行政管理四个部分的内容，从结构上包含管理文本、相关文件和档案管理三个部分。
四、征管标准化标准的制订原则与步骤
(一)标准制订的基本原则
1.统一的原则。对各方税收信息资源进行整体设计和统筹规划，开发使用标准统一的核心管理系统和应用软件，加强各管理功能的协调沟通和运用共享，解决好系统间数据标准不统一、相互封闭和信息分散等问题，实现单位纵向、部门横向间信息系统数据层面的有效整合，避免实际运行中的“撞车”现象。
2.精细的原则。就是对标准的具体内容进行有效取舍和扬弃，务求粗中取精，细化具体。在制订标准中，对相关的工作事项、数据要求、具体指标及流程规范要详细、准确地加以分解设置，特别对容易出现纰漏而又无明确规定的环节，有标准、有规范、有提示，避免工作的盲目性、随意性和模糊性。
3.适中的原则。所谓适中，就是“无过不及”的中行之道，也就是制订税收标准化体系中，要紧密结合税收征管环境要求和自身信息化运用水平，在进行深入的调研和论证的基础上，将标准制订得恰到好处，不偏不倚，不高不低，尽可能地优化和适用。在定性与定量中，侧重于定量；在制度与规程中，既源于制度，又优于制度。
4.实效性原则。标准必须结合本单位实际情况，从实用、能用、会用的角度出发，注重针对性、操作性和运用性，能有效解决好以前靠经验、习惯及手工纸质开展工作而带来的矛盾和问题，使工作中的一切衔接更加紧密、程序更加规范、运作更加畅通，在税务干部熟练掌握和运用中不断提高工作时效和质量。
5.动态原则。标准的设立，既有人的因素，也有信息化系统的因素。标准只能是某一阶段性工作需求的产物，不是一个绝对的概念，而是一个动态的、发展的、相对的概念，它必须与时俱进地随税收事业的发展而不断地进行动态地改进完善，才能从一个标准更新到更高更优的标准。因此，工作标准必须在动态发展的过程中，时时更新，才会有生机，才会创造出最优的价值。
(二)标准制订的一般步骤
管理标准的制订不是一个阶段性的工作，随着征管改革的推进和发展，管理标准也是不断变化和改进的，因此，“制订管理标准”也是一项需要有标准步骤的管理活动。
第一步，明确岗责。结合实际通过弹性控制完善优化全局的岗责体系，使岗位职责和权限(尤其是执法职责和权限)得到进一步明确。
第二步，找准依据。选择确定每一个工作事项所对应的各种法律法规以及上级文件，将其作为制订工作标准的依据。
第三步，归口整合。对每一工作事项所涉及的法律法规、上级文件与质量管理体系文件、执法责任制文本等逐个比对，严格按照统一、精细、优化、实效、动态等原则要求，对管理标准进行整合、优化，同时确定该工作事项所形成的工作记录。
第四步，分类分解。结合管理实际，认真对照法律法规、上级文件精神以及多个管理方法的考核要求确定该工作事项的考核内容，将其细化分解到工作的每一环节和步骤，并对相关文件和档案管理进行科学合理分类。
经过以上步骤，由此建立了弹性控制结合实际的岗责体系、符合要求优化简洁的工作标准、便于检索利于学习的相关文件、制作规范合理归类的档案资料和重在日常要求严格的考核标准，从而积极打造了税收标准化管理的平台。
五、税收征管标准化的推进途径与措施
(一)打造控管征管质量的信息网络
网络征管信息平台本身具有的标准化、科学化、规范化、系统化的特点，应充分利用信息化具有穿透时空，打破行政层次和部门界限的功能。建立以过程为核心的管理模式，在应用先进的信息技术解决方案基础上，实现征管信息交换、业务组合、考核监督、时间控制等税务管理环节的计算机化，使网络信息平台成为征管活动的主要物质载体。可以说，网络信息平台的建设本身就是标准化建设的重要组成部分。
1.加强全面质量控制，实现后台操作前台化。全面质量控制也称全面质量管理，是指通过建立一套科学、合理的质量指标体系，对税收管理全过程进行监督控制，以达到监控、预警、防范作用，进而促进征管质量和效率提高的一系列工作的总称。全面质量控制体系包括内外监控的预警体系、监控体系和考核体系三大部分，三者互为条件，共同作用，实现了对税收征管全过程的有效控制与管理。由于税收征管的信息流具有很强的交互性、反复性，同时对程序、流程的合法合规性也有法律上的内在要求，所以税收征管质量控制不能像现在这样仍然停留在对结果的考核与管理上。构筑在信息平台上的过程化征管流程在外在表现形式上的一大优势就是能将原本在后台操作的过程提取到前台来展现，每个工作流进行到哪个节点、流转到哪个部门、由谁负责、处理进度如何、向哪个方向传递都一目了然。于是，清晰可见的工作流为实现全面质量控制创造了条件，将原本只能定性描述的管理活动通过对过程的控制达到质量控制的目的。后台操作前台化使得征管质量控制不仅仅再单纯依靠监管部门，开放透明的过程使得流程的各个参与者、同一层级的各个职能部门之间可以相互监督、相互促进。
2.依托信息化平台，维护税收执法的刚性。目前，税收征管活动在执法部分有两大痼疾，一是人为因素对执法活动的干扰过多，二是办事拖沓执法效率低下，造成的不良后果就是税法的刚性下降，为税务人员的寻租留下了便利。要治理这两大痼疾，除了制度建设外，信息化平台是一个强有力的技术保障。以信息化平台作为征管流程的主要物质载体，进一步从三个方面维护执法刚性：第一，以信息化平台标准的、统一的操作步骤，进一步缩小执法活动因人、因时、因地而产生的差异；第二，以信息化平台时间控制的功能，大大强化对执法效率的过程监控；第三，以信息化平台每个工作流完整而透明的工作链条，最大限度地排除人为因素对执法的干扰与规避。
(二)加快规章制度的标准化建设
1.规章制度的发布及适用的程序性标准。它包括本税务机关制订发布各类规章制度的程序、来源于本税务机关外的部门规章制度在本机关的发布及适用原则、来源于本税务机关外的税收法律、法规、法令在本机关的发布及引用原则。税务机关是执法机关，在执法过程中需要掌握大量的法律、法规、法令以及部门制度规章，通过提高文件发布的规范性、程序性标准，增加规范性文件的发布渠道，促进税务机关通过网络信息平台提高规范性文件发布的时效性。
2.建立分类化的制度规章标准。本着便于纳税人掌握，便于税务人员准确执行的目的，当务之急是要认真清理、精简、整合和规范现行税收征管相关制度规章标准。一是按标准的强制程度分类，建立强制性标准、推荐性标准、指导性文件，强制性标准、推荐性标准应由省以上税务机关制定，指导性文件由省以下(不含省级)税务机关制定。强制性标准、推荐性标准应由省以上税务机关制定，指导性文件由省以下(不含省级)税务机关制定。二是按税收征管环节分类，建立税务登记、纳税申报、税款征收、税务检查等环节的标准。三是按税收征管机制分类，建立机构设置、征管流程、岗责体系、表证单书、信息化建设、纳税服务、征管考核等方面的标准。
(三)建立征管信息技术标准化平台
1.遵循内在规律，建立一套以自动采集为主的标准化路径。数据的采集应避免人工专门录入，尽量采用随工作流自动归集，一是效率更高，二是更有利于实时监控，三是降低了信息采集对税管员的依赖程度。数据采集路径的设置应充分利用税收征管规律，利用各税种及纳税环节的关联性。具有严格相关性的应在纳税申报时进行强制申报，例如，租赁收入申报营业税时应强制申报房产税与印花税；另一类是具有近似相关性的，例如运输收入与货运发票清单、运力、运输工具数量之间。
2.加快兼容共享，统一网络建设。遵循兼容、共享的原则，力求取得地方政府和相关部门的支持，统一建成上下贯通的内务网(涉密税收工作网)、相互协作的政务网(电子政务网)和服务纳税人的外部网(国际互联网)。按照总局的统一规划和标准，结合推行信息数据集中工作，对税务机关现有内部网络进行拓展和升级。下级税务机关根据信息化建设各阶段的实际需要，凡是网络需要进一步优化改造的，必须提出改造方案，经省级以上税务机关批准后方可实施。
3.不断优化升级，统一软件开发应用。严格执行软件开发立项审批制度和项目管理制度，涉及软件系统新增数据项、改变数据结构和网络结构的必须报省级以上税务领导机关批准，省以下单位主要任务是强化应用，开发工作仅限于数据的再利用。要把强化应用放在重中之重，通过及时维护、定期检查等手段，充分发挥已运行软件的功效，并在使用过程中不断发现问题，逐步改进。在现有征管业务和应用系统的基础上，继续推广各类单项软件的应用，并将单项软件逐步融入核心软件中去，全面纳入系统管理。充分考虑政策调整、新增规费、技术发展、纳税人及机构变化等各种因素，加快征管信息系统业务需求的编写，积极推进系统软件的优化和升级工作，使程序简化、管理规范、服务优化、成本降低。
4.建立指标体系，统一数据标准。以推广一体化税收信息系统为契机，严格数据采集、录入、审核、传输、储存、清理、发布等工作要求，严把数据入口关、应用关、维护关、考核关，保证数据信息的真实性、准确性、完整性和有效性。建立数据指标体系，统一数据口径，避免数据指标体系相互冲突，确保数据在各个环节的一致性。规范数据采集，严格校验审核，依托“一户式”存储管理，做到信息共享，一次采集，多方使用。加强数据监控，明确各部门、各岗位人员的工作职责和管理权限，提高对错误信息和垃圾数据的监控管理和反馈处理能力，确保数据真实，提高数据质量。
5.整合信息资源，分析改进税收业务工作流程。建立省级税务系统以上的统一的税收征管运行机制、操作规范、考评标准、执行口径以及系统平台，形成涵盖主要业务的格式化、标准化工作流程，逐步实现税收执法规范化、政策管理标准化、征收管理程序化。
(四)加强人员组织的标准化建设
1.实施标准化绩效考评。征管改革进行过程化的流程再造时，人员组织结构必然将作相应的扁平化调整，减少管理层级，面向流程简并组织职能机构。而标准化建设，就是在此基础之上，把科学的绩效考评机制嵌入到信息平台中去，从目前的只考核结果过渡到更注重考核征管过程。将每个工作步骤的考核时点、计分办法都在信息平台中随工作流程图标识出来，同时严格对每一个岗位实施绩效考核，系统自动计分考核。标准化考核机制的优点是，一是明确责任，避免了考核与被考核之间的摩擦；二是将干部职工的权、责、利联系起来，使评价与激励机制更加科学；三是对过程的细化考核有利于及时纠正过程中的错误，避免了“一环错、环环错”的尴尬。
2.建立人机协调互动机制。由于网络信息平台是将来税收征管活动的基本物质载体，税务人员的工作都将围绕着这个平台展开，因此人工和信息系统的协调方法是人员组织标准化建设的另一个核心内容。税务人员的职责在《税收征管法》、《税收管理员制度》等规章制度中已经有定性的规范，这些规范性文件已经规定了税务人员“该做什么”，但没有明确规定“怎么做”，所以，依照税管员的职责范围，结合人机互动的具体运作，还有必要制定一个《税务人员技术操作规程》作为配套。《操作规程》里应该明确规定每一项税收业务中，税务人员的操作权限、操作步骤、录入规范、时间要求、文书配套方法、生效失效规则、流程传递规则、功能按钮的税收内涵等内容。有了标准化的人员操作规程，税务人员才能在网络中依法行政，制度和技术才能有机结合。
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