基于空间管制的产业活动管理面临的挑战及对策研究
邵 蕊，李伟娜，徐琬莹，田建茹，左 华
(青岛市环境保护科学研究院，山东 青岛 266003)
摘要： 通过系统分析相关法律法规和文献资料，梳理了法律法规对各类保护地产业活动的管理规定，针对各类保护地在开发利用中存在的管理体制不完善、生产活动管理不规范，开发利用与保护管理矛盾突出，产业活动管理标准不一、产业结构简单等问题。总结出生态保护红线区产业活动管理面临的挑战有法律法规不健全、管理依据不充分，环境准入标准体系不健全、行业准入制度不严格，管理体系不完善、产业活动管理不规范，生态环境管理与社会经济发展的矛盾突出等。在此基础上,提出与现有生态环境保护法律法规相衔接、健全生态红线保护法律法规，着力开展生态红线区环境准入标准体系建设、编制环境准入负面清单，完善管理体系、构建多主客体组织协调机制，建立生态红线环境准入负面清单目标评价考核体系、实行终身责任追究制度，构建信息公开及社会监督平台、完善生态红线区内产业活动监管等管理对策。
关键词： 空间管制；保护地；生态保护红线；产业活动管理；环境准入
随着工业化、城镇化的快速推进，中国经济社会高速发展，一系列的生态环境问题随之出现并日益严峻，城市人口膨胀、环境污染加剧、资源衰竭、生态系统退化等严重威胁着中国未来的发展[1]。为了缓解或解决社会经济发展中出现的生态环境问题、实现社会经济的可持续发展，各类保护区、主体功能区、重点生态功能区、生态敏感区和脆弱区、生态保护红线等一系列空间管制措施应运而生。简单地说，空间管制是一种区划方法和资源配置手段，是以生态学、环境科学、地理学等学科理论为指导，通过空间区划等手段，引导区域各类空间的开发建设，从而实现资源的合理优化配置和社会、经济、生态环境的可持续发展[2-4]。针对区域空间管制，我国学者围绕相关功能区划分方法与技术[5-8]、不同生态功能区的经济社会发展约束、人类活动的影响等开展了相关研究[9-10]。此外，李宝林、邱倩等针对重点生态功能区生态环境保护和产业准入也开展了相关研究[11-13]。
生态保护红线(以下简称生态红线)是在主体功能区、重点生态功能区之后进一步确立的一种空间管制制度，是指生态空间范围内具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域。生态红线原则上按禁止开发区域的要求进行管理，严禁不符合主体功能定位的各类开发活动，严禁任意改变用途。其中，禁止开发区是指依法设立的各类自然文化资源保护区域以及其他禁止进行工业化城镇化开发、需要特殊保护的重点生态功能区。不同于各级主体功能区、重点生态功能区，各类保护地、生态红线区等禁止开发区域[14]，空间单元面积相对较小且大部分呈点状分布，区域范围的产业和环境准入政策很难涵盖[15]。
在相关法律法规中，划入生态红线区域的省级及以上各类生态保护地实验区允许开展参观、考察及旅游等活动。同时，为了防止过于破碎化，生态红线在空间布局上允许保留零星分布的、各类保护地核心区内的基本农田，以及相对分散、规模较小的自然村。因此，生态红线区域内不可避免的会出现一些人类活动，如基础设施建设、生态旅游、种植养殖等。为了保障和维护国家生态安全的底线和生命线，确保生态功能不降低、面积不减少、性质不改变，必须合理控制人类产业活动类型及范围。为此，文中通过查阅文献资料，系统分析各类保护地产业活动管理存在的问题，总结归纳出生态红线区产业活动管理面临的挑战，在此基础上，提出生态红线区产业活动环境准入管理对策，以期为生态保护红线的有效管理提供参考。
老板娘皱了皱眉头说：“可不咋的？周二平时是个很活泛的人，人也长得粗粗壮壮，认识他的人都不相信周二会死在一块香蕉皮上。可周二偏偏就那样磕死了，就像当初许春花刚嫁过来的时候，那衣柜‘哗啦’一声，说散架就散架了一个样子。”
1 各类保护地产业活动管理规定及存在问题
1 .1 法律法规对各类保护地产业活动的规定
为了规范各类保护地的建设和管理，保护生态环境和自然资源，国家相关部门制定了一系列法律法规，明确了在各类保护地内可开展的产业活动和禁止的人类活动。可以看出，大多数保护地都允许存在一定的生产生活和开发建设活动，如原住民生活设施建设、科学研究、教学、生态旅游等(表1)。在已确定需划入生态红线区的各类保护地中，我国尚未出台专门的法律法规对世界自然遗产地的保护和开发进行规范，但根据《世界遗产公约操作指南(2015)》，在确保不对遗产突出的普遍价值、完整性或真实性造成负面影响的情况下，可对世界遗产地进行可持续的利用。
1 .2 各类保护地开发利用过程中存在的问题
为规避以上问题，实现住院药房系统与PIVAS系统的无缝对接，我院采用的是重新编写HIS系统自带的PIVAS模块，使其成为住院药房系统的下级系统，从而完成了PIVAS与住院药房一体化信息系统的构建。信息系统架构见图1。
1 .2 .1 保护管理体制不完善，生产活动管理不规范
医院档案工作人员利用自身专业优势服务社会大众，为患者、群众提供档案法制化咨询，答疑解惑，使档案法制工作发挥积极重要作用。在解决群众群众实际困难，维护群众的合法权益的同时，进一步拉近了档案法制化工作与广大人民群众的距离。提升医院档案管理工作的认可度。医院档案管理人员根据实际工作中总结的经验和日常档案工作中法律法规的要求，努力提高档案人员综合性素质，进行多方面多角度分析工作中的不足，提高业务素质，熟悉并掌握档案管理的相关业务知识和基本技能。完善档案规章制度，以诚恳，负责的态度服务于广大人民群众。
为研究采动对煤与瓦斯压出的影响，笔者取采动影响系数K=1～1.5(其中K=1表示不受采动影响)，观察不同采动影响系数下的动力或灾害现象。这里取K=1，K=1.1，…，K=1.5，在每一K值下，式(8)是m和θ的一个复杂的隐函数，故运用MATLAB软件画出该隐函数在m∈[1,20]，θ∈[-90°,90°]时的曲线，并结合式(7)找出最大主应力曲线，取出其数据点，运用Origin绘制煤体在不同的采动影响系数K下的最大主应力方向与半径的关系如图3所示，以应力包裹体中心为坐标原点，绘制靠近采掘空间一侧(即θ[-90°,90°])煤体的破坏轨迹线如图4所示。
表1 相关法律法规对各类保护地生产/生活活动的规定
Tab.1 Relevant laws and regulations for production/living activities in various nature reserves
注：表中所涉及保护地类型为《生态保护红线划定指南》(2017.05)规定的必须划入生态红线区的禁止开发区域。
生态红线区包括自然保护区、风景名胜区等各类禁止开发区，也包括重要生态功能区、生态敏感区和脆弱区。保护地类型较多、生态本底差异较大、具体管理目标不一，综合各类保护地开发利用过程中存在的主要问题，本研究认为，生态红线区产业活动管理面临如下几个方面的挑战。
作为教师，可能都有一个体会：凡是在学习上有浓厚的兴趣，求知欲强，积极主动参与教育教学活动的学生，他们的学习效率就高，成绩也优秀。这虽已成为广大教师的共识，但学生学习兴趣不浓的问题依然存在。解决这一老生常谈的问题，作为一名初中语文教师，我是从以下几方面去努力的：
1)与现有生态环境保护法律法规相衔接，制定统一的生态红线保护法律法规。生态红线的划定在短期内可能会影响地方的产业结构和布局，乃至社会经济发展。为了严守生态安全底线，促进社会经济的可持续发展，需要与现有的相关法律法规相衔接，从国家层面健全生态红线保护法律法规，制定统一的生态红线区产业活动管理规章制度。在此基础上，确定其规范效力及实施路径，明确监督、考核机制及相关民事、行政、刑事法律责任等，使产业活动管理有法可依，有据可查。
1 .2 .3 保护地内产业活动管理标准不一，产业结构简单
受管理体制等因素的影响，实际操作过程中，大多数保护地都由其所在地政府或相关职能部门、管理机构直接监管。但是，由于保护管理目标不同，各地社会经济发展的差异较大，相关法律法规规定较为笼统，使得地方部门在对保护地内的生产生活活动进行监管时标准不统一，或严或松，有些保护地居民社区发展受到限制[28]，而有些保护地则存在农林牧渔业无序开展、旅游商业设施过度建设[18，21，23，29]等问题。不管哪一种情况，都不利于保护地的可持续发展。同时，保护地内居民在面临生活需求而又缺少科学引导的情况下，多以农、林、牧、渔、采矿业为主[23，25，28]，产业结构简单，资源利用方式粗放。在科学规划、合理组织的前提下，旅游业被认为是同时实现生态和社会经济效益的优选[23]，但在保护地旅游产业发展中，产业规模和布局不合理、旅游产品同质化[18，29-30]等问题时有发生，导致发展受到限制的同时还威胁到自然生态环境。
2 生态红线区产业活动管理面临的挑战
1 .2 .2 开发利用与保护管理矛盾突出
由于各类保护地管理目标、自然环境要素特征、所在区域社会经济发展水平、自身生态环境的承载力和恢复力等差异较大，因此在保护与开发的过程中也出现了各种不同问题，但大致可以从保护管理体制、社会经济发展与保护管理的矛盾、产业结构与规模等几个方面进行阐述。
2 .1 法律法规不健全，管理依据不充分
虽然生态红线区内的各类保护地已受到相关法律法规的保护，明令禁止砍伐、放牧等破坏自然生态环境的产业活动，但是有些保护条例并未明确允许开展的产业活动的类型和规模。如《风景名胜区条例》(国务院令第474号)规定，风景名胜区核心区可开展游览观光、科学普及、文化娱乐等活动，在经相关部门审批后还可修建缆车、索道，开展大型游乐活动等。但是，修建缆车等会破坏地表植被，威胁生物多样性，污染视觉景观，降低生态系统功能，这与生态红线管理要求相悖。除此之外，目前尚无统一的法律法规来规范生态红线区内的产业活动，使得相关部门在进行管理时缺少法律依据。
地质学家发现，海洋中脊处的板块会相互分离，因此就出现了萨普在大西洋中脊发现的裂缝，在板块分离处就会形成新的海底。裂缝区域的分离所产生的力量引起地壳断裂，喷出的熔岩填满了裂缝，熔岩被低温海水冷却后凝固在海底，形成玄武岩，一部分全新的地壳就形成了。
2 .2 环境准入标准体系不健全，行业准入制度不严格
由于不同类型的保护地实行分部门的管理体制，同一类别的保护地又实行从上到下的分级管理体制，使得包含多种保护地的生态红线区管理纵横交错。作为一种新的生态保护制度，生态红线管理部门间分工及协调机制尚不健全。分部门管理和统一监管相结合的管理方式在目前看来可行性强，但可能造成职责不清、权力不明，甚至为了社会经济利益破坏生态环境的问题。管理体系不完善，从机制上制约了生态红线区产业活动的可持续管理。
1)管理机构设置不完善。有些保护地拥有“多重身份”和多个管理机构[16]，但大多各自为政、缺乏沟通协调，且不同部门执行不同的法律法规，导致经常出现政策冲突、资源争夺、过度开发等不利于保护地生态环境保护和可持续开发利用的问题[17-19]。有些则缺少相应的保护管理机构和工作人员，无法有效对保护地生产生活和开发建设活动进行管理，从而造成保护地内生态环境不可恢复的破坏[20-21]。2)管理体系不健全。由于不同类型保护地分部门管理、同一类型保护地又实行从上到下的分级管理，管理体系纵横交错，主管部门责任不明确，部门间缺少沟通协调，政出多门，导致重复建设等一系列问题，严重影响并制约各类保护地管理与保护效率[22]。3)有些保护地管理机构性质不明确，重经营而轻管理，过度开发和使用导致自然资源环境被破坏等问题[17]。
2 .3 管理体系不完善，产业活动管理不规范
如何判定是否可以开展某一项产业活动关系到生态红线区的可持续管理。总的来看，生态红线保护管理的目标是生态系统功能不降低、面积不减少、性质不改变。但由于不同类型的生态红线区自然环境特征、主导生态功能、生态环境承载力和恢复性等均不同，相同的生产生活活动可能产生不同的环境影响。虽然已有学者在区域层次开展了产业环境准入方面的研究，甚至尝试建立了环境准入指标体系[31-33]，但目前还没有健全的关于各类自然保护地环境准入标准体系，导致产业活动准入管理主观性强，不利于实现生态环境保护和区域社会经济发展的双重目标。
2 .4 生态环境保护管理与社会经济发展的矛盾突出
生态环境保护与社会经济发展的矛盾冲突由来已久。关于这一问题，国内外学者已开展了大量研究，提出了生态、资源、环境承载力等概念并将其应用于区域社会经济发展评价及规划中。生态红线区是生态系统服务功能重要或生态环境敏感性和脆弱性高、关系到国家的生态安全格局、需要严格保护的区域。从长远来看，保护地内居民社区的发展程度直接关系到保护地的持续保护与管理[34]。然而，生态红线区产业活动管理不可避免的面临着人地关系的矛盾，过于严格的产业环境准入标准可能会限制区域的社会经济发展，诱发人地冲突；相反，过于宽松的准入标准可能会直接导致生态环境的破坏。
3 生态红线区产业活动管理对策建议
针对生态红线区产业活动管理所面临的挑战，本研究认为健全的法律法规体系、科学的环境准入标准体系、完善的管理体系及配套制度和措施是实现区域生态环境保护并促进社会经济发展的关键。具体而言，主要包括以下几个方面：
自然保护地不是孤立存在的[24]，保护地内权属复杂，利益错综[23]，涉及居民社区、保护地管理机构、地方政府、相关职能部门，以及旅游或其他产业活动投资商、开发商、运营者及游客等多方利益主体。从长远来看，通过保护和开发，建立起保护地内及周边居民社会经济发展同自然资源保护的共生关系，是实现自然资源保护和可持续利用最现实可靠的途径[23]。然而，由于人口和经济增长的双重压力，保护地内频繁的生产生活活动和不合理的开发利用严重威胁自然生态系统的完整性，在部分保护地内甚至造成了不可恢复的破坏[20，25-27]。而部分保护地管理机构直接参与经营的同时又不同程度地忽视甚至排挤当地社区的利益[28]，进一步加剧了保护地开发利用与保护管理的矛盾。
超宽带接收机应用到的器件，大部分都是宽带或者高频器件，这些射频器件具有幅频特性，其中宽带放大器的增益随着频率的增高以6 dB每倍频程下降[8-10]；无源器件的插损随频率的升高而增加；同型号的器件套间还存在变化斜率的差异，这些因素叠加起来会造成宽带信道链路增益的波动可达10 db以上，严重影响了系统的正常使用。
2) 着力开展生态红线区环境准入标准体系建设，编制环境准入负面清单，并将负面清单纳入地方各类规划编制和项目审批管理。从区域社会经济和环境可持续发展出发，解析《国民经济行业分类》(GB/T 754-2017)中97大类及其细分中、小类产业活动对生态红线区生态环境的影响机制及过程，围绕不同类型生态红线区保护管理目标和要求及社会经济发展需求，构建包括目标层、准则层、指标层的产业环境准入标准体系，编制不同类型生态红线区环境准入负面清单，明确准入的活动强度，并通过规划和项目审批从源头管理各类产业活动。
3)完善管理体系，构建多主客体组织协调机制，规范产业活动管理。首先，明确生态红线区主管部门、监管部门和管理机构及其职责分工，构建部门间组织协调机制。在此基础上，建立与生态红线区内居民社区、企业及其他社会团体等利益相关者的共建机制，实现生态红线区产业活动管理权责分明、信息对称。其次，明确生态红线区产业活动监管部门及其法律地位，依据生态红线区产业环境准入标准和环境准入负面清单对产业活动进行监管，对因开展生产或其他活动造成生态环境损坏的责任人严格追究民事、行政、刑事等相关责任。
4)建立生态红线环境准入负面清单目标评价考核体系，实行终身责任追究制度。考核追责是推动落实生态红线区产业准入管理政策、制度落实的关键。目标评价考核体系应包括产业活动类型、规模、区位等，及其对不同类型生态红线区主导生态功能的实际影响，以及相关职能部门责任执行情况等。根据评价结果，调整环境准入负面清单，为后期管理提供决策依据。同时，建立奖惩分明的激励机制，对于准入控制不力或监管不严的部门人员严格责任追究。
5)构建信息公开及社会监督平台，完善生态红线区内产业活动监管。长期有效的管理需要当地社区群众的合作与支持，构建生态红线区产业活动环境准入信息公开平台，通过多种渠道全面、及时、准确地公开环境准入信息，包括相关法律法规、制度、标准、审批程序等，引导公众参与生态红线保护的监督管理。同时，加强生态环境保护、产业活动管理及相关法律法规的宣传教育，提升公众生态环境保护意识，通过建立社会监督平台，畅通公众信息渠道，让公众对相关部门的管理、决策进行监督，切实落实各项管理制度。
4 结论与展望
通过系统分析相关法律法规和文献资料，发现我国各类保护地在产业活动管理中普遍存在保护管理体制不完善、开发利用与保护管理矛盾突出，以及产业活动管理标准不一、产业结构简单等问题，导致保护地内生态环境遭到破坏。生态红线区域包括现有省级及以上各类保护地及生态功能重要区和生态环境敏感脆弱区，在进行生态红线区产业活动管理时，也面临法律法规不健全、行业准入制度不严格、管理体系不完善以及生态环境保护管理与社会经济发展的矛盾冲突等挑战。针对这些挑战，本研究认为应该从健全生态红线保护法律法规，开展生态红线区环境准入标准体系建设、编制环境准入负面清单，完善管理体系、构建多主客体组织协调机制，建立生态红线环境准入负面清单目标评价考核体系、实行终身责任追究制度，以及构建信息公开及社会监督平台等方面加强生态红线区产业活动管理。
由于生态红线区生态结构、过程和功能多样，产业活动对生态环境的影响过程复杂，今后应深入研究各类产业活动管理模式对不同生态系统结构和功能的影响机制，构建科学的环境准入标准体系。同时，生态红线区产业活动管理涉及多方利益主体，生态红线管控制度相关理论和实证研究还处于起步阶段，今后应深入探讨生态红线区环境准入负面清单及其与配套管控措施的组织协调，建立完善的生态空间产业活动管理框架体系，为国家及区域生态安全管理提供科学基础和决策依据。
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Challenges and Strategies of Industrial Activity Management Based on Space Control
SHAO Rui ,LI Weina ,XU Wanying ,TIAN Jianru ,ZUO Hua
(Qingdao Research Academy of Environmental Sciences, Qingdao，Shandong 266003, China)
Abstract : This paper sorted out the management regulations of industrial activities in various nature reserves by the systematic analysis of relevant laws and literature. In view of the problems existing in the development and utilization of nature reserves, such as imperfect management system, irregular management of production activities, obvious contradictions between development and protection, different management standards of industrial activities, and simple industrial structure, the challenges faced by the industrial activity management in the area of ecological red line were summarized as inadequate laws and management basis, imperfect environmental access standard system, industry access system and management system, irregular industrial activity management, contradictions between ecological environment management and socio-economic development. This paper suggested to perfect the laws and regulations of ecological red line based on the existing laws and regulation, focus on the construction of environmental access standard system in ecological red line area, compile negative list of environmental access, improve management system, construct multi-subject organization coordination mechanism, establish objective evaluation system of negative list of environmental access, and implement lifelong responsibility,build the platform for information disclosure and social supervision, and improve the supervision of industrial activities in the ecological red line area.
Key words :space control; nature reserves; ecological red line; industrial activity management; environmental access
中图分类号： S75;F416.88;TP274
文献标识码： A
文章编号： 1671-3168(2019)05-0158-06
引文格式： 邵蕊，李伟娜，徐琬莹,等.基于空间管制的产业活动管理面临的挑战及对策研究[J].林业调查规划，2019,44(5)：158-163.
SHAO Rui, LI Weina, XU Wanying, et al.Challenges and Strategies of Industrial Activity Management Based on Space Control[J].Forest Inventory and Planning，2019,44(5)：158-163.
doi: 10.3969/j.issn.1671- 3168.2019.05.030
收稿日期： 2019-02-12.
第一作者： 邵 蕊(1986-)，女，山东菏泽人，工程师.主要从事生态系统评估研究.Email:shaorui @qd.shandong.cn
责任作者：左 华(1965-)，男，江西南昌人，博士，教授级高级工程师.主要从事环境和生态学研究.Email:zuohua@qd.shandong.cn
(责任编辑 张林艳)
标签：空间管制论文; 保护地论文; 生态保护红线论文; 产业活动管理论文; 环境准入论文; 青岛市环境保护科学研究院论文;