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为了解释自从推行放权让利的改革战略，特别是国有企业进行股份制改造以来普遍出现的“穷庙富方丈”和国有资产流失的现象，经济学界广泛引入了“内部人控制”命题。“内部人控制”是以日本经济学家青木昌彦为首的一些学者在分析前苏联和东欧的激进式改革时提出的一个命题。它说的是在国有企业私有化过程中，多数或相当大量的股权由企业内部人持有，从而在企业的重大战略决策中内部人的利益得到有力的强调。或者简单地说，内部人控制是指从前的国有企业的经理或职工在企业公司化的过程中获得相当一部分控制权的现象。不少中国学者认为，随着企业自主权的扩大，内部人控制现象不仅在中国的国有企业中普遍存在，而且有越演越烈的趋向。
从内部人控制的命题出发，不少学者推断出经济转型时期国有企业具有以下行为特征：（1 ）内部人控制就是指国有企业的经营者在经济转型过程中逐渐掌握了大部分控制权，并且这种控制权的获得往往是通过与职工“合谋”完成的；（2）由此可以推测， 与内部人控制相伴随的是对企业失去控制的“弱政府”，即政府成了各种利益集团寻租的“猎物”；（3 ）内部人控制的后果是企业内部人以牺牲资本所有者的利益为代价来追求自己的利益。他们判断我国国有企业存在内部人控制的证据是1986年以来资本收益率持续下降与职工收入持续上升并存； （4）内部人控制的政策含义就是要控制内部人，以解决“所有者缺位”问题。
上述讨论总体上是对前苏联和东欧经济转型时期企业行为的一种描述，但是它不能完全解释我国国有企业的现状。其理由是：
首先，内部人控制的命题强调经理人员与职工的“合谋”现象，即经理人员获得企业的控制权要得到职工的默许或公开支持。然而，在我国的国有企业中，经理人员对企业控制权的取得并不取决于职工，而是取决于他与政府主管部门一对一谈判之后的政府授权。调查资料显示，本企业职工对经营者能否上任的影响力只6.2%。与此同时，有67.4 %的国有企业存在行政干预厂长（经理）任用的现象。既然职工对经营者的任免及决策的影响力很小，经营者就没有必要与职工共谋。
其次，内部人控制命题的一个重要证据是企业职工向经理人员施加压力，追求人均收入最大化，导致出资人权益的受损。其实，企业职工工资收入的增长并非意味着对企业利润的侵蚀。证据有二：一是我们在另文所作的计量检验结果表明，职工在收入分配决策方面的作用大小与其收入的变动之间的相关度很低，换句话说，国有企业职工对企业的收入分配只有很小的影响力；二是职工收入的变化与企业效益的变化存在明显的正相关，增长的收入中一部分类似于“效率工资”，由经营者支付给职工以激励其劳动积极性，另一部分是作为所有者的政府支付给职工，作为“公平工资”以换取社会安定。至于国有企业资本收益率的持续下降并非源于职工工资的增长，而是与特定的产权制度有关。
最后，内部人控制命题作出的“弱政府”判断也不符合我国的实际。事实上，在渐进式改革过程中，我国政府不仅可影响甚至操纵国有企业的重大决策，而且一直牢牢地抓住企业干部的任免权，党管干部是“强政府”的重要体现。
我国的国有企业改革主要从两方面推进的：一方面，通过政企关系的市场化和契约化来实现权责利的再分配，把企业推向市场；另一方面，在企业内部实行厂长（经理）负责制，以避免“多头决策”现象。在这种体制背景下，政府通过主动授权，赋予经营者很大的经营权，并监控经营者的行为，从而形成了有别于内部人控制的行政干预下的经营者控制型企业治理结构。这种治理结构的特征是：（1 ）通过企业主管部门与经营者之间的一对一的谈判确定企业所有权的分配，经营者的自主权由政府直接授予；（2）经营者一旦获得授权， 便可独立行使决策权，政府作为所有者主要通过职位的晋升、精神鼓励及经营者的收入与企业的经济效益挂钩来激励经营者不断提高国有资产的营运效率；（3 ）尽管出于激励的考虑，经营者也会通过职代会和工会赋予职工某些权利，但经营者作为企业的法人代表，在企业所有权的分配中仍处于支配地位；（4）由企业主管部门充当经营者的监督者，以保护国有产权； （5 ）政府监督经营者的主要手段是任免经营者和参与或干预企业的重大决策。
国有企业即使进行股份制改造以后，企业的治理结构仍然具有行政干预下的经营者控制特征。例如，公司的董事长、总经理由政府委派，政府对公司的人事安排和重大决策仍发挥重要的影响；董事长和总经理角色混同。本来董事长作为股东代表行使法人财产权，董事会选任的总经理履行日常的经营管理工作。但实际上企业改制后，常常是由原来的厂长身兼董事长和总经理两职，导致经营者自己监督自己的局面，从而与原来的厂长负责制没有什么本质区别；监事会职能严重弱化。监事常常由企业的部门负责人兼任，他们一般听命于总经理，不能行使监督职能；政府常常把一些即将退休的老干部安排到公司当董事或监事，他们由于长期从事行政工作，没有能力胜任企业的决策和监督职能。因此，经营者在政府的行政干预下控制了企业所有权。
由于经营者有着不同于所有者的独立利益目标，在信息非对称的条件下，就可能利用所有者的授权来谋取自身利益最大化，因此，对经营者行为的监督是非常重要的。但是，当由政府来履行监督职能时，一般较难取得良好的监督效果。原因在于：首先，政府的目标是多元的，它不仅仅追求资产的保值与增值，强化所有权约束的后果通常会导致对企业的过多行政干预；其次，由于政府官员并不对投票的后果承担责任，因此就难以避免有些政府官员利用“廉价投票权”与企业的经营者“合谋”，侵蚀国有资产，或者对投票表示“冷漠”；再次，在信息非对称的条件下，政府一般依赖企业“档案”和纵向的统计资料来判断、评价企业的经营绩效。由于经营者较容易操纵信息，从而可获得占优势的谈判力，谋求自身利益；最后，由于国有企业的剩余索取权不能转让，国家事实上继续对企业承担着无限责任，从而政府既无法“用脚投票”，也很难采取破产策略，以惩罚经营者的机会主义行为。
以上分析表明，这种行政干预下的经营者控制的企业治理结构存在以下明显的缺陷：（1 ）对企业经营者只有激励没有相应的约束和惩罚手段，因为国家对企业仍然承担着无限责任；（2 ）只有单向权威没有多边制的，这是片面追求厂长（经理）负责制的结果；（3 ）个人决策、集体负责的后果是企业内没有真正的风险承担者；（4 ）信息资源及其衍生的决策和监督资源的浪费，债权人、职工的合法权益被忽视。以上缺陷是导致当前国家在处理国有资产流失现象时“管”也难“不管”也难的症结所在。
要从根本上改变企业因“失控”而导致的低效率局面，就必须改革这种行政干预下的经营者控制型企业治理结构，而重新设计最优化激励约束机制的根本途径是沿着产权明晰化的思路推进产权制度改革。