现今中国区域发展值得关注的问题及其经济地理阐释，本文主要内容关键词为：中国论文,现今论文,值得关注论文,地理论文,区域论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F119.9 文献标识码：A 文章编号：1000－8462(2012)01－0001－06
近年来，中国区域发展问题成为决策层和社会共同关注的重大战略问题，有力地拉动了经济地理学研究和学科建设，促使我国经济地理学与国际经济地理学研究主流同步从对传统区域研究螺旋上升聚焦到现代区域研究。区域发展研究无疑在未来相当长时期依然是经济地理学研究的主题。而且，国外政府、社会和学者也开始越来越关注中国区域发展走向和经济地理学研究进展，特别是周边国家和地区对我国区域发展及研究状态的了解越来越重视、也越来越到位。比如，2009年台湾完成的政府咨询报告“应对中国大陆主体功能区规划之台商投资策略”，是截至当时笔者阅读各种关于主体功能区规划研究成果最准确和深刻的报告之一。最近，接待韩国学者的访谈交流，也有同样的感受。整理发表这次交流中有关中国区域发展问题的内容，供经济地理学者及有关人士参考。
1 主体功能区规划与空间管制
李光宰：请问主体功能区规划的主要思想是什么？
樊杰：改革开放后，我国将加速经济增长作为重要的发展内容。在国民经济整体实力增长的同时，却出现了一个重要问题：各地都将经济增长作为发展的主要目标甚至唯一目标，致力于加速工业化和城市化。由于中国自然条件和经济发展基础的地域差异很大，对于不适于大规模进行工业化和城市化的地区，加速经济增长就意味着要付出昂贵的资源环境代价，国家的粮食安全和生态安全也将受到极大威胁。主体功能区的宗旨就是根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发强度和发展潜力，确定不同区域的发展功能，包括引领中国参与全球竞争的优化开发区，支撑中国经济持续发展的重点开发区，保障国家粮食安全和生态安全的限制开发区，以自然文化遗产保护为主的禁止开发区。
李光宰：请问中国政府的空间管制具体内容是什么？
樊杰：2000年以前，中国对空间管制较忽略。中国过去部分学习了前苏联的发展模式，对部门管理、行业管理、产品进行目标管理，更强调的是发展指标。如随着人口增长，为满足粮食需求而制定粮食生产目标，但对粮食的产地却没有统筹布局。青藏高原腹地、黄河源头的玛多县，自然本地具有水草丰美、湿地湖泊众多的基本特点，但由于过度开发湿地以发展粮食生产，导致了该地区出现沙漠化，从曾经一度盲目开发成为全国农民收入水平最高的县衰退为全国贫困县。为遏制国土空间开发无序产生的一系列破坏，2000年以后，中央开始重视空间管制，重视区域的协调发展，当时称为“五个统筹”。“五个统筹”的核心是尊重自然规律和经济规律，使社会经济发展与资源环境相协调，使城乡之间、区域之间统筹发展。促进城市反哺农村，推行新农村建设，就是试图通过政策措施推进城乡协调发展。此外，西部大开发、中部崛起、东北老工业基地振兴等战略的实施，也是中央为缩小区域发展差距、促进区域协调发展而提出的。这是中国实施空间管制的背景。
近年来，中央进行空间管制有几个手段。一是土地资源管理，这是各国政府通常采用的手段。中国加强土地的规划与和管理，包括18亿亩耕地的红线保护，目的是无论如何发展，为维护中华民族的粮食安全，18亿亩耕地红线不能突破。二是制定区域政策。如当进行西部大开发、东北振兴以及促进14个集中连片特困区的发展时，国家会配套一系列优惠政策以扶持地区加快发展。三是编制规划。截至目前，中央政府编制的区域类规划或指导意见已有86个。这些规划的主要贡献是对区域的发展进行了功能定位，明确各区域在国家社会经济发展中应发挥的作用。四是推进基础设施建设、实施重大国土整治工程。如修建青藏铁路等改善地区发展条件，促进西南地区和藏区的发展。总之，国家通过规划、政策、投资等措施对空间进行管制。
这个过程中，缺失基础性规划作为依据、缺失战略层面的上位规划指引，区域政策趋于破碎化，区域规划出现针对性差等问题也越来越严重，社会经济发展阶段和资源环境面临的问题同我国空间管制体制机制设计及举措行动出现了不协调，严重的阻滞了社会进步和现代化进程。因此，主体功能区规划应运而生，有可能成为对中国空间管制具有深远影响的一种方式或战略。
2 区域均衡与贫困地区发展
李光宰：促进区域协调发展时采取的一些举措，比如韩国的迁都，可能会遇到很多反对的声音。面对这种情况，中国政府是怎么处理的，有什么核心举措吗？
樊杰：中国的协调发展发生过重大转变。过去强调的协调发展，主要是为缩小区域间的经济发展差距，采取的措施主要是加大落后地区的产业项目投入、建设。但由于经济规律的客观存在，对不适于进行经济建设的区域，国家即使进行大规模投入，其经济发展依然是缓慢的、特别是经济效益低、竞争力弱、可持续性差。另外，当国家的人均收入处于3000美元至1万美元间时，区域发展差距一般都会扩大。因此，中央政府过去致力于扭转区域之间经济发展差距格局的做法并不符合经济规律。
目前中央主要采取财政转移支付、促进基本公共服务均等化等措施推动区域协调发展。为实现财政转移支付，中国将过去的分权式财政税制改革为目前的分税制财政税制。改革的结果是中央财政在全社会财政收入总结构中的比重占了大头，改变了地方财政为主的格局。中央获得了更多的财政收入，从而能更多地补贴欠发达地区。在此过程中可能遇到一些反对的声音，如发达地区认为中央政府占的税收份额过多，欠发达地区认为中央补贴过少。中央政府处理这种矛盾的手段有两种。其一是通过规划、政策等，由中央政府给各发达省份下达一定要求，如汶川地震时，中央要求各省拿出一定比例的财政收入支援震区灾后重建。很多国外学者不太理解中国任务式的分配制度为什么能够施行，究其原因是中国的政治体制特点能够保证这种经济制度运行。其二是运用市场手段，从区域间的能源资源、生态环境、上下游的基本关系等来协调。例如，由于上游地区提供了生态安全保障，下游地区的经济才得以发展，下游地区应该给予上游地区生态补偿。再如应对全球气候变化需要节能减排，客观原因造成东部地区减碳困难，而西部地区可通过造林减排，于是东部地区可通过购买西部地区的排放指标，扩大自身发展空间。
也就是说，中国政府促进区域协调发展的核心举措，一是调整协调发展目标，使之更符合客观规律；二是改革协调发展的手段，合理发挥政府和市场的作用。当然，这个过程刚刚开始，还有漫长的道路需要探索。
李光宰：韩国也有类似于中国的对口支援制度，叫落后地区支援税——从财政制度上对落后地区进行支援。请问中国是否也有类似的财政制度，如果没有，您觉得是否有必要？
樊杰：过去中国是垂直的财政体系，中央与省之间有财政联系而省与省之间没有。在进行财政预算时，中央会专门对扶贫进行预算，当时主要通过财政补贴和专项补贴两种方式进行扶贫。补贴扶贫是根据贫困省未来的财政支出需求给予相应的财政补贴，地方政府有很大的支配权。专项扶贫则是将扶贫资金分成不同专项直接扶贫，而这笔资金地方政府不能挪用，如建立专门的贫困地区水利工程建设专项等。
对口支援是近几年中央探讨的新型区域合作关系，目的在于促进省与省之间建立相互援助的关系，使财政产生横向联系。对口支援有两种方式：其一是发达地区直接给欠发达地区资金。其二是项目援助，这是更主要的方式。由发达省份组织项目，通过学校、工厂等项目投资方式，将发达地区的技术、产业优势与受援助地区建立起经济联系，从而通过产业扶贫促进落后地区发展。
李光宰：您一直在研究均衡发展，请问您均衡发展有什么规律吗？
樊杰：首先，越发达的国家区域经济越均衡，因为政府有更大的财力去解决区域差距问题。其次，更主要的原因是区域均衡过程并非政府的有意作为，而是市场机制驱使下人口的自由流动促使区域逐步达到相对均衡。人口的自由流动包括农村人口向城市的迁移，欠发达地区人口向发达地区的迁移。因此说，区域均衡是发展规律，随着现代化程度提高，市场机制的作用或人类社会经济发展规律必然驱使区域均衡化。现在出现的问题是，传统意义上的区域均衡——更多地关注经济均衡，已经在越来越丰富和越来越多样的区域发展目标、生产生活需求、增长价值取向等过程中，开始演变的越来越复杂了。构建新约束条件和目标函数条件下的区域发展均衡系统，成为现代区域发展研究必须解决的问题，否则，区域发展的核心驱动力无法准确把握、区域发展目标取向不明确，最终研究区域发展就难以科学。建立新的区域均衡理论也就成为主体功能区规划的重要基础理论。区域均衡规律的创新性思想，就是均衡是在经济、生态、社会等复杂系统中的综合均衡。主体功能区的形成，有利于区域均衡向正向过程演变。
李光宰：为促进均衡发展，日本原来往农村投入了很多资金，去改善农村的公路、铁路、医疗等基础设施，但结果是农村人依然跑向了大城市。现在来看，似乎投入的那些资金并未取得明显效果，反倒不如把那笔资金都投向城市来提高城市人的生活水平。您怎么看这个问题？
樊杰：确实存在这种现象。城市化是一个必然趋势，传统意义上，城市代表着先进生产力、先进文化以及现代人向往的热闹生活，无论农村如何打造，城乡发展的差异总是存在的，这也正是不同类型居民点共存共生的缘由所在。同时也必须认识到，不论城市化率多高，毕竟还有部分人生活在农村，应该保障他们也能享受到基本公共服务，能够保障他们在社会经济发展总水平提升的同时，生活质量也力求得到同步改善。这是发展最高理念和伦理的要求。但应该有个好的空间规划用来指导。
制定空间规划时，首先要科学判定区域内的乡村未来是否消亡，再根据不同农村未来存在的可能性及规模等确定其基本公共服务建设规划。如生活在灾害易发区的居民未来会迁移走，编制规划时，只要将这些区域勾画出来，再采取相应手段改善其基本生活条件，而不需要对其进行大规模的基础设施建设，避免浪费。对于将长期保留的村落，应在该地建立高质量的学校、固定的医疗点等。对于未来可能会缩小、消亡的村落，也应采取相应措施保障其享受基本公共服务。如针对分散在山区里的农村居民点，采取集中办学的方式，利用校车接送学生上学，而不必在每个居民点建立学校；通过医疗巡回车提供医疗服务，而不必建立固定医疗点。总之，针对城市化带来农村可能逐步减弱的现象，应采取相应措施保障基本公共服务的均等化，不能放弃这部分生活在农村的人。
李光宰：为实现均衡发展，对落后地区应该采取哪些具体的支援措施？
樊杰：通过多年扶贫，我国落后地区的温饱问题已基本解决，过去主要通过各种国家补贴解决。最近中国把贫困标准提高到了农民年人均纯收入2300元，中国的贫困人口就由此前的2688万人上升到超过1亿人。这些贫困人口要脱贫致富，必须依靠区域发展。最近，我和我的团队到我国最穷的两个地区——宁夏六盘山地区和云南怒江流域调研，有一些体会。我认为从扶贫的角度对落后地区的支援主要有以下途径：
首先，提高地方财政税收的留存比例。这两个地区自然资源丰富，如怒江水电资源丰富，六盘山地区岩盐、煤炭等资源丰富。过去地方政府因缺乏资金无法开发这些资源，很多项目的开发便交由国家或企业。但由于财政税制改革，国家从落后地区拿走的税收可能偏多，这在过去国家整体经济实力相对较弱、中国处于一个集聚发展的空间结构演变过程中，是可以理解也是相对合理的政策。但当整体实力雄厚且把区域协调发展作为主攻目标的今天，欠发达地区依托资源开发获取收益的比重应该显著增加了。因此可制定相应政策，将资源开发收益多给当地留存一些，这是使人口本就稀少的贫困地区快速脱贫的道路之一。
其次，重视优势资源开发利用。这些区域具有一定的比较优势，如旅游资源比较丰富，农副产品是绿色产品等，在对这些资源开发时，国家可以建立专门用于优势资源开发的基金，帮助资金匮乏的地方政府启动开发。这些优势资源特别是农副产品资源、旅游资源、生物资源的开发启动能带来良好的效益。怒江地区目前交通设施很差，即使风景再好，游客也难以到达，如果运用基金提高当地交通可达度，将极大改善怒江地区的发展条件。
第三，打造好中心城市和重点城镇，吸引周边贫困人口进城从事稳定就业。加大城市基础设施建设，使中心城市更具有吸引力，并提供更多的就业岗位，能促进周边的贫困人口特别是青年到城市寻求发展机会。如在六盘山地区，政府出资在城市中修建专门的廉租公寓供进城打工者居住，解决了进城务工的贫困人口的居住问题。
第四，教育扶贫，即通过教育提高年轻人的劳动技能、文化水平，使其脱离土地，到全国各地去寻找就业岗位。教育扶贫包括两方面，首先应提高基础教育质量，通过高考、上大学使年轻人走出去。当前地方政府想了各种办法提高地方教育水平，如六盘山地区政府在银川专门建立只招收六盘山贫困地区学生的学校，以解决好的老师不愿意到贫困区教书的问题。其次，加强职业教育、职业培训的力度，使贫困地区人口外出就业时能获得更好的机会。教育扶贫是扶贫的根本出路，为此中央最近出台了一项政策，给全国每个贫困生每天补贴三块钱营养费，保障了学生的基本营养。
最后，推进基本公共服务均等化。通过投资教育、医疗、交通设施、住房、用水、用电和垃圾处理等基本公共服务设施建设，改善贫困地区的村落环境、城镇环境，提高人们的生活条件。
3 纵向协调与城市化
李光宰：在韩国存在这种情况，中央政府认为某个地方应该发展什么，但地方政府在具体执行时，由于地区间的竞争、地方长官的执政意图等原因，可能会不愿意按照中央的意图去发展。请问如何看待这种问题，面对类似问题时，中国有没有相应对策？
樊杰：中国也有这种现象，而且很严重。中央政府和地方政府能达成一致的机会越来越少，因为地方政府谋求发展更多是从地方利益出发，中央则更多从全局利益出发，这是客观的、也是符合规律的。中央政府和地方政府间的博弈，不仅发生在贫困地区与中央政府之间，也发生在其它各地区之间。如中央政府希望发达地区调整经济结构，减少甚至杜绝高污染、低效益企业的进驻。但地方政府可能会认为，若不吸引这些企业，好的企业又吸引不来，地区的增长速度就会降低，于是依然扩大这种产业规模。可见这种博弈过程是始终存在的，为此需要一个完整的规划和管理体系对其进行约束，但当前我国这方面的体系尚不健全。
目前我国尝试的是通过中央政府可调控资源如水土资源、环境容量等政策对地方政府进行约束。“十一五”规划节能减排就是这样一种举措。但总体而言，中央对地方的约束力还是有限的。例如在编制“十二五”规划时，中央政府认为“十二五”时期的中心任务是转变经济发展方式、提高发展质量，而不是一味追求增长速度。但在各省上报的“十二五”规划中，还依然将提高经济增长速度作为发展要务，各省增长速度都比国家平均速度高。
李光宰：对于城市化速度，目前有两类观点：一类认为中国现在的城市化速度还很慢，应加快发展；另一类观点认为现在已经很快了，应该放慢。您怎么看？
樊杰：不能孤立地谈城市化。城市化应是工业化、产业非农化在空间和人口就业方面的表现。具体而言，城市化是在工业化、非农化程度不断提高的过程中，从事工业生产等非农劳动的人到城市集聚，从而发生就业结构、生活方式等的转变。中国曾一度孤立地看待城市化，认为城市化和GDP一样，城市化规模、速度越大越高才好。这种取向驱使着人为地做大城市化。现在地方政府已经开始意识到，与工业化脱节的盲目城市化是错误的，会滋生社会矛盾，这是一方面。另一方面，城市化并不等于现代化，城市化的速度、规模并非越大越好——南美的城市化速度很快，墨西哥的城市规模很大，但其城市化质量并不高，并不是健康的城市化。若城市化带来的是社会矛盾激化、城市环境污染加重、流行病猖獗、社会犯罪率增加、交通堵塞等问题，那就是不健康的城市化过程。当人们开始重视健康的城市化时，城市化的速度将处于合理范围，因为当大量的人口集聚到城市后，解决城市的就业岗位、环境、交通等问题将会是一个缓慢的过程。所以，与目前经济增长过程相比，中国的城市化速度低于1％相对合适，这意味着中国每年需要新增千万以上的就业岗位，而这些就业岗位多由工业化提供。但在工业化过程中，技术在不断进步，每个GDP增长率所提供的劳动岗位处于不断下降的过程。因此，首先城市规模要适度，城市化速度要适度。其次，必须重视城市化的质量，中国的城市发展道路已经到了非转不可的时候，若再不转型，中国的城市病会越来越严重，人们的居住环境、幸福指数都会降低。
4 区域规划(战略)与对外开放
李光宰：在东北考察时，听说东北有一个长吉图地区发展规划，请问这个规划在中国中央政府层面上的地位是怎样的？
樊杰：三十年前，图们江地区的开发在中国改革开放的大局里占有很重要的地位。日本、中国和韩国等曾在1980年代中期美国东西方研究中心的引导下，共同开展了东北亚经济一体化研究，当时称作黄渤海地区发展研究。经过五年的交流、讨论，各国逐步达成共识：若将区域合作做好，黄渤海地区将可能成为全球三大重要的区域一体化板块之一，能与欧盟、北美形成重要的全球化中的核心集聚区域。当时图们江地区就被选择作为中日韩合作、开发、共同建设平台的起步区。所以，在中国的改革开放进程中，图们江地区曾被作为先领区域，承担着中国面向东北亚经济一体化、促进中日韩合作交流的重任。但由于各种原因，该区域的合作开发一直推进缓慢，没有发挥出最初设想的作用。如今，各省都在制定区域发展战略，把打造城市群地区、打造开发主轴作为促进本省经济发展的重要方式。在此背景下，吉林省选择了长吉图地区作为其发展的主轴，依托长春、吉林的经济基础及图们江这一对外开放门户推进区域发展，是与国家开放政略一致的。在《全国主体功能区规划》里，长吉图地区已经上升为国家重点开发区。
李光宰：韩国对这个区域比较感兴趣，尽管长吉图地区被纳入了国家重点开发区，但中央政府是否已不再如最初那样对它寄予期望了？目前中央有没有专门针对长吉图规划建设的具体日程？
樊杰：国家依然给予其很大期望，一直希望将其提到重点建设日程上来。从对外开放大局而言，我国很关注这个区域。因为在中国对外开放的大格局中，就几个核心地区：一是面向中亚开放的新疆地区；二是面向南亚开放的广西、云南等桥头堡区域；三是与港澳台联系的广东、福建等大海峡西岸地区；四是面向东北亚开放的地区。面向东北亚开放的地区除了已经与日韩有紧密联系的天津、山东半岛、大连外，国家还希望开发新的增长点，这个新增长点依然选择的是长吉图地区。此外，朝鲜一方对此区域也一直有积极性，希望能与长吉图地区在产业园区共建、产业项目共建上进行实质性合作。
5 国家竞争力问题
李光宰：最后，想请您给韩国的发展提下建议，您觉得应该如何推进韩国的下一步发展？
樊杰：我对韩国还没有实质研究。但我们也在思考，当中国走到韩国这个发展阶段，应该何去何从。我认为，一方面是通过提高自主创新能力来增强国家竞争力。美国能够在全球遥遥领先，最核心原因有两个，其一是它有强大的科技创新能力，全世界的人力资源、科技创新优势都汇集于此。美国目前的经济发展是生产拉动消费的阶段，正通过创新产品的生产主宰着全球人们的消费过程。其二是体制创新。美国的体制机制设计使得其在经济运行、社会稳定等层面上能获得非常稳定的环境。另一方面，要加大区域合作。美国是一个经济体量庞大的大国，而韩国、日本、德国等国家受地域面积的限制、资源配置和人才结构的制约，不可能在所有专业领域都具备顶尖的竞争能力，这时就需要通过区域间的联合，利用区域优势弥补劣势。欧盟形成的原因是只有通过区域捆绑，形成并发挥区域优势才能应对经济全球化，才能与美国等大的经济体竞争。也就是说，在开放的全球系统里，要形成一个相对集聚的区域一体化进程，必须实施外交战略，其中近邻外交是很关键的因素。因此，如何保证区域的和平态势，稳定的发展结构，相互信任的联系，相互促进的合作过程，对在区域中的各国提高竞争力都很关键。
收稿时间：2012－01－16；修回时间：2012－01－17
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