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政府机构改革的关键是转变政府职能，实行政企分开。以往的改革之所以难以达到预期目标，就是由于未能抓住或没有解决好这个“关键”问题。新一轮政府机构改革要达到预期目标，就应该认真总结历史上的经验、教训，探讨在新形势下转变政府职能，实行政企分开的路数。
政府机构改革中的“关键”是什么
最早提出转变政府职能的概念是在1986年5月。 当时国务院确定辽宁丹东、广东江门等16个中等城市为“中国第一批机构改革试点城市”。在试点工作座谈会议上提出：“以转变政府管理经济职能为主要内容的机构改革……是经济体制改革的重要组成部分，是从组织上促进和保证各项改革的重要条件。”1987年10月，党的十三大将“改革政府工作机构列为政府体制改革的重要内容，”并着重强调，“这次政府机构改革必须抓住转变职能这个关键。”1988年3 月召开的七届人大一次会议审议通过了国务院机构改革方案，对机构改革作了全面部署，认为“这次改革的总要求是转变政府职能，下放权力，调整内部结构，精简人员。”1992年10月，党的十四大又提出，要用三年时间，“下决心进行行政管理体制和机构改革，切实做到转变职能理顺关系、精兵简政、提高效率”。1993年3月， 八届人大一次会议在关于国务院机构改革方案的《说明》中又指出：“这次改革的重点是转变政府职能。转变职能的根本途径是政企分开。”
从这段简短的回顾中不难看出，自1986年提出“转变政府职能”这个概念始，我国就把它确定为政府机构改革的关键，但是12年过去了，成效很有限。政府职能转变这个“关键”为什么这么难抓？主要有以下几点原因。
第一、内涵不清。即对转变政府职能的丰富内涵缺乏认识。所谓转变政府职能，是指政府的职责和功能的变化、转换与发展。狭义则指政府领导和管理经济工作的方式、方法的改革。具体讲包括：一是在职责上要由过去以微观管理为主，转变为以宏观调控为主；二是职能行使方式上，要由过去以行政手段为主，转变为以经济手段和法律手段为主；三是在职能的行使性质上，要由过去“以服从为主”，转变为“以服务为主”；四是在职能行使的规模上，要由“大政府”向“小政府”转变。以往的政府机构改革虽然提出了要转变政府职能的任务，但并未从理论和实践的结合上弄清楚这些内容。也就是说，当时尚不清楚应从直接管理经济，转向宏观调控、间接管理；应由全面管理经济、配置资源转向对经济进行必要的干预。因而以往的改革只是在变换经济管理的人员和机构上做文章。由此表现在机构改革上就是主要进行“减人”、合并机构。这种只拆“庙”不动“香火”的作法，就机构动机构，很难有根本变化。即使一时靠行政命令将机构和人员精简下来了，可是职能还在，“香火”还在，一遇机会就会反弹。第三次改革到1996年才结束，全国精了200万人，可是到1997年5月机关和事业单位又陡增了126万人， 这就从反面证实了这一点。
第二、目标不明。即不清楚转变政府职能的目标是要以适应计划经济转向适应社会主义市场经济。以往的政府职能转变基本上是在完善计划经济体制内进行的。由于较长时间内我们对经济体制的认识停留在计划经济为主、市场调节为辅或有计划商品经济阶段，由此必然按照与这种经济体制相适应的要求去设计行政管理体制，政府职能的转变始终摆脱不了计划经济的阴影。
经济体制改革的目标是建立在社会主义市场经济体制，而政府则是建立和推进这一目标的组织保证，因而转变政府职能必须以建立适应市场经济需求的新体制为目标，即要建立起办事高效、运转协调、行为规范的管理体系，法制化的行政管理。这个问题如解决不了其它问题就无从谈起。以往的机构改革恰恰对此缺乏认识。以制定“三定”方案为例，即定职能、定机构、定编制。这是改革的核心内容。如果定职能未解决，定机构和定编制难免会流于形式，改革一过必然反弹。所以这次政府机构改革明确提出转变政府职能的目标是“按照发展社会主义市场经济的要求，转变政府职能，实现政企分开。”
第三、要害被忽略了。即忽略了转变政府职能的要害是政、资分开。所谓政、资分开，就是把政府的社会经济管理职能和国有资产所有者职能分开。在以往的改革中，恰恰忽略了这一点。政府始终居于财产所有者和企业主的地位。由于这个地位未变，政府必然通过各个层次及其各个部门管理控制和干预企业。同时，由于政府居于企业所有者和企业主的地位，必然保留一系列的企业主管部门，这些部门又必然管那些不该管，管不好和管不了的事。由此可见，要转变政府职能，实行政企分开，必须从政资分开入手。
第四、心理失衡，即某些政府官员心理失去了平衡。政府一些管理经济的官员在改革前拥有很大一部分控制企业的权利，如投资方向决定权、经理人员的任免权、劳动用工权等。他们可运用手中的职权对企业经营进行干预，甚至有人为自己及小集团谋取利益。另外，政府有一些开支可以转移到企业中去。用企业的东西，或是让企业出点钱，然后摊到企业成本中去。这种政企不分的传统国有制，对一些地方政府的不规范行为很合适。所以一些地方政府及其官员对转变政府职能，心理不免要失去平衡。于是，有些人往往采取种种策略阻碍改革深化，对于自己不利的政策往往采取阳奉阴违，从而使改革流于形式。
上述主、客观原因便使历次改革难于真正转变职能，从而使改革跳不出“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的怪圈。
新一轮机构改革中，如何抓住改革的“关键”
所谓政府职能的内涵，主要是指政府的基本职能和运行职能。政府的基本职能包括：政治职能、经济职能、文化职能和社会职能。其中政府的运行职能和政治职能都不存在转变的问题。我们说政府职能的转变，主要是指经济职能、文化职能和社会职能的转变。我国这次机构改革，把转变政府的经济管理职能作为突破口，按照社会主义市场经济的要求，转变政府职能，实行政企分开。为切实抓好这一突破口真正实现政府职能转变的目标，处理好政府与市场、政府与社会、政府与企业的关系，当前应注意抓好以下几个环节：
第一、确定好政府在经济方面的管理职能。吸取以往政府机构改革中的教训，要搞好政府职能转变，首先要确定政府在市场经济条件下在经济方面的管理职能是什么。这是多年来一直未弄清的事情。1998年国务院机构改革方案从适应社会主义市场经济体制的高度，明确了政府如下三大职能：一是宏观调控。即政府对宏观经济的管理。它包括：调节经济总量平衡，抑制通货膨胀，优化经济结构；制定国民经济发展规划和产业政策；制定、完善经济法律、法规。二是社会管理。包括：处理公共事务；实行经济监督，管理和维护市场秩序；管理国有资产；调节收入分配，完善社会分配机制。三是公共服务。包括：管理公共产业和公用事业；保护社会环境；为社会各界提供信息服务，等等。政府只有肩负起这些职能，才能建立起规范化、法制化的经济管理体制。
第二、搞好政府的定位。要实行政府职能转变，只明确了政府管理经济的职能还不够，关键取决于政府在市场经济中能否找准自己的“角色”定位。
经过20年的改革，地方政府已成为相对独立的利益和行为主体。但是到目前为止，地方政府在整个国家经济运行过程中职能定位尚不清晰，从而导致中央和地方政府职能的“错位”。比如，有的地方政府至今还在形式上承担了控制通货膨胀和全社会的收入分配差距调节等任务，这绝不是地方政府应承当的责任。实践证明，地方政府的职能主要在于为区域经济的发展，改善硬环境和营造软环境。值得一提的是，不同层次地方政府的经济管理职能也有区别。例如，省级政府担负区域性调控职责。县及县以下的政府基本不承担宏观调控职责。因此，省以下各级地方政府必须分清市场经济条件下哪些必须由政府管，哪些不要政府管，必须下放。然后，按照各级政府所承担的具体经济职责和事权的划分原则，以“小政府，大服务”为目标模式，设置必要的政府机构和部门的内部机构。而不能简单与中央对口，上面有什么部、委，下面就设什么机构。同时，要按市场经济要求重新定位政府经济管理部门的内部机构的基本职能，按照“一事进一门，职能不交叉，上下不重复，左右不打架”的原则，划分好各部门的职能，积极创造条件促使其转轨变型，并大力削减专业经济部门。
第三、抓好关键的“关键”。转变政府职能是政府机构改革的关键。而政企分开则是转变政府职能的“关键”，政资分开又是政企分开的“关键”。所以，要搞好机构改革，真正转变政府职能，还必须抓好关键的“关键”。这就要注重探讨、把握以下几个途径。
一是通过控股或设置黄金股方式控制企业。改革政府机构，实行政企分开，不等于政府放弃国有企业。事实上西方发达国家也未这样做。为了维护公共利益和长远目标还要控制少数有战略意义的大企业。那么如何控制这些大企业呢？可以借鉴一下发达国家的经验。西方一些发达国家控制国有企业主要采用两种方式：一种方式是，国家通过控股控制企业。其前提条件一般国有股权比例高于50%。否则，不能有效地控制。另一种方式是，在国家股权低于50%的情况下，国家通过设置黄金股控制企业。黄金股对公司的重大事项具有一票否决权，用以保护国家利益。黄金股行使特权的主要领域有：特定的资本支出，支付股息或分红、公司的合并与解散、公司章程重要条款的修订。但是黄金股的特权并不意味着可以干预公司的日常经营活动，日常经营活动仍由公司的经理负责管理。当然这是一种特殊的控制方式，不宜普遍运用。
二是通过设置专门机构管好国有资产。这是改革20年来探索政府管理国有企业的一个重要途径。要解决政府职能转变，实行政企分开的一个关键条件是政府的社会经济管理职能与国有资产所有者职能分开，即政、资分开。重新构建国有资产的管理体系结构，把国家需要控制的基础产业的资产与一般竞争性行业的资产分类管理。
三是实行稽察特派员制度。这是我国改革中一项重大的制度创新，而不是权宜之计。它将有力地保障政府投入到国有企业的巨额资本增值保值。
总之，在这场改革中我们只要牢牢抓住政府机构改革的关键，并切实予以解决，我们就一定能顺利实现改革的最终目标！