对开发区管理体制的思考和建议——国家级经济技术开发区调研报告，本文主要内容关键词为：开发区论文,管理体制论文,经济技术论文,调研报告论文,建议论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国经济技术开发区起源于1984年，是改革开放的标志性产物和重要成果。到2006年，全国共有国家级开发区54个(含5个工业园区)。经过20多年的发展，国家开发区的经济总量达到我国国内生产总值的4.49％，高新技术产品出口占全国的68％，对我国的经济发展做出了重要贡献，并且探索出了一条精简高效的政府管理模式。但是，由于我国关于经济技术开发区的法律缺失、定位模糊、职责不清，严重影响到经济技术开发区未来的进一步发展。为此，我们学习小组以国家级经济技术开发区管理体制为对象进行了专题调研。
按照党校的要求及安排，我们小组采取实地考察、座谈讨论交流、征集文章、广泛查阅材料等调研方法，于五、六月间重点考察了北京经济技术开发区、合肥经济技术开发区，并对大连、青岛、烟台、广州开发区、苏州工业园等进行了间接调查。初步了解到经济技术开发区发展中的许多重大问题，尤其是随着经济技术开发区的深入发展和区域社会化问题的出现，经济技术开发区管理体制已经出现了种种不适应的现象，面临着是继续深化管理体制改革还是复归旧体制的选择。经济技术开发区已经走到了十字路口，如果不能很好地解决管理体制问题，势必将影响到经济技术开发区的进一步发展和完善。
一、经济技术开发区作为改革开放的标志性工程，创造了显著的经济效益，探索了高效的管理模式，为我国经济发展作出了巨大贡献
建设经济技术开发区是以邓小平为代表的第二代中央领导集体的重要决策，是改革开放的一项重要成果，对加快我国改革开放、促进经济发展产生了重大作用。1984年8月，国务院批准设立大连经济技术开发区，启动了我国经济技术开发区的步伐。按照当时国家设立开发区的基本构想，希望开发区能达到两个目标，即：引进技术和资金、发展外向型经济的重要基地；进行政府机构改革试点，探索精简高效的政府管理模式。可以说，两大设想基本实现了。2005年，54家国家级经济技术开发区共实现国内生产总值8195亿元，创造税收1219亿元，解决就业417万人。而其管理人员平均不到区县平均值的1/10，经济效益却是区县平均值的100倍以上。可见，开发区不仅创造了显著的经济效益，而且探索了高效的管理模式。
随着对外开放进程不断加快，国家级经济技术开发区在对外开放、吸引外资、发展产业、探索管理体制等方面，确实起到了窗口、示范、辐射和带动作用，经济技术开发区已经成为我国国民经济新的增长点，经济结构和产业结构调整的排头兵，外资出口的生力军，技术创新和管理创新的大平台，并将继续发挥不可替代的作用。
1.经济技术开发区为我国经济快速发展闯出了一条新型道路
(1)经济技术开发区发展快、效益好，已成为我国经济发展的增长极
据统计，国家批准的国家级开发区土地面积730平方公里(目前尚未全部开发)，约占全国城市土地面积的0.04％；从业人员约417万人，占全国城市人口的1.5％；2005年开发区创造的GDP达到8195亿元，工业增加值为5981亿元，税收收入为1219亿元，分别占到全国总量的4.49％、7.85％和3.9％；开发区平均单位面积GDP贡献率达到每平方公里13.87亿元，超过全国城市平均单位面积GDP贡献率的138倍。见表1。
表1部分经济指标对比表
指标开发区平均 全国平均
经济总量平均增速 ＞30％
8％—12％
外向型经济年均增长 35％ 23％
单位土地平均贡献率 13.87亿元/平方公里 0.1亿元/平方公里
(2)经济技术开发区对城市发展贡献巨大，已成为地区经济发展的骨干力量
开发区作为一种新的经济组织形式，引领了区域经济的高效发展。2006年合肥经济技术开发区以占全市1％的土地面积，完成工业产值330亿元，约占全市规模以上工业产值的30％；实现地区生产总值145亿元，约占全市地区生产总值的13.5％；实现财政收入28.9亿元，约占全市财政收入的17.2％(其中税收收入20.3亿元，约占全市税收的25.6％)。开发区内规模以上工业企业超过100家，产值亿元以上38家，10亿元以上9家，成为全市工业的领跑者。
2000—2006年，北京经济技术开发区经济获得突飞猛进的发展。GDP增长13倍，达到369亿元；销售收入增长20.2倍，达到2088亿元；工业总产值增长18.7倍，达到1650亿元，占全市工业的21.2％；税收收入增长8.2倍，达到90亿元；利润增长16.6倍，达到130亿元。2006年，就业人员12万人，高新技术产品比重86.6％，单位面积土地产值1.74亿元/公顷，是一般开发区的40倍以上；万元GDP能耗0.159吨标准煤，达到发达国家水平，是北京市工业平均能耗的1/5。此外，北京经济技术开发区已引进世界500强企业57家，设立企业研发中心300余个，为全市经济的发展发挥了重要的带动作用。2005年北京经济技术开发区实现的部分经济指标见表2。
表22005年北京经济技术开发区实经济指标
指标 数量(亿元)
比上年增长％
GDP 250.260.2
其中：工业增加值223.271.1
工业总产值 1150.4
114.9
工业企业利润69.9 49.2
注：工业总产值约占全市规模以上工业总产值的16.6％。
(3)国家经济技术开发区是引进国外先进技术和资金的重要基地
经济技术开发区是外国先进技术和产业的首选落脚点，是发展高新技术和进出口商品的主要基地。2005年，北京经济技术开发区实现进出口总值119.5亿美元，比上年增长62％，其中出口总值56.9亿美元(机电出口总值56亿美元，占开发区出口额的98％)，增长144.9％。又如，2006年合肥经济技术开发区进出口额8.3亿美元，占全市进出口总额的17％；实际利用外资3.19亿美元，占合肥市实际利用外资总额的44％。
2.经济技术开发区为政府管理体制改革进行了成功的探索
国家经济技术开发区(以下简称为开发区等)管理体制应包括组织机构设置形式、管理权限、管理职能范围划分等。
(1)我国经济技术开发区管理体制的主要类型
经济技术开发区作为我国改革开放的产物已经走过了23年的道路。但在“摸着石头过河”的发展过程中，尚未建立统一规范的管理体制。目前，全国经济技术开发区的管理模式大致有三种类型：
①政府主导管理模式。开发区管委会作为一级政府，被赋予相当的行政区(或县级)政府的类似机构与职能以及经济管理权限，对开发区实施建设与管理。这类开发区如上海浦东新区，大连、青岛、广州经济技术开发区等。
②企业运作管理模式。开发区成立建设开发公司，作为经济实体被赋予一定的行政管理职能，负责对开发区实施运作管理。许多开发区早期都采取这种模式(如合肥经济技术开发区等)，以解决开发中的资金问题。目前如上海漕河泾新兴技术开发区，以及海南洋浦开发区、宁波大榭开发区等仍属于这种类型。
③政企合一管理模式。开发区管委会具有管理者与开发商的双重功能，一般实行管委会与开发公司相结合，目前大多数开发区均采用此类模式。这类开发区不作为一级政府设置，由管委会实行准政府管理模式，即作为地方政府的派出机构，行使政府管理社会和经济的基本职能，对区域内的社会经济、人口资源环境等实行统一管理，同时还兼有经济开发功能。这种管理模式具有办事效率高，管理者能动作用较大的优点。但实际上由于种种原因许多职能不到位。由于该模式政企不分、职责不清，未来发展将受到较大制约。
(2)经济技术开发区管理体制的主要特点
经济技术开发区在创新经济发展的同时担负着管理体制改革的艰巨任务。实践证明，开发区在管理体制的探索中参照市场化、国际化管理模式，实现了机构精简、行政公开、决策高效的目标。
①开发区管理机构精简高效。开发区管理体制采取管理与服务分离的原则，严格控制具有管理职能的机构，同时建立完善各类中介及服务机构。经对比分析，开发区管理机构一般不超过10个，约为同类区县机构设置的1/4—1/10；平均管理人员仅为同类区县管理人员平均数的1/10。精干的管理机构和人员大大提高了开发区的管理工作效率。
例如，合肥经济技术开发区实行“两小两大”(小政府、大社会，小机构、大服务)的管理思路，管委会职能部门设置为“两办六局”。其中，“两办”为党工委办公室、管委会办公室；“六局”为财政局、建设发展局、经贸发展局、社会发展局、人事劳动局、社区管理局等。管委会职能机构人员共80人，管理着80平方公里、4.8万人、近150亿元的地区生产总值。1997年开展改革试点所形成的开发区管理体制，简化程序，提高效率，极大地促进了开发区经济与社会的快速发展。
又如，北京经济技术开发区管委会设置有：管委会办公室、投资促进局、经济发展局、建设发展局、城市管理局、社会发展局、财政局、人事劳动和社会保障局、发展研究与法制办公室等9个机构，管理人员约200人。承担了全开发区的经济发展与社会管理职能。
②开发区行政公开透明，决策快。开发区从管理体制上对传统的办法进行了改革，表现出了明显的市场化特征，而且具有较高的国际化程度。由于实行了开发区产业政策公开，投资程序透明，各项规章清楚，使管理者与投资者都在公开平台上进行商业性交易，较大地提高了决策效率。通常驻区项目审批时间仅为7—10天，与一般区县相比可缩短3—4倍的时间。
3.经济技术开发区的实践证明，开发区积聚了先进的生产力
国家级开发区创建20多年的事实说明，开发区对建设创新型国家的产生了积极的促进作用：开发区是吸引高新技术和资金，承接国际产业转移的最主要基地，聚集了一大批跨国公司和大企业；开发区产业集聚度高，技术实力强，极具创新能力的区域，拥有大量的高端产品、技术和人才；开发区已成为当地产业发展和技术创新的龙头；开发区还是探索新型经济管理体制的试验田。
正如国办发[2005]15号文件《关于促进国家级经济技术开发区进一步提高发展水平若干意见》开篇中所指出：“经济技术开发区是改革开放和社会主义现代化建设的一大创举，是中国特色社会主义建设的成功实践和重要组成部分。经过20多年的艰苦创业，国家级经济技术开发区已发展成为我国土地集约程度较高、现代制造业集中、产业集聚效应突出的外向型工业区，充分发挥了窗口、示范、辐射和带动作用。”这是国家对经济技术开发区创建20年成就所给予的总结与高度评价。
二、经济开发区建立20多年，经历了由起步探索、加速发展和制度调整的演变，目前正面临着新的矛盾和体制冲突
1.合肥经济技术开发区管理体制的演变与现状
(1)合肥经济技术开发区概况
合肥经济技术开发区创建于1993年4月，由安徽省批准成为省级经济技术开发区。1997年由中编办和特区办批准成为全国开发区首批行政管理体制和机构改革试点单位，2000年被国务院批准为国家级经济技术开发区。
合肥经济技术开发区是在22个村的基础上规划而成，规划面积70平方公里，人口4.8万人。2006年又与肥西县的2个村实行“联合开发、委托管理”，使开发区面积达到80平方公里。
合肥经济技术开发区现有民营科技经济园、微电子工业园、生命科学园、住宅产业化基地、意大利工业园和日本中小企业园等六个专业园区，形成汽车及零部件、装备制造、家电电子、日用化工和食品加工等五大支柱产业构成的以制造业为主导的开发区经济。
(2)合肥经济技术开发区管理体制的演变
合肥经济技术开发区实行了“开发区带乡镇”的管理模式，即由开发区管委会对全部开发区范围内的土地与人员实行综合统一管理。按照合肥经济技术开发区发展过程，其管理体制经历了三个阶段。
第一阶段：探索起步。从开发区成立开始，采取了“企业经营”方式，由管委会以企业模式进行管理与开发，实现了开发区的起步；
第二阶段：快速发展。1997年根据国务院的部署进行改革试点，由市政府赋予开发区部分政府的权力，极大地改善了开发区的建设环境；在开发区管委会加大职权和责任的基础上，开发区不断深化改革，于2002年调整了机构设置并实行了竞争上岗与绩效考核、完善了财政金融关系、制定了开发区未来的发展目标等，促进了开发区的快速发展。
第三阶段：体制优势弱化。随着2004年国家进行宏观调控的政策实施，出现了开发区管委会的权力上收趋势，如中层干部任免权、开发区部分管理与规划权等，导致开发区的管理权限少于一般区县，使开发区的体制优势弱化。
①开发区机构设置
合肥经济技术开发区实行管委会主任、局长和主办“三级负责”的行政运行体制。开发区管理主要划分为管理机构和服务机构两个层次，即管理职能部门设置为“两办六局”，法定机构设有财务中心、招商中心、研究中心等全额拨款事业单位等。
开发区实行社区管理体制。按照城市化发展方向，开发区不设村民委员会，赎买了原农村集体经济，继而成立了四个大社区，设置了民主自治性质的机构——社区管委会，实行行政管理服务；其下又建立于21个小区委员会，突出居民自治层面上的自我服务于管理。目前，设区管委会干部还由开发区管委会任命，今后将逐步实现居民选举产生。
②开发区管理职能
开发区管委会作为合肥市政府的派出机构，代表市政府对管辖区域内的政治、经济和社会事务实行统一领导、统一规划和统一管理，即承担开发区范围内的经济与社会管理责任，以及开发区的经济发展职责，包括完成有关的经济发展指标。不设置人民代表大会、政治协商会议等政府机构；建立有公安、税务、工商、质检、土地等驻开发区垂直管理的分支机构，作为合肥市公安局、税务局的直属单位。
合肥经济技术开发区目前管理着原24个行政村(其中2个行政村为代管)范围内的土地与人口，是一个名副其实的小社会。同时，开发区作为合肥市经济发展的排头兵和增长极，担负着合肥市经济发展主力的重任，特别是在现代工业与高新技术产业发展方面要起到的引领作用。现有的开发区管委会在经济发展方面主要行使经济管理权利，仅负责开发区内经济事务的管理与协调，以及开发区的经营等，而对开发区经济发展与产业开发缺乏有效的调控权利，如土地管理、规划、项目审批等均不掌控。
2.经济技术开发区管理体制方面存在的主要问题
据我们对其他国家级开发区的调查，其开发区管理体制的演变与合肥经济技术开发区管理体制的演变过程存在类似的问题。差别主要在于：有的代管村镇，区域、人口、事物统管，但是管理职能不全；有的只管地域不管乡镇，行政上与原属行政区职能交叉，矛盾更加突出。实际上，大部分国家级开发区都面临同样的困惑和难题，即职能和责任的不对称，不统一，不稳定。
我国经济技术开发区从成立开始，就完全是在探索中前进与发展。正如前文所述，北京和合肥经济技术开发区管理体制的演变经历了三个不同的阶段，其中既有先天设计不足的因素，也有后来执行不当的影响；既有全国普遍的共性问题，也有合肥特殊的个性问题。目前，我国经济技术开发区管理体制方面存在的主要问题是：
(1)开发区法律缺失，不具备严格的法律地位
从我国第一个经济技术开发区成立至今已经22年，但作为一种新的行政管理模式，还没有一部有关开发区的法律条文，在国家的组织法和政府序列中也没有体现，其大多数开发区管委会都是地方政府的派出机构，因而使开发区的建设目的、功能定位、管理形式、职能权限、相关政策等缺乏法律依据，造成各地区政府对经济技术开发区管理的随意性较大。合肥经济技术开发区管理体制的阶段性演变显示，开发区相关法律的缺失造成管理制度和政策的可变性，极大地弱化了开发区所建立的新型的体制优势，严重地制约了开发区的经济管理与开发的顺利进行，并对未来开发区的发展趋势产生了不利影响。可以说，开发区缺乏法律地位是影响开发区进一步发展的最关键最急迫的问题。
(2)开发区特色随着调整规范在弱化，体制优势难以继续发挥
开发区的生命力就在于不同于一般的行政区体制，应该具有适宜于经济发展客观规律的制度性改革。否则，局限于传统的行政管理体制，必将限制开发区的活力、效率和引导作用。
①2004年以来，因-国家经济宏观调控及整顿开发区(主要是针对土地占用问题)所出现的部分管理及审批权限的上收，形成了体制复归现象，造成开发区整体效率(特别是招商引资、项目建设等效率)下降，从而影响到开发区的经济发展。事实上，合肥经济技术开发区与现有的其他行政区相比较，其管理权限不仅未能取得相对的制度优势，甚至在许多方面还少于其他行政区的管理权限。开发区的体制优势与特点荡然无存。据我们了解到的信息，我国大部分经济技术开发区目前的管理体制因缺乏法律保护，均受到相关政府部门审批权力的“规范”，在一定程度上制约了开发区经济的开拓与发展，也限制了开发区管理的改革措施到位。
②成立经济技术开发区需要打破传统的人事管理模式，实行人力资源的管理创新，充分发挥人才的积极作用，这是在社会主义市场经济条件下的正确选择。目前，由于受到上级领导机构的制约，合肥经济技术开发区所实施的人力资源管理改革是不彻底的，中层以上干部还需要经过上级部门任命，而不是采用聘任制和竞争上岗。我国现有行政机构的人力资源管理是在长期的计划经济体制下所形成的，缺乏优胜劣汰机制，存在着工作效率低和冗员现象。经济技术开发区作为一种新型的经济发展模式，如果缺少灵活的人力资源管理和择优竞聘机制，就很难发挥开发区的体制优势。
③按照“小政府、大社会，小机构、大服务”建立的开发区管理机构与现有体制内的上级政府管理机构不对称，产生了新旧体制性矛盾。现有的开发区作为“探索精简高效的政府管理模式”的政府机构改革试点，普遍设立精简的管理机构，而与主管政府的行政职能部门不能一一对应，所造成的体制上冲突极易成为制约开发区发展的主要因素。
三、经济技术开发区作为建设中国特色社会主义的一项有效途径，在今后一段时期内仍然具有生命力，应进一步完善开发区管理体制
建立经济技术开发区既是引进资金与技术、扩大开放的措施，也是一种体制性改革措施，以期望能够摆脱旧的经济管理体制的束缚，寻求一种新型的快速发展经济和吸引高新技术的道路。回顾20多年的实践，前者效果显著并得到广为肯定，而后者却不为大多数领导所认识。从长远经济发展的趋势分析，经济技术开发区可能只是一种过渡性的存在，终究将会为一种稳定的区域的管理形态所取代。但是，基于我国经济发展的现状和基础，经济技术开发区将在相当长时期内存在，并将继续担当引领经济发展的引擎作用。
1.国家级经济技术开发区的基本任务与开发区的职责
(1)今后一个时期内开发区的发展目标
2005年颁发的国办15号文件《关于促进国家级经济技术开发区进一步提高发展水平若干意见》，进一步提出了今后一个时期内开发区的发展目标。其中，体制改革仍然列入目标之中。
促进国内发展和扩大对外开放的结合体；
跨国公司转移高科技高附加值加工制造环节、研发中心及其服务外包业务的重要承接基地；
高新技术产业、现代服务业和高素质人才的集聚区；
促进经济结构调整和区域经济协调发展的重要支撑点；
推进所在地区城市化和新型工业化进程的重要力量；
体制改革、科技创新发展循环经济的排头兵。
该文件在当前要把握好的要点中明确，要区别于城市的行政区，不断完善集中精简、灵活高效、亲商务实的管理体制和运行机制，优化综合投资环境，努力为区内各类市场主体提供公平竞争环境和良好服务。应该说，国务院对于开发区的定位和职能是十分清楚的。但为什么实际中开发区的管理体制并没有这么清楚和顺畅呢?问题还是出在开发区的法律地位上。各地方和相关部门对开发区的认识和理解有很大不同。
(2)国家经济技术开发区管理机构职责。
根据有关省区市政府颁布的经济技术开发区条例，规定开发区管理委员会的职责主要包含有：
编制经济技术开发区经济和社会发展规划和计划、园区建设总体规划和专项规划，经市人民政府批准后组织实施；
按照规定权限核准、审批经济技术开发区内的各类投资项目；
负责土地规划、征用、开发、管理，并组织建设和管理经济技术开发区的各项基础设施和公共设施；
负责经济技术开发区的招商引资和国际经济技术合作；
管理经济技术开发区的各项社会事务；
对有关部门在经济技术开发区内的分支机构和派出机构进行协调、监督；
管理经济技术开发区人事、劳动行政事务，设立精简、高效工作机构，按规定权限任免和奖惩工作人员，保护职工和用人单位的合法权益；
制定和实施经济技术开发区有关管理规定；等等。
这些规定完全能够满足开发区发展经济工作的需要。但是，经过20多年的发展，多数开发区人口聚集，以形成若干社区，社会管理问题和矛盾已经凸现出来。也要求对开发区的管理职能精心必要的调整，特别是与周边或原来行政区的管理责任划分也成为一个十分突出的问题。
2.完善经济技术开发区管理体制建设的建议
在对开发区的评价和管理上，首先是把国家级开发区与一般开发区区别开来。这里的讨论只对国家级开发区而言。
为了进一步把经济技术开发区建设好，发展好，需要认真总结经验，深化改革，简政放权，尽快立法，明确定位和职责。进一步完善国家级经济技术开发区的管理体制，发挥开发区的效益和效率的引领作用。我们小组经过反复讨论，提出如下建议：
(1)进一步深化对开发区作用的认识，发挥开发区的特色和优势
充分认识和总结国家经济技术开发区的管理体制改革试点功能，发挥开发区具有的体制创新、管理高效的特点和优势，支持国家级开发区继续进行管理体制改革创新。①首先明确开发区的目标和定位(如前所述)，根据定位和经济区划的特点授权开发区管理委员会以类似于行政区划的经济管理责任和权限；②允许开发区按照市场经济规律先行先试，继续发挥开发区所具有的体制创新、管理高效的特点和优势。
(2)加快国家经济技术开发区的相关法律的制定
从国家层面制定统一的国家经济技术开发区法(法规或条例)，明确其法律地位，规定其目标、职责和权限。开发区的经济规模和作用、人口的聚集形成的社会群体、依法行政的法制要求、以及开发区还将长期存在的事实，都需要开发区必须具有一个明确的法律地位，摆脱目前这种尴尬的局面。这是当务之急!
当然，立法是一个严肃的漫长的过程。在此之前，建议各地方政府尽快制定出台或修改开发区相关条例或规定，主要明确：①开发区的定位与目标；②相应的组织机构设置，规定开发区的机构设置不必与相关政府机构对应；③开发区的管理职能范围，承担开发区区域内的经济和社会管理；④开发区的管理权限和责任，主要是开发区的经济开发与管理权，包括编制规划、审批项目、人事管理等，各地方政府应根据实际情况明确开发区的职能和权限，实现开发区在其管理区域内职能和责任的统一。通过制定与完善开发区法规，在法律规定下，维持开发区的管理机制和职能相对稳定，使开发区的发展和管理有章可循，减少现有的行政权力对开发区的不利影响。
(3)参照经济组织模式完善国家级开发区的组织领导机制
建立新型的组织管理机制，赋予开发区机动灵活的内部机构调整及人事管理权。开发区应成为科学管理经济的试验田，一是要按照机构精干、办事高效的原则设立管理机构，特别是在开发区扩大、面临经济和社会一起抓的情况下，科学设置岗位，保持机构精简，提高管理效率。二是要实行择优聘用、竞争上岗的人事管理制度，除开发区一把手可暂由上级政府任命外，其余管理人员一律实行竞聘岗位，择优录用。坚决摒弃现有行政区的管理方式，实行现代管理制度和职员激励机制。