纵向横向网络中社会组织与政府的互动机制&基于行业协会行为策略的多案例比较研究_社会组织论文

纵向横向网络中的社会组织与政府互动机制——基于行业协会行为策略的多案例比较研究，本文主要内容关键词为：互动论文,纵向论文,行业协会论文,横向论文,机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

       [中图分类号]C23 [文献标识码]A [文章编号]1674-2486(2014)05-0088-21

       改革开放以来，政府开始从全能主义向后全能主义转型，权力向市场与社会下放的过程中带来了巨大的社会变迁与转型。其典型特征表现为由再分配经济向市场经济的转型，及由此带来的资源配置模式的变化：从体制内到体制外、从上层(中央)到下层(地方)(倪志伟，2002；谢维和，1994)，并伴随着旧有层级结构的分化：问题多元化、利益多元化、组织多元化，以及分化产生的结构断裂：纵向断裂和横向断裂(王颖等，1993)①。社会变迁和转型也导致了大量社会组织的涌现和结社革命(王绍光、何建宇，2004)，随着政府改革和市场经济的发展②，社会团体尤其是行业协会迅速成长，在一些地区的经济活动中扮演了重要角色，有的还促进了政企合作、市场管理和社会治理。这些社会组织的成长在很大程度上受政府角色的影响，同时也在与政府的互动中形塑了政府与社会的关系。那么，双方的互动能否形成强政府强社会的模式？其间政府、社会和社会组织的相互作用机制如何？在社会治理日益重要的今天，对这个问题的深入分析不但具有理论意义，还具有重要的政策意义。

       不同于借用法团主义概念框架来研究中国社会组织和政府关系的研究，本文从国家社会关系理论出发，结合社会资本理论，采取一种策略和行动的视角，对多个行业协会进行比较分析，从而探讨不同类型的政府与社会组织关系并分析其形成原因，及对构建一个积极的社会治理体系的意义。

       本文的第一部分将从政府社会关系的视角来回顾相关文献，并提出应该从微观机制来分析复杂的政府与社会组织关系问题。第二部分则通过个案比较研究，从纵向网络和横向网络的消长来分析行业协会个案与政府的互动机制。最后，文章总结不同变量对政府与社会组织互动的影响，并提出应该从不同变量动态结构中来理解政府与社会组织互动的微观机制。

       一、转向微观机制分析的政府与社会组织互动关系

       社会组织的崛起和发展是20世纪80年代以来全球社会发展的重大事件(Salamon，1994)，这种全球化的趋势与中国改革开放的历程不谋而合。改革开放以来，我国社会组织数量从1989年的4446个发展到2013年的50万个，增长了112倍，社会组织成为现代治理体系前重要主体。作为一种数量急剧增长的组织力量，社会组织给政府治理体系带来了重大的变革与挑战。对政府向言，这种挑战在于如何寻求吸纳社会组织力量的制度化路径，从而提升政府能力；而对社会组织而言，则在于如何与政府有效互动以提高自身的合法性和活动空间。应对这种挑战需要一系列的理论和经验积累，以及相关的制度变革。

       对政府与社会组织互动关系的理论解释可追溯至20世纪90年代初的国家社会关系的研究。有学者认为国家社会关系的分析路径有望成为继现代化理论、依附论和国家回归理论(或者说国家中心主义)之后的主流理论范式(Migdal et al.，1994)。而对于中国研究，国家社会分析框架也逐渐取代极权主义模式而成为主流分析框架(Harding，1984；Perry，1994；张静，1998)，最突出的则是20世纪90年初兴起的市民社会理论研究，由香港《中国社会科学季刊》发起的市民社会研究，掀起了一股研究市民社会的热潮。这一时期国内市民社会的研究，更多的是概念的梳理和理论的引介(邓正来，2000)，且多是运用理论的批判功能(市民社会理论具有政治哲学层面的规范性内容)而非实证分析功能。

       1990年代末起，作为第三领域的重要组成部分，包括行业协会在内的社会组织发展被认为是国家社会关系变化的重要标志，国内外学界对中国国家社会关系的实证研究开始兴起，这些研究争论的焦点在于中国到底是出现了一个多元主义的公民社会，还是形成一种法团主义的体制结构，或是一种依附性的公民社会(Wank，1995，1998；Saich，2000；White，1993，1996；陈家建，2010；刘安，2009；顾昕、王旭，2005；马秋莎，2007；张钟汝等，2009)。这些实证研究大大丰富了对国家和社会组织之间关系的认识，但对中国目前国家与社会组织关系的复杂性和多样性认识依然不足③，多数研究者还存在结构化分析取向，如以多元主义、法团主义为理想模型来套用或作为参照。这种简单套用招致了很多争议，如张静(1998)认为由于权利的缺乏和制度性协商制度的缺乏，这些概念对中国分析是不适用的。安子杰也对用新托克维尔学派④或强调国家法团主义分析框架提出了批评，认为此二者都不符合中国现状(Spires，2011)。

       因此，宏观制度结构的分析路径难以解释中国复杂的政府与社会关系问题，而需要对双方互动有更为有力的新解释框架。双方互动机制的各种解释理论为此提供了新路径。米格达尔(Migdal et al.，1994，Migdal，2001)的国家社会相互赋权理论认为，在特定条件下，国家(的一部分)能够和社会(的一部分)合作，相互赋权。埃文斯则发展了相互赋权理论，提出了嵌入自主性和国家社会协同的理论。所谓嵌入自主性，即国家有一个成熟的韦伯主义意义上的官僚体制，使其不会为强大的寻租集团所操纵；同时，国家精英处于一个使得他们能和公民社会中的私人部门保持联系的网络之中。埃文斯认为，嵌入性和自主性是经济转型成功和社会发展的两个不可或缺的条件(Evans，1995，1997)⑤。与此相关，从20世纪80年代开始，社会资本研究日益成为社会科学研究中的一个主要分析路径(approach)，由于其具有连接微观行动(agency)和宏观制度结构(structure)的功用，有助于本文多维度分析国家社会关系，以及社会组织在其间的作用。帕特南(2001)的研究提供了一个社会资本实证研究的典范。帕特南认为社会资本作为社会组织化的特征，诸如信任、规范和网络，有助于突破集体行动的困境，促进合作和公共产品的供给，培养公民道德，从而推动经济发展、提高政府绩效。帕特南还区分了横向社会网络和纵向(垂直)社会网络的不同作用，认为纵向社会网络是一种庇护—附庸关系：将不平等的行为者结合到不对称的等级和依附关系中。帕特南进而指出，横向网络越密集，就越能促进公民的合作，而纵向网络无论多么密集，都不能维系信任与合作(帕特南，2001)，其研究也得到了中国学者的回应(如陈健民、邱海雄，1999；熊跃根，2001)。

       帕特南的社会资本理论在广受赞誉的同时，也遭到了激烈的批评(Evans，1995；Levi，1996；Tarrow，1995)。这些批评指出社会资本并非如帕特南所说的那样，单方面影响国家而不受国家影响，而且社会组织如何影响政府绩效的微观机制(micro-foundation)也并不明了。实际上，国家能影响社会资本的创造、增长或消弭，社会自身的特征也影响社会资本的变化。国家社会的互动是理解社会资本变化的关键，因此要采取一个过程导向的研究方法，⑥而非简单地进行静态的描述和分析。埃文斯主编的《国家社会协同》一书则更是汇集了多个个案分析，讨论国家社会如何互动从而形成社会资本、改进地方治理和公共物品提供的(Evans，1997)。

       这些不同的理论分析路径为理解中国治理体系中的社会组织与政府的互动机制提供了新的理论资源。因为中国政府和社会组织相互关系往往超越任一简单的模式描述，双方的连接既缺乏制度化的明确规定，也受政府和社会组织这两种组织体系的影响，并在一个动态变迁中不断进行着调整。⑦比如，从政府系统而言，典型表现为转型过程的碎片化(fragmented)问题，不同政府部门往往各自为政、各行其是，部门之间的关系混乱，甚至具有一定的掠夺性，很多政府机构正在演变为追求自身利益的行为主体(李强，2001)。这使得不同政府层级和政府不同部门对待社会组织的态度和行为策略是有差异的。中央政府的全面发展导向，地方政府的选择性发展策略和政府部门的部门利益，使得政府在与社会组织的互动中往往并不协调；而另一方面，社会组织由于自身能力差异，以及缺乏稳定的与政府部门沟通的渠道，不同社会组织与政府的互动差异巨大。因此，需要一种在宏观与微观的相互印证中理解社会组织的行为及与政府的相互关系，找到宏观结构和微观行为者之间相互影响的机制。国家社会相互转化的理念也为横向和纵向社会资本间的互动提供了理论基础。

       有很多研究开始从中国政府与社会组织互动的宏观分析转向微观机制。比如，通过对草根NGO的研究，安子杰提出了在权威碎片化的条件下，由于地方政府和草根组织之间既相互需要又相互提防，从而形成了一种有条件的互利共生关系(contingent symbiosis)，当然在这个关系中政府处于更为强势的地位(Spires，2011)。在一个综述性文章里，张紧跟(2012)认为，无论是国家中心主义还是社会中心论都无法把握住中国的情况，并呼吁从“结构争论”转向“行动研究”。⑧

       本文尝试通过对行业协会的比较个案分析，探索微观机制中的社会组织行为策略及与政府良性互动的可能性及条件。跟任何其他组织一样，行业协会存在着自主性和工具性之间的张力。⑨一方面，行业协会作为一个独立的法人，其自身是行动者，因此享有一定的自主性；另一方面，由于其介于政府与企业之间，往往作为一个代理人角色为双方服务，因而体现一定程度的工具性。行业协会的这种自主性和工具性角色往往存在冲突，比如协会到底应该向主管单位负责还是向会员负责，这种冲突的程度主要取决于其自身所处的结构环境，包括其与政府主管部门的关系，在人员、资金、职能上的不同程度的耦合⑩；社团自身内部的治理机制；社团领导人自身的定位和能力等。

       稍具自主性的社会组织都会依据其自身与政府及社会的关系，采取不同的策略。基于前文提到的帕特南区分的横向社会网络和纵向社会网络，可以分为三种策略：①寻求和政府的纵向联系，加强行政合法性，进而获得一些行政管理职能。这种联系可以是一种依附性的纵向社会资本(庇护关系)；也可以是一种独立色彩强的，因而体现为一种建立于规则之上的、普遍主义、积极的社会资本。②为会员和社会提供服务，建立横向社会资本，获取社会合法性。从而既可增加自身行动的自主性，亦可在此基础上和政府协作。③同时采取前两种策略。但多数情况下，是侧重于或依赖于某一种策略——尤其在成立之初。社会组织的行为策略在和政府及会员的互动中发生变化，得到加强或被削弱，从而产生不同的后果，因而也具有不同的社会治理的效果。

      

       本文以“社会中的国家(State in Society)”(视国家为社会机构中的一个特殊的机构)的视角(Migdal，1994，2001)分析社会组织行为特征及与政府的互动，(11)并采取一种过程导向的分析方法，从而更好地、动态地分析政府和社会是如何互相作用，以及相互转化(mutual transformation)，并探讨其对构建社会治理新格局会产生何种挑战。

       二、社会组织的行为策略与两种网络的互动机制：多案例比较分析

       一个社团在成立之初，一般在某一方面的网络连接是相对比较强的：自发成立的社团往往横向网络比较强，而政府推动成立的社团在起步阶段则往往表现出比较强的纵向网络连接。但是，随着时间的推移，一些社团从一种网络资本中慢慢发展出另一种网络资本，从而增强了社团的活力；而有些社团的网络资本则是在不断互动中渐渐衰微，从而变成一个无活力的社团。在同一个制度体系中，为何不同社团的行为绩效差异如此之大，对这一问题的回答需要关注宏观制度因素的同时，转向微观行为和微观机制的探讨。本部分通过对6个个案的比较分析，来寻找社会组织行为策略的内在机理。

       案例资料来自于个案访谈。笔者于2002年1月、2010年3月和2013年4月在浙江省A市(及下属D县和Y地级市)、2002年3月在浙江省B市、以及2002年4月和2013年9月在北京所做的行业协会的个案访谈。访谈的对象为协会的负责人和日常工作人员。个案的选择则采用典型抽样法和滚雪球法，主要由当地政府社团管理的负责人推荐活动较为活跃的协会，同时笔者也在受访者的推荐下就某个问题寻找相关协会。故而本文只具有典型意义而不一定具有普遍性意义，我们从中可以看出中国当前社会组织(行业协会为其重要部分)的一些特征。

       资料也有一定的局限性，个案的代表性、地域性都是存在一定局限的。本文的目的只是通过个案的比较分析和历史分析，从中找出一些关键变量，作为进一步研究的基础。其是否具有普遍意义，则需要进一步的研究尤其是定量研究的检验。

       (一)从横向网络到纵向网络的行动策略

       横向网络是社会组织内部成员间平等地协商沟通的互动过程，而纵向网络则是社会组织与政府之间地位不平等条件下的互动关系。当一个社会组织拥有发达的横向网络时，意味着社会组织内部是相互信任的关系，这种信任关系有助于形成与政府沟通的一致性力量，增强社会组织游说政府的影响力，但这一过程依赖于社会组织成员及领导人的行动策略和政府的认识，只有社会组织成员依赖于社会组织的横向网络时，横向网络才能不断增强，也只有使政府意识到社会组织的积极作用而不是威胁时，社会组织才可能在横向网络基础上发展出纵向网络。对此下面的三个案例对这一问题给出了差异性的回答。

       D市(前身D县，1990年代初改市)集体建筑业企业协会(12)于1984年成立，改革开放使政府放松了管制，允许人口自由流动和民间办企业。D县历史上有搞建筑(主要是一些手工业者的小规模建筑，如修建民宅)的传统，在农村公社化前许多人外出务工，搞建筑。政策一放开，便成立了许多小型的集体建筑企业，但由于当时建筑业市场的管制较严(务工人员数量的限制、项目审批)，故而发展面临困境，集体建筑业协会由此成立。协会秘书长当时是D县建委的干部，谈到协会建立的原因，秘书长认为，一方面是国家政策的原因，政府在执行政策时无法面对众多而分散的建筑企业，需要有中介，故而鼓励协会的成立。另一方面，1980年代时集体企业和全民企业待遇不同，集体企业需要有代表其发声的机构。协会成立之初，主要是广泛利用各种社会关系(主要是同乡关系，由于历史原因，许多D市人在外地与建筑业有关系)，拿指标、拉项目，组织企业合作承包，同时也制定行业规范、规范行业标准，从而促进了行业的发展(D市现在是全国著名的“建筑之乡”)。秘书长认为，当时协会是一个半官半民的协会，且协会会员企业间交往与合作较为密切，因此协会的中介作用不容忽视。但后来，随着协会内各企业的成长和自主性的增强，协会的中介职能(拿指标、拉项目)慢慢弱化了，企业更多是绕过协会直接找政府；另一方面政府也加强了对协会的管理，协会慢慢变成了官办性协会。(13)

       案例可以发现，该协会一开始是一个民间色彩比较浓的社会组织，尽管协会和国家体制有关系但更多体现为体制外的运作，企业间、企业和政府之间、企业与协会、协会与外界的联系，都主要通过传统社会网络建立沟通并运作。政府的干预也在这个网络之内，而较少体现行政性。协会对内整合度高，对外和政府的协作程度也高，政府和行业协会之间呈现良性互动、相互赋权的状态。但随着企业自身的发展，协会的职能不再足以吸引企业间的横向协作；而同时由于更多的职权被政府收回，一些建筑企业由于相应属于各自的主管政府部门，故而企业更多地寻求纵向的社会网络，为自己积累资源。会员企业自身发展出来的与政府的纵向网络慢慢削弱了原来的社会组织横向网络，该案例呈现出典型的帕特南(2001)所论证的纵向网络削弱了横向网络的特征。行业协会从一个与政府相互赋权的合作社团转向了一个无活力的社团。而下面的案例则展示了拥有发达横向网络的社会组织在向政府争取权益过程中慢慢衰微的历程。

       A市饮食旅馆行业协会于1999年4月开始筹备，同年6月成立。协会的威立主要是政府行为，1998年，内贸局制定行业治理的十条管理措施，而饮食服务公司的撤销则使该行业缺乏直接主管单位，行业协会由此应运而生。协会有会员单位167家，主要是各大饭店宾馆(小型的饭店宾馆往往没有足够的兴趣参加)，个人会员100多家，主要是厨师、饭店管理人员，还有顾问若干(主要是政府相关部门人员)。协会有专职人员三人，分别是办公室主任、秘书、会计。人员经费由会长单位支付，协会的相关领导都是兼职的。业务主管单位是市工商联。

       协会一成立，便带头抵制政府部门乱收费。当时地方环保局向饭店旅馆收取排污费，但收费缺乏合法的依据，被认为是重复收费，且标准不一(接受采访的办公室主任认为存在人情费现象，一些熟人和有相关背景的企业收的费少，与其规模不成比例)。彼时由于协会刚成立，办公室主任(负责日常事务)工作热情也很高，便挨家挨户号召会员单位抵制收费，并进行了深入细致的调查(饮食旅馆企业的收费负担调查)。这得到了大多数会员企业的支持和配合。但当协会将此事向相关部门(工商局、物价局)上报时，事情并未能得到解决，反而“自找麻烦”，引起了一些部门的责难。结果一方面协会(办公室主任)的积极性遭受打击，另一方面协会的威信受损，许多饭店宾馆不敢加入或认为没有必要加入这个无权的协会。此后协会再也不敢折腾，开始“安安稳稳地过日子”。在协会内部管理上，会费收取工作难度较大，基本需要挨家挨户收取。由于该行业没有行业主管部门，尽管会员(不论国营、个体，还是集体的)也有参加协会举办的各种活动的意愿，以方便各自日常开展工作。但由于协会缺乏权威，工作往往流于形式化，各会员逐渐失去了参与活动的积极性。小的饭店、宾馆则多不参加。渐渐地，协会从一个抗议的社团演变为了一个无活力的社团。(14)

       A市饮食旅馆行业协会在成立之初拥有发达的横向网络资源，但协会在与政府的互动中没有得到相关部门的支持，因此未能在横向网络基础上发展出纵向网络，政府的不支持态度慢慢影响了社会组织的作用发挥，由此其横向网络资源开始慢慢衰微。在A市饮食旅馆行业协会访谈结束的时候，办公室主任强烈建议我们去调查Y市饮食旅馆行业协会，认为他们做得好。并归因为当地政府部门在规范市场方面的意识较强，以及当地人的团结、敢为。

       Y市饮食旅馆业行业协会于1993年根据政府指示，由政府官员发起成立。现有会员115个，其中大中型宾馆占80％以上。专职工作人员2人(其实也是宾馆的老板)，没有兼职人员。协会成立之初，也面临同样的如何抵制乱收费的问题，协会也采取了类似的行为。但不同于A市饮食旅馆行业协会，Y市的抵制得到了市长的重视，责成相关部门核实、解决问题，而协会也因此树立了威信。现在，在协会内部，一方面，会员主动缴纳会费，积极参加活动，有的甚至主动提出举办活动并愿意承担费用；另一方面，协会能及时处理问题，努力为会员办实事。经常开展调研，并解决行业管理的具体问题，如承包人与房主的矛盾及调解、褒奖先进、减少犯罪、提醒遵纪守法、督促拾金不昧、倡导文明经商等，且取得了较好的效果。协会还协助政府相关部门建立行业标准，并积极参与行业监督，效果显著。此外，协会还帮助、介绍私营业主入党；作好企业间的协调工作，如价格竞争的规范，制定最低价，进行业务培训和行业标准升级；且每年年终都能举办活动并给会员赠送礼物。(15)

       对比A市和Y市的两个协会，我们发现Y市的协会在发展中既积累了纵向网络，也发展了横向网络，这样的社团更接近于合作的社团。而A市的协会则因为集体行动失败而丧失了威信，之前的横向网络也被削弱，成为了缺乏活力的社团。

       上述三个案例在起初阶段非常相似，即他们都有比较强的横向网络关系，各协会内部成员之间团结协作，协会积极为会员服务。但三个协会后来却呈现出截然不同的三种结果。D市集体建筑业协会没能在横向网络的基础上发展出纵向网络，这既由于后来政府的介入导致协会自主性的弱化，也由于协会成员企业壮大后独自寻求与政府的沟通互动(企业的纵向网络)，导致协会服务功能弱化，协会的纵向和横向网络都弱化了；A市饮食旅馆业协会虽然有较强的横向网络资源，但在与政府部门的互动中引发了相关部门的不满，不但没能发展出纵向网络资源，还因为政府部门将协会看作是威胁而不是伙伴而使协会逐渐失去功能，并削弱了横向网络；Y市饮食旅馆业协会则在良好横向网络资源基础上，积极与政府沟通，并得到跨越部门利益的市级领导的积极回应，从而有效构建起了纵向网络，使横向与纵向网络相互增强，协会的功能作用得以有效发挥。

       因此，政府与协会的良性互动取决于环境因素及协会领导人的策略选择。并不是每个协会都能有效保护或促进会员的权益，在协会的集体行动中，为了解决集体行动的困境——普遍的搭便车行为，往往需要有行动的发起者和组织者，而这个发起者往往是行为风险的主要承担者(也就是奥尔森所说的政治企业家)。在行业协会中，这主要依靠协会领导和工作人员的个人自觉：或是寻求社会合法性(16)、或是个人对“社会效益”的追求(甘愿牺牲经济效益或“累着自己”)，“把协会的工作当成一项工作来做”。在我们访谈的近20个社会团体中，基本上大家都认为协会领导和工作人员要有点主动精神和“奉献精神”，要有“为会员服务”的态度，否则协会将无所作为。协会一次成功的集体行动会树立协会的形象，增进社会资本，从而有利于以后的集体行动。当协会领导和主要工作人员的奉献精神累积成有效的横向网络资源时，需要有效选择与政府互动的策略，这既需要与政府有效沟通，使政府认识到协会可以作为政府的伙伴发挥作用，也需要协会在互动中维持一定的自主性，从而不至于使纵向连接成为横向网络的破坏性力量。但身处一个“强国家”的环境，A市和Y市的餐饮协会个案对比说明政府对协会诉求的反应也是具有决定性作用的：国家能对横向社会资本的形成或衰退产生直接影响，这是被帕特南所忽视的一点。

       (二)从纵向网络到横向网络的行动策略

       与横向网络不同，纵向网络是社会组织与政府之间的联结机制，发达的纵向网络是社会组织成长的重要力量，尤其就目前发展环境而言，政府的认可和支持是社会组织成长的必经之路。但是这并不意味着拥有良好纵向网络的社会组织可以成长得更好，尤其在发展起初阶段，纵向网络往往意味着社会组织具有很强的行政化色彩，这种行政化在大多数情况下会削弱社会组织服务会员的激励，由此社会组织的纵向网络往往成为其发展横向网络的阻碍力量。

       Z省拍卖行业协会成立于1996年，原来挂靠在物资局之下，后来挂靠在A省国际拍卖有限公司之下(公司是从物资局改制为物资产业集团时分离出来的)。公司拥有部分行政管理职能，协会遵循自愿参加的原则(现有会员300多家，都是团体会员，包括省、市、县各级拍卖公司与拍卖行)。收取的会费一律是每年1000元，不论会员单位大小、所任职务如何(这引起了部分会员单位的不满，他们认为这样造成了会员间的权利—义务的不对等)。每年会费最好的情况能收取90％，主要是通过私人交情收取。而一些日常的费用，则由会长单位(Z省国际拍卖有限公司)出，而协会工作人员的工资也在公司领取(公司人员兼任，但在协会全职上班)。

       由于拍卖行业是一个特殊行业，对注册资金(100万)和专业拍卖人员(需资格认定)有硬性规定，且需要专门审批，信誉对其又极其重要。(17)所以协会的工作有好做的一面：由于协会具有一定的行政管理权力，这有利于协会树立权威，开展工作。而行业的整体景气也为协会运行提供各种有利条件。但协会的工作还有不好做的一面：行业内的企业以前主要是由一些行政、事业单位建立的，如物价、工商、公安、法院、物资等，虽然现在是民营企业占主导(1998年以后，纯国有的不到10％)。同时，和A市建筑业协会一样，企业和政府部门间的关系比较微妙，企业更依赖政府而非协会，这对协会的工作多有阻碍，而协会也处于两头求人的地位。(18)

       这种纵向网络主导的情况下，协会的运作并不民主。一方面由于历史的原因，协会很多成员是行政或事业单位，与政府有千丝万缕的关系。另一方面协会被看作是政府人员分流的场所，存在行政单位、事业单位领导与部分拍卖公司、地方协会的“互惠”、交换关系。这引发协会的种种治理问题：成立时会员太少，变成“家天下”而非“公天下”。交钱一样多，但权力分配不一样；理事单位由主管单位决定，理事资格是“世袭”的，而非民主产生；理事会的权力大，政府与理事单位的关系密切；内部治理的制度化程度不足，领导个人自由运作空间较大；而许多企业不入会导致无法制裁这些企业；协会因此被认为其工作是在“和稀泥”，做不了什么真正的事；行业无序竞争等。结果是协会无法促成会员间横向网络的形成和发展。

       和Z省拍卖行业协会成立背景类似的是A市小水电行业协会，因为小水电企业(发电站)没有其他“婆家”，(19)只能挂靠在水利局之下。协会的秘书长由水利局工作人员兼任，虽然这种做法不太符合国家和省里的规定，但在当时是唯一的办法。因为无论是电网还是其他发电企业(在当地主要是火电)都比较强势。因而小水电企业需要和协会齐心协力，借助水利局的体制内力量来争取政策优惠。协会负责人介绍，因为电网公司和大的发电公司的市场垄断地位很强，小水电公司发的电很难入网，因此平时只能不发电。但协会能借助水利局的体制内力量，在发电的高峰期即汛期，要求接受水电入网，否则可能造成汛期的次生灾害需要其他部门(主要是电网)承担，故而协会的威信也较高，接近于合作的社团——这种关系是基于很强的纵向网络所提供的体制内资源的，横向网络得以在纵向网络之上生成。

       当然，很多情况下会出现过犹不及的问题：纵向网络的资源优势很多时候会削弱协会为维护会员利益而与政府部门抗争的动力，根本原因在于协会在这种网络结构中会在政府与会员间陷入角色冲突，协会的领导和工作人员并不一定会作为会员利益的代言人，而是以政府利益代言人乃至是自利的内部人的身份行事。B市电镀协会为我们提供了一个这样的案例。

       B市电镀协会成立于1984年，从当时的机械委(后机械委划归经贸委)分出，协会承接了经贸委的部分行业管理职能，协助政府对电镀企业的关停并转管理(电镀企业由1982年的711家，减为后来的198家)，以改善、治理电镀企业的严重污染问题。并接受电子工业部电镀调查中心、工业局总公司的部分职能委托，是一个专业性和行业性并重的协会。协会四块牌子(协会、事业单位、企业、清洁生产委员会秘书处)，一套班子，这种复合的组织设置对协会的生存和发展十分重要。比如由于协会在四块牌子中有一块是事业单位，因此有事业编制，这既可以解决聘用人员的户口、待遇标准问题，又可以以协会的名义领取补贴，而档案可以在挂靠单位(电控局)。当业务繁忙时，又可外聘人员，或与其他单位合作。目前协会共有10名工作人员，其中正式人员3名，退休反聘的3名，其余为兼职人员。职称有高工、工程师。

       同时，电镀行业是一个高速发展的行业，上至高科技，下至日用品，都离不开电镀。但由于电镀行业是一个高污染行业，而其市场进入的自然壁垒又很低，只要简单设备即可进行初级加工，故政府对其监管较为严格，有严格的市场准入和退出审批制度。经贸委将部分权力下放后，新建的企业需在协会审查(类似于以前的审查)、立项，才能去环保局审批，这使协会对企业有约束权。依赖政府的支持和对企业的约束权，协会便对企业进行营销，有这样一则案例：由于电镀行业是高污染行业，企业一般被要求安装环保设备，由于相关政府部门都设有相应的挂靠企业(往往和其职权是一致的)，在行使职权时，政府部门便要求由其挂靠企业来安装设备，并收取较高的费用。协会自身也有很多企业会员，于是仿照政府部门做法，和企业联系，由协会为企业安装设备，收取比政府部门收取的稍低的费用。此处协会会员利益让位了协会的生存之道。(20)

       为什么会出现这种情况呢？首先，协会自身更多地与政府有纵向的网络，除了经贸委，协会(秘书长个人)还和其他相关部门(环保局、质量监督局、公安局，自然包括了侵权的政府部门)有很好的关系。一方面是因为协会拥有专业知识，一方面是协会秘书长和各局的领导人的关系比较好，用秘书长的话，就是：“都是朋友”“很熟”“感情第一”。同时旧有职能的延续性，使其他政府部门“买帐”。虽然秘书长强调协会要“自己找事做”，努力为企业服务，使企业感觉到协会的作用。尤其当协会的工作中心从“关、停、并、转”的政府行为转为为企业服务后，协会要通过自己的工作来换取企业的支持，展开技术咨询、质量仲裁等。协会既“为企业服务，又和他们交朋友”。协会在这里，既努力建构纵向的网络，也努力建构横向的网络，但当二者间存在冲突时，由于自身的利益考虑，更多会表现出“二政府”的色彩，而不是采取集体行动去加强横向网络，并以会员利益的代表与政府协商谈判。

       而作者2013年参与的对北京市某部门下属的近20个行业协会的调研发现，虽然就北京市行业协会(乃至于所有社会组织)而言，这些行业协会表现非常抢眼，在民政部门的评级活动中表现突出，但还是存在行业服务(但更多局限于培训)较强，行业自律和行业代表较弱的问题。而进一步的分析则发现行业服务功能很大程度上是借助于协会和政府的纵向网络，往往是基于政府的授权；行业自律和代表则需要借助横向网络，需要通过提高协会在会员中的威信才能实现。换而言之，强纵向弱横向的情况还是很具有普遍性的，这阻碍了行业协会进一步发展。

       (三)结论：互动中的资源依赖、治理结构与行动策略

       行业协会与政府的互动处于纵向网络和横向网络的动态变化中。如果一个组织初始状态是既没有纵向网络资源，也没有横向网络资源时，往往很难在互动中获取更多网络资源；而当一个组织既有强纵向网络资源又有强横向网络资源时，则形成了纵向横向网络的良性互动，组织变得相对稳定(参见图1)。前述六个案例的分析展示了这种动态变化的可能路径。对于具有纵向网络强而横向网络弱的官办、半官办组织，可能会走向纵向横向网络都强的合作型组织，也可能变成纵向横向网络都弱的无活力组织；具有强横向网络而弱纵向网络的自主型组织也同样如此。在这两种类型的社会组织发生演变时，组织领导人的策略选择和政府部门的回应具有决定性影响。

      

       图1 纵向横向网络互动中的社会组织动态演进路径

       资料来源：作者自制。

       从六个案例分析可以发现，行业协会在政府与会员这两头的策略选择中，会依据自身的资源而采取不同的行动策略，并在具体行动中与政府以及会员互动，从而造成不同的结果。A市小水电协会和Y市饮食旅馆业行业协会通过不断的互动既强化了横向网络，也强化了纵向网络，从而形成政府与社会组织的相互赋权和良性互动；D市集体建筑业协会和A市饮食旅馆业协会在行动中没能很好整合纵向网络和横向网络；而Z省拍卖业协会和A市饮食旅馆业协会则在行动中慢慢失去原来已有的网络连接，渐渐滑向无活力的社团行列。造成这种差异的原因是什么？为何有些社团能形成良性互动，有些却不行？有三个因素在影响社团与政府的互动中起着关键性作用：资源依赖、社会组织内部治理和行动策略。

       政府与社会组织合作与互动的前提在于政府、社会组织和会员间能否形成资源依赖关系。其一是协会与会员间的相互依赖，这种依赖关系体现为会员依赖协会的行动来维护自身利益，而协会则通过为会员开展服务获得会员支持；其二是协会与政府的相互依赖，即不但协会需要依赖政府政策和资源开展活动，而且也需要政府或相关部门认识到协会对其开展工作的意义，对协会产生一种依赖关系。能否形成这种三方的资源相互依赖，决定了社会组织积累纵向网络资源和横向网络资源的能力。D市集体建筑业协会从一个横向网络发达的社团逐渐被会员抛弃，其主要原因在于建筑企业自身能力增强之后，一些企业可以形成与政府直接沟通的纵向网络，因而不再需要通过协会与政府的沟通并维护自身利益，会员对协会的依赖逐渐减弱，这直接影响了协会的横向网络关系，削弱了协会的社会合法性和行动能力，并由此影响了协会与政府的纵向网络连接。而Y市饮食旅馆业协会和A市小水电协会则是巧妙地通过行动策略从一种资源依赖发展到两种资源依赖：Y市饮食行业协会通过与主要领导的沟通，使主要领导认识到与协会互动可以有效管理和控制政府中间官僚层(政府各部门)，从而提高政府治理能力，这使政府形成了希望依赖协会开展工作的认识，为协会发展纵向网络提供了良好的开端；A市小水电协会尽管是一个官办社团，但该协会中的政府部门和相关会员企业在整个电力系统中都相对弱势，这两主体都认识到只有相互依赖与合作，才能在竞争中发出自己的声音，因此协会在纵向网络基础上发展出了横向网络。两个案例都形成了政府、协会与会员的相对稳定的合作互动关系。

       社会组织内部良好治理结构是形成良好横向网络的可重要条件。但是在由政府发起成立的组织中，社团的内部治理行政化特征明显，这往往阻碍横向网络的发展，降低社团在会员中的认同，最终弱化了社团的治理能力。Z省的拍卖业协会和B市的电镀业协会都是政府主导发起成立的社团，两协会纵向网络顺畅，但与政府千丝万缕的关系使得协会内部的治理行政化色彩浓重，协会治理结构的行政化在一定程度上代营了治理的民主化，久而久之，协会负责人更倾向于向政府负责而不是向会员单位负责，因此横向网络被逐渐弱化。

       社会组织的特定环境下的行为策略对能否形成政府与社会组织的良好合作关系也发挥重大作用。这种行为策略的选择对一个自主性的、民间发起成立的社团而言尤为关键。同为饮食旅馆业协会，但A市饮食旅馆业协会和Y市饮食旅馆业协会最终命运迥异，其关键在于两个协会行动策略选择的差异和政府在不同策略选择下认识的差异。A市的饮食旅馆业协会一成立便选择了与政府部门的抗争，这种抗争迅速引起了这些部门的警觉，各部门因此不配合相关工作，这种僵化的关系也使日后协会难以与政府有效互动沟通，协会因此大大降低了有效开展工作的能力，逐渐失去了会员的信任。相反，Y市饮食旅馆业协会在活动中与地方领导积极沟通，并获得了地方主要领导的重视从而解决了问题，协会因此树立了威信，在横向网络和纵向网络方面都获得了资源。

       三、讨论：以行动策略视角理解政府与社会组织的互动机制

       对于中国社会组织的研究，经历了西方理论的引介、对中国适应性分析和实证案例研究多个阶段，其所讨论的问题越来越从过去的理论出发转向现在更倾向于从事实出发来寻找答案。比较案例分析的魅力就在于，它通过对相关变量在不同案例所呈现的异同展开比较分析，来试图寻找一种规律性的认识，这是一种从微观策略归纳出宏观结构认识的分析路径。这种分析路径有助于我们理解为何在同一个制度体系会呈现出微观行动的差异。

       政府与社会组织互动的多案例比较可以发现，过去任何单一的结构性认识和结论可能都是片面的，我们需要自下而上重新梳理双方互动的机制，以及这种机制与宏观制度结构的关系。

       一方面，政府并不是铁板一块，政府与社会组织互动中的政府是一个多层次的概念，不同层级的政府和不同政府部门，在与社会组织的互动中行为态度差异巨大。作为一种总体性的战略导向，党和政府开始逐渐认识到社会组织的优势，在各种工作报告中提出加强社会组织建设。十八届三中全会明确提出要，激发社会组织活力，要“限期实现行业协会商会与行政机关真正脱钩，重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织”。而中央的具体部门领导人对此所持态度则各有不同，往往根据自己部门的利益和需求来支持何种社会组织。具体到地方层级，地方领导和各部门对社会组织的认识和支持也是有差异的，地方主要领导考虑的是本地经济发展、环境保护、社会组织等多种目标的轻重缓急，在这多元平衡中选择对发展社会组织的态度。但具体到职能部门，则往往从部门利益，甚至是部门私利来考虑是否需要支持社会组织的发展。限于篇幅，本文不进一步具体分析各级政府针对社会组织及行业协会的各种策略：统合、收编、吸纳乃至敌视。前面一些案例也显示，政府与社会组织的互动关系因为各层级各部门利益和互动结构的差异，实际上是一个多元体系，社会组织需要学习与不同层级不同政府部门的互动技巧，来寻求有效的政府资源。前述A市饮食旅馆业协会和Y市饮食旅馆业协会最终命运的分殊，除了二者行动策略差异外，政府的不同回应非常关键，这也体现了行业协会的边缘政治地位。A市的政府没有积极回应协会诉求，协会被相关政府部门边缘化开始走向下坡路；Y市的协会则得到了地方主要领导的积极回应，从而最终解决了问题并迈上了良性发展道路。

       本文还阐释了国家社会良性互动除了相互赋权之外的另一方面：国家社会的相互控制。多元主义的代表性人物达尔提出了相互控制的概念，认为具有一定自主性的社会组织可以和国家之间，以及社会组织之间相互监督、相互控制，实现一种比较理想的社会支配模式(Dahl，1982)。Y市饮食旅馆行业协会的例子说明，在某种条件下，社会组织能够联合政府部门，有效制约其他政府部门的掠夺性行为(21)。

       另一方面，社会组织也是有差异的，社会组织的初始发展形态、社会组织的横向和纵向网络资源状况，以及社会组织的行动策略，都会影响其与政府的互动过程。社会组织需要寻求与政府有距离的合作，与政府过于亲密的关系或对抗性的关系，都无助于双方的良性互动。这首先需要社会组织在行动中寻求自主性。自主性意味着社会组织具有不受政府限制而依据自身目标行事的能力，尤其在制度规范不完备的情况下，社会组织极容易受到政府的过多干涉而缺乏独特个性。这在一些政府发起成立的、纵向网络发达的社会组织中可能性更大。与政府过于频繁和亲密的互动不但使得社会组织治理的行政化，而且使社会组织缺乏为会员服务的动力，从而无法发展出横向网络。其次，当横向网络发达的时候，社会组织如果在行动策略上是与政府对抗性的，那么就难以与政府形成良好互动。

       因此，政府与社会组织之间的关系，哪怕仅限于本案例所研究的行业协会，也是非常复杂的，没有一种统一认识模式可以解释这种复杂性关系，我们需要审慎运用结构性的解释框架来分析中国的政府与社会组织关系问题。比如作为国家与社会关系解释的最流行的理论资源，法团主义和多元主义的解释框架一直是中国政府与社会关系解释经常被采用的理论资源。但正如很多研究所指出的，(22)这些理论解释难以回答中国政府与社会组织真实互动的多样性问题。在微观案例层面上，政府与社会组织的很多互动案例既不符合法团主义，也不符合多元主义的解释。因为这些互动既不是垄断性的社会组织与政府的合作互动(法团主义的要求)，也不是如多元主义强调的社会组织的完全竞争模式。这种困境表明，对于一个急速变迁的社会情境，政府与社会组织的互动解释也必须是动态的、开放的，而且这种关系还将随着经济政治改革的进一步深化而变化。在这一变化过程中，社会组织并不简单地反映宏观结构的变化，作为行为主体也在影响变化的进程——虽然这种影响力还比较小且呈现多样性。因此，在方法论意义上，宏观性的抽象化的理论框架，需要结合微观的分析层面，才能更好地把握现实社会的多样性和一个转型社会的动态性。因此，在方法论意义上，宏观性的抽象化的理论框架，在微观的分析层面可能是不适用的。当宏观的整体性的认识与微观的现实机理发生矛盾的时候，需要自下而上去梳理微观机制的内在逻辑和规律，并尽可能与宏观结构性解释相互呼应，从而在宏观与微观的互动中寻求政府与社会组织互动的内在规律。

       同时，本文通过对个案的动态分析和过程追踪，突破了简单的国家中心论和社会中心论的视角，为国家能够有效影响社会资本的发展或消弭这一为帕特南所忽视的重要观点提供了实证经验和机制分析，也为国家社会相互赋权(mutual empowerment)(Wang，1999)的条件和机制进行了分析和论证。

       *感谢匿名评审人的意见。

       注释：

       ①许慧文(Shue，1994)的研究则认为中国的蜂巢结构发生了变化，由于改革放松了对流动的限制，以及各种体制外资源的产生，新型组织(私有企业和中介组织)的兴起，扩大了社会交流，加强了地方政府发展经济的能力。

       ②怀特(White，1996)提出社会组织发展的双重动力说：市场化改革需要更多的社会组织尤其是行业协会，而政府改革则是将一部分政府职权下放给社会组织。

       ③肯尼迪(Kennedy，2005)注意到了行业的多样性造成的国家—行业协会关系的多样性，提出了中国并不存在一个单一的公民社会，社会组织(他的研究则以行业协会为例)和政府的关系在不同的地区不同的行业都存在着差别。但他认为法团主义模式更符合中国当前的政府和社团的关系。

       ④该学派接近多元主义，强调自由结社的社会组织对民主的基础性作用和推动民主化的作用。

       ⑤关于国家社会相互赋权的理论阐释，参见Wang(1999).

       ⑥英文为Process-tracing approach，亦即通过把一个个案按照历史发展过程分解为多个阶段，看每个阶段中不同的因果关系模式以及前面的阶段如何影响后面阶段的发展(路径依赖)。

       ⑦米格达尔等(Migdal et al.，1994)提出发展中国家的国家社会关系是相互转化(mutual transformation)的关系，而非简单的、单向的国家影响社会或者社会影响国家。

       ⑧朱健刚(2004)从资源的角度探讨了草根NGO的策略与行动，范明林(2010)、江华等(2011)也从互动的角度来探讨。

       ⑨自主性和工具性的争论，也是国家理论的主要争论之一。国家自主性论者，如斯考波尔(Skcopol，1985)认为国家有其自身的利益和行动逻辑，反对将政治化约为经济和社会；国家工具论者认为国家是统治阶级或主要社会集团的工具(执行委员会)，服务于统治阶级的利益，没有其自身的利益和逻辑。

       ⑩王颖等(1993)以社团和政府在人员、资金、职能上的关系为标准，做了一个分类，耦合式、半耦合式、独立式。

       (11)米格达尔(Migdal，2001)提出：“包括国家在内的社会组织混合体是共生共存的。在斗争环境中，一个隐藏在边远地区的小社会组织的社会控制都会极大地限制国家。也就是说，国家被这些内在力量包围了，或者实际上是被其改变着，就像被其他国际力量改变着一样。但是社会也同时被国家改变着。社会组织以及社会组成，在整体上被国家带来的机遇和阻碍改变着，同时也被其他社会组织和世界经济的开放和限制所影响。总之，国家和其他社会形式的相互作用是一个持续变化的过程。国家不是固定不变的实体，社会也不是。他们共同在相互作用的过程中改变各自的结构、目标、规则以及社会控制。他们是持续相互影响的。”

       (12)2002年1月，笔者调查浙江省A市建筑行业协会，对协会的常务副秘书长(后文简称秘书长)进行了访谈，由于秘书长当年是D市集体建筑业企业协会会长，所以对两个协会都非常熟悉。

       (13)作者访谈，2002年2月浙江A市1。

       (14)作者访谈，2002年浙江A市2。

       (15)作者访谈，2002年浙江Y市。

       (16)高丙中(2000)提出了社会团体的四种合法性：社会合法性、行政合法性、法律合法性和政治合法性，并讨论了法律合法性的重要性相对不高及其原因。本文用不同维度的社会资本(网络)来解析各种合法性，可获得一种新的认识。

       (17)一些社会资本的研究发现此类注重信誉的行业，更易在行业内形成一种横向紧密的社会网络，行业协会的作用也更能体现。

       (18)作者访谈，2010年3月A市。

       (19)不同于之前归属于各个政府部门或事业单位，小水电之前归县乡两级地方政府，后来私有化且进入市场经营。

       (20)作者访谈，2002年10月B市。

       (21)这种可能性其实在“社会中的国家”理论中已经蕴含了，只是这一点未能被充分注意和阐释。

       (22)肯尼迪(Kennedy，2005)意识到了这一多样性。

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