论我国城市更新的机制因素和文化因素，本文主要内容关键词为：因素论文,机制论文,论我国论文,城市论文,文化论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
城市是社会财富的聚集，是社会经济发展资源的聚集。城市管理既要实现城市资源的效率利用和城市财富的有效增长，又要实现其分配的社会公平。长期以来，城市更新在城市管理中一直是公平和效率的矛盾交汇点，涉及到城市各阶层各方面利益，成为城市诸多社会问题的高发区，既是城市管理的一个焦点，又是城市管理的一个难点。城市更新管理得如何，是城市管理者的管理智慧的体现，也是对城市管理者能力的考验，它直接关系到城市竞争力的升降和城市兴衰。
一、问题表现与危害
城市更新（Urban Renewal），是对城市中某一衰落的区域，进行拆迁、改造、投资和建设，使之重新发展和繁荣。它包括两方面的内容：一是客观存在实体（建筑物等硬件）的改造；另一方面为各种生态环境，空间环境，文化环境，视觉环境，游憩环境等的改造与延续，包括邻里的社会网络结构，心理定势，情感依恋等软件的延续与更新。虽然几乎所有的城市或迟或早都会出现城市衰退问题，必须进行城市更新，但由于各国的社会经济发展状况不同，城市所处的发展阶段不同，各国城市更新的时间、程度及途径亦有所区别。我国的城市更新从新中国成立至今已有50余年，其发展历程曲折漫长，直到90年代后才以空前的规模和速度展开。城市整体经济实力的飞速增长和房地产市场的推动，改变了城市更新的投资方式，由“投入型”转向“产业型”，房地产的效益为城市更新注入了新的生机和活力，推动城市更新进入一个新的历史阶段。目前，城市更新步伐加快显露出必然性：城市化发展，城市聚集效益的提高、更大的吸引力和辐射作用；城市居民的社会生活质量提高，社会活动日趋多样化和多元化，追求宽敞的住宅、优美的环境、充足的公共设施及多样化的公共场所；提升城市竞争力的需要。城市逐渐成为经济社会发展的焦点，城市竞争力作为城市综合发展能力的体现，不仅决定着一个城市在发展过程中获得资源的能力，也决定着为市民提供就业机会和发展优势产业的能力。城市更新无疑是提升城市竞争力的有效方式之一。
城市更新，在我国城市化和城市现代化的过程中不可避免，作用重大。城市更新所产生的问题同样是难以回避，非常严重。
1.形象工程
严重的形象工程问题在我国许多城市大量存在。据建设部披露，中国662个城市、2万多个建制镇中，约有1/5的城镇建设存在“形象工程”。大片大片的拆迁改造，盲目扩大城市建设规模，建大广场、拓宽马路，标志性建筑，“全国第一、亚洲第一”，互相攀比。建设部、国家发改委等四部委针对这种情况，于2004年2月23日公开发布了《关于清理和控制城市建设中脱离实际的宽马路、大广场建设的通知》，正式叫停。
（1）形象工程急功近利，不顾当地经济发展水平，严重脱离实际而上马，多因建设资金不足而造成寅吃卯粮，强行集资摊派，长期大量拖欠工程款，为以后发展造成严重障碍和沉重负担，导致当地城市由强变弱，居民由富变贫，企业由盛变衰，甚至破产；大量拖欠农民工工资，向弱势群体转嫁负担，造成全国性的严重社会问题。
（2）一边是因缺乏资金没有基本卫生条件、拥挤不堪、多年失修的居民区，一边是耗巨资兴建的毫无个性美感和使用价值的千篇一律的形象工程。这一方面是社会资源配置的失衡，导致稀缺的经济社会发展资源的使用不当和低效率；另一方面又是牺牲群众利益，牺牲弱势群体利益，制造政绩，附加“政治”功能，换取个人“资本”和政治利益。如被安徽五河县委称为“为民办实事工程”、“县城的标志性形象工程”的大型豪华广场刚刚进入实施阶段，被拆迁令逼得惶恐不安的居民便已怨声载道。面临被强行拆迁，因为政府补贴的安家费根本无法安家，100 多户贫困户的生活变得雪上加霜。2004年6月23日，国家审计署审计长李金华披露：湖北省黄冈市政府及有关部门，挪用修路项目国债资金1167万元，侵占安居工程专项用地110亩，兴建“形象工程”——东方广场。
（3）宝贵的经济社会资源的严重浪费。据《京华时报》2004年11月9日报道：2003年9月，北京市通州区政府历时5年对京杭大运河通州段进行的改造刚刚完成，新一届政府的新规划方案已提上台面。在新的“长远规划”里，90米宽的运河道拓宽为200米，这意味着刚刚改造建成的部分项目要被拆除。其中仅运河文化广场部分拆除就造成损失约千万元。另外，运河奥体公园、生态公园等被部分覆盖所造成的损失更是难以准确估量。像这样的情况在我国城市中并不是绝无仅有的，为了追求短期经济效益而导致对城市资源进行过度的破坏性开发，造成城市资源的破坏和浪费以及功能退化。对资金、资源、人力的巨大浪费和对自然环境的破坏触目惊心。
2.扭曲社会关系和利益结构，催生社会的不稳定因素
在城市更新的博弈中，存在着政府、房地产商和居民三方对弈者。更新方案，将是这三方利益平衡的合约安排。在更新中，居民的要求是保护他们的租金收益或对损失租金收益给予补偿，房地产商的追求是利润最大化，至少获得行业平均收益，而政府希望避免财政压力，实现社会稳定和政绩。现实中，受损失最大的往往是被迫搬迁的居民，他们从经济、社会关系、工作和生活上都会受到严重影响和损失：
（1）经济方面。首先是家庭财产。房屋是多数人家庭财产中最重要的部分，失去房屋或房屋价值缩水就意味着其财产的极大减少。按照我国的《城市房屋拆迁管理条例》的规定，对城市房屋拆迁的补偿方式主要有货币补偿和房屋产权调换。一是货币补偿。房屋重置价加上区位基准价格的房屋价格评估方法，忽略了拆迁评估与被拆迁人获得新房屋存在的时间差和土地机会成本的提高，使被拆迁人购买新房屋的成本也会相应提高。在拆迁过程中，房屋评估机构通常由拆迁人来指定，评估机构与委托人间的利益关系，加上政府有关部门的强势干预以及市场监督的缺乏，很难保证评估机构的公平与公正。二是房屋产权调换。这种方式的问题是用以安置的房屋质量很难确保，土地使用权也存在隐性损失的问题。
其次是“绅士化”。更新后房屋的价格大都较高，原来的居民几乎没有能力回迁。能够承担得起高房价的是收入相对比较高的阶层，这就会造成“富人区”。在国外这种情况被称为“绅士化”（gentrification）。城市更新的客观结果就是将“贫民”疏散或迁到地价较低的地方，将“富人”集中到地价较高的地方，成了“驱贫引富”运动。城市更新要讲经济效益，更要讲社会公正和公平。显然不能以牺牲大多数人的利益特别是弱势群体的利益为代价换取城市的更新。
再次是“孵化器”功能。城市因各类高级专业人才和高新技术集中，创新资源集聚，而成为萌芽中的尚很弱小的高新技术产业的培育地。当弱小高新技术产业孵化成长到一定程度时就会迁到边缘地区，在生产成本比较低的边缘地区进行大规模扩张。不断产生和孵化出新兴行业，成长为成熟行业，支持城市长久不衰地生存下去。某地区一旦宣布要更新，在区域内和周边地区的投资就会冻结，对相关企业和投资者就构成了未来竞争条件下的不确定风险。另外，在更新中拆除的一般都是相对便宜的商业空间，这里的企业大多是正在创业、孵化中的新企业，资金力量薄弱，经不起更新的剧烈动荡和更新后的高成本空间，更新在一定程度上打击了城市的“孵化器”作用。
（2）社会关系。中国绵延几千年的文化底蕴，是建立在深厚的邻里和血缘关系基础上的。无论经济如何发展，交往毕竟是人的根本需要。居民和各单位长期在一起相邻生活，同周围的人和周边相关组织彼此容易产生稳定感和安全感，在感情上、心理上和习惯上相互认同，并以此为基础确立了各自的活动圈和社会关系网。这种稳定是社会稳定的牢固基础，也沉淀和形成了区域文化。城市更新意味着物质空间和人文空间的巨大变动和重新构建，尤其是被迫强制性搬迁的情况下，很容易撕裂和损坏这种稳固基础和文化，造成社会各方面已经长期付出的巨大努力和各种成本所致成果的完全灭失。
（3）工作和生活。在更新过程中，如果手段和方法不当，就会激化社会矛盾，产生社会不稳定因素。20世纪五六十年代西方发达国家的历史也说明了这一点。在经济高速发展的推动下，各国开始了一场以功能区规划、大规模城市清理重建及城市高速公路建设为主要内容的城市更新运动。然而，城市更新改造始终伴随着激烈的反抗。50年代末，美国旧金山发生了“社区保护运动”。1971年，瑞典斯德哥尔摩的市民不惜以暴力手段直接对抗全副武装的警察。在2000年2月，10357户联名向北京市第二中级人民法院提起行政诉讼。近几年，城市更新中纠纷导致过激行为，甚至自焚的事件连续发生。国家信访局研究室透露：近几年国家信访局接到的投诉信件中，反映城市建设问题的信件呈逐年递增的趋势，2001年拆迁信件数量8516件，2002年拆迁信件数量13513件，同比上升58.68％；到2003年8月31日为止，拆迁信件数量11641件，同比上升50.34％。
3.城市文脉断裂，城市特色消失
厚重的文化底蕴是一个城市独有的特色，也是城市竞争优势关键因素之一。城市的历史文化遗产记录了不同民族、不同时期文明的发展脉络和历史信息，是历史上不同传统和精神成就的载体和见证；它体现了城市的特色和个性，是城市的底蕴和魅力所在。没有了故宫和四合院的北京，将很难与保存完好的罗马、巴黎并称为人类文化古城；没有了泉的喷涌、没有了水的韵致，济南引为自豪的泉城就会在人们的认知中被抹去。
1992年7月1日，矗立了80多年的济南标志性建筑——具有典型日耳曼风格、可与近代欧洲火车站相媲美的济南老火车站被拆除。1999年11月11日夜，国家历史名城襄樊的千年古城墙一夜之间惨遭摧毁。宁波保税区和开发区的建筑使宁波的历史人文资源损失了80％。2000 年浙江定海古城中成片的老街区被拆除，郑孝燮、罗哲文等专家称之为20世纪末恶劣破坏历史文化名城的事件。2001年江西省吉安市重点文物保护单位“毛泽东旧居”也遭厄运，被一家房屋开发商野蛮拆毁。2002年国家级历史文化名城济南一条浓缩了500年历史的古街区被拆除。我国文物界估计， 中国改革开放20多年来以“建设”的名义对旧城的破坏，超过了以往100年。英国文物建筑学会指出，70年代发展的旧区改造所破坏的具有文物性质的建筑比第二次世界大战中被炮火摧毁的还要多。
有的城市将原来的古建筑拆除后，就在原来的位置上又建起了仿古建筑，毁了真的，造了假的。建筑是不可复制的，再精美的复制品也是赝品，而且这种行为割断了城市的文脉，破坏了城市的意象，使城市在所谓现代化的同时，失掉了沉淀数百年世代相传的宝贵精神资源和物质财富，失去了城市独有的特色。像专家所讲，在看过巴黎、伦敦、爱丁堡、佛罗仑萨之后，才恍然大悟：一页一页叠加起来的才是一部历史，而一页替代一页，或不断地在一页纸上擦掉重来，得到的只能是一页灰色的现实。
二、原因分析
我国长期以来形成的强制性为主的管制型政府治理模式是城市更新中诸多问题产生的根源。政府自身的所有者和经营者的双重角色导致严重的官僚主义作风。
1.文化观念和城市管理者的素质
大规模的城市更新，反映的是一种大工业时代的发展观和发展模式。城市政府官员们往往将高楼大厦当作现代化的标志，以“变”为新，以“新”为美；普通的市民对此则习以为常，多为赞同，只要不涉及自己的根本利益，也不会主动“过问”。把变化混同为发展，误认为变化就是发展，变化大就是发展快。“洋”就是先进，就是创新。我国的城市建设在一些地方官员手中成了手中的积木，随意搭建或推倒重来，以至于一些城市这些年始终像个永不竣工的大工地。一些城市设计者还喜欢搞欧陆风情，许多地方不顾客观条件限制争请“洋”建筑师来本地创名牌。宝贵的资源在这“不破不立”“立了又破”“破了再立”的怪圈中变成了一堆又一堆“建筑垃圾”。
2.官员选拔制度不健全和利益驱动
在我国，官员工作的评判标准主要是上级的满意度，内部取向的控制机制下，不注重工作的实际结果和长远利益。城市政府的领导为了在短时期内达到升迁的目的就必须在短期内出政绩，所以才会乐此不疲地热衷于搞形象工程。“上有所好，下必甚焉”，更高一级领导本身就没有树立科学的发展观，仅仅片面地将经济发展的目标定位在各种各样的“升级达标”上，宽马路、大广场、标志性建筑、豪华楼馆或改建的新商业区就成了最直接、最简单的评判标准。
公共选择理论的命题和理论意义注重“政府的失败”，“即国家或政府的活动并不总是像应该的那样‘有效’或像理论上所说的能够做到的那样‘有效’”。政府官员是具有理性和自己利益的“经济人”，有自己的动机、愿望和偏好，关心自己在政治活动中的成本和收益。在城市更新中不可避免要拆除一些旧街区，政府常以“公共利益”为由运用行政权力低价征用土地，房屋拆迁补偿大多是由政府指导的基准价格。政府征用来的土地再以合同的方式高价出让给开发商。且不说在这个过程中政府官员趁机寻租、开发商为获得开发权向相关负责的官员个人行贿，即使是完全公开、公平招标，政府也能获得和掌握大量经济资源。另一方面改扩建后的新工程又可作为“政绩”捞取政治资本，掌握更多的资源获取更大的利益。况且在目前体制下个人获得巨大的经济利益已经是司空见惯。政治和物质双重利益的诱导，使之已经不是考虑所管城市是否应该更新，而是想办法如何能够不断地反复扩大更新。
3.更新决策机制的不完善
决策权在“官”而不在“民”。大多城市更新的拆与建根本没有经过相关专家长期的详细论证和公众参与。如果偶有以上程序，也是形式多于内容：参与其中的专家和公众代表都是由政府按照自己的意愿精心挑选来的。城市更新一是没有建立起具广泛约束力而切实可行的各方必须遵守的严格程序和监督制度，二是没有真正科学量化的可供计算的标准体系和硬性评估评价体系。城市更新多数工程的决定就是领导者凭个人偏好和经验，甚至可随心所欲地按主观设想一人决定。倘若在实施中发现错误，或修正已经执行的政策，选择另外的政策方案重新再来，造成的损失不计其数，但无人负责，无人可追究。城市管理急需实现由传统的经验决策向现代的科学化、民主化决策转变。一个成熟和民主的环境里，它的各种政策、信息都应该是公开透明的。城市更新政策性强、涉及面广，信息的公开、透明更是十分重要。据统计，目前大多数城市政府对公众公开的信息尚不足30％，公众对城市更新的监督根本无从谈起。
4.相关法律基础的缺失
我国宪法规定，政府只有出于公共利益的需要时才能对土地实行征收或征用（《中华人民共和国宪法》第十条第三款）。也就是说，不包括经营性用地的取得或转让。但是相关的土地征用法没有对“公益”和“经营性”进行明确界定，在实际操作过程中， 完全由地方政府来确定用地的性质。经营用地的商业开发，本该是开发商和拥有土地使用权的居民或法人两方平等的民事主体协商转让。但现实情况往往多带有强制性，拆迁也多是由政府部门出面进行。拥有使用权的居民与开发商和拆迁部门产生纠纷，无论是向做出拆迁决定的部门的上级主管部门或同级人民政府进行行政复议，还是向在财政上、人事上都与政府有千丝万缕联系的人民法院提起行政诉讼，都是弱势对强势，胜诉的几率不大。即使是胜诉，也是国家出面象征性地赔偿，官员个人几乎不承担什么责任，更谈不上法律责任。在一些发达国家如美国，征用权（eminent domain）意味着政府为了公共目的具有征用财产的权利，被视为政府非常重要的权利。政府在做出城市更新规划前必须向市民和社会组织征询，这是一个严格的法定程序，通过这一程序增进市民对更新工程的了解，也保证市民充分申诉的权利。在征用市民财产时必须对所征用的财产部分进行价值补偿。如果政府和财产所有者双方之间达不成协议，就必须法庭解决。必须在听过相关专家的认真论证后，法庭再确定应该给被征用人损失的补偿。蔡定剑博士指出了我国目前在历史文化遗产保护方面法律的尴尬：“如果一个普通百姓盗挖了一座古墓，他会被判刑、甚至是死刑；而一个城市的领导犯错误毁掉整个历史文化名城，我们的法律却无从追究！”
三、城市更新与可持续发展的城市管理文化理念
可持续发展就是人类能动地调控“自然——社会——经济”复合系统，在不超越资源与环境承载能力的条件下，促进持续发展，保持资源永续利用，不断提高生活质量，既满足当代人的需求，又不损害后代人满足其需求的能力。它是可持续经济、可持续生态和可持续社会三个方面的和谐统一。城市“是人类高效率利用自然资源、土地资源、空间资源和社会智力资源，创造物质文明和精神文明的载体。城市可持续发展的本质，就是以保护和合理利用自然资源，保持良好的生态环境为发展基础，实现城市经济和社会的持续发展”。意大利佛罗伦萨亚南泽塔广场的第一位设计者设计了右侧医院建筑，它建成于1427年；第二位设计者肯定了前者创造的形式，决定与之协调，采用了相同的拱廊，因为是教堂建筑，只做了些不同的处理，教堂完成于1454年；第三位设计者在充分理解了前辈的设计意图后，决心不表现他自己，而随从第一人创造的形式，最终构成了一处完美的广场，它完成于1629年。在长达202年间，先后三位设计者和谐地共同塑造了同一个城市空间。埃德蒙·培根在他的《城市设计》一书点评说：“正是下一个人，他要决定是否将第一个人的创造继续推向前去还是毁掉。 ”吴良镛院士对北京菊儿胡同的成功改建得到了世界的公认，先后获得了“亚洲建筑师协会金奖”和“1992年世界人居奖”。“不断提高规划设计质量，使每一片的发展达到相对的完整性，集无数相对完整之和，即能促进北京旧城的整体环境得到改善。”这是可持续发展理论指导下的人居环境研究在我国城市更新改造中的成功应用。芬兰瓦萨大学是一所国立综合性大学。该大学就是由原来的一家棉纺厂改建而成的，保留了原来的建筑风格和样貌。大学的教学办公楼上至今还有“COTTON CLUB”字样。欧洲许多城市还保持着1000年前的布局和建筑。德国的海德堡，600年前的市政厅现在还用。日本的一些历史文化名镇至今还完好保留着300多年前江户时代的建筑。
这种精明的发展和城市管理，体现了可贵的文化观念，厚重的历史文化积淀在敬重历史的文化传统下，使城市成为绵延不断的历史、珍贵的文物和世界艺术品。背负着这历史责任感，置身于久远而浓重的历史氛围中，城市管理者不自觉地成为城市文化的继承者和发展者。
而与此对比，我们许多城市在更新中成片成片地推倒重来，整街区地拆光重建。从发展观的角度看，是毁掉存量财富，换来增量财富；只有变化，没有发展；高消耗，高增长，低效益。从文化角度看，体现的是历史虚无观念，割断历史，毁灭历史。拆了建，建了拆，本届推翻前届的规划，现任推翻前任的工程。短期行为，短期利益，短视文化，短命建筑，目光短浅的城市管理。长此以往，这种“劣质性”城市管理文化一旦形成，城市更新中的“灾难”将难以避免。
四、对策
城市更新大量问题的产生不在于是否应当城市更新，而在于城市应该怎样更新。简单看来是一个经济问题，其实是一项广泛涉及政治、社会、文化等各方面的城市科学管理的系统工程。搞好城市更新的前提是制订科学完善的城市规划，以严格的法律法规保证城市规划的严肃性。
1.建立有效的民主决策机制，保障城市更新中的公众参与
在西方国家的城市更新中，公众发挥了不可替代的重要作用。公众从一项更新工程到整个城市的更新计划全过程全方位地参与。社会上只要是与此事相关或对此关心的人都被允许全程参与提出意见，管理部门必须广泛地征求公众的意见，依法采纳其中的合理化建议。目前我国公共行政和公共事务的决策机制民主化、科学化程度低，城市更新中公众参与尚处于一个较为初级的阶段。市民仅仅是听任城市管理部门已经制订好的更新决策而已；同时公众也没有一定的规范途径去获得应该占有的信息资源，尤其是公众的决策权在表面形式上也得不到制度和法律的严格保障。城市急需建立健全相关的法律法规和政策，以保证公众能够全程畅通无阻地参与：涉及各阶层市民切身利益的决策，必须事先通过社会公示或听证会等等形式听取意见或建议。从最初的应不应当更新，更新后达到什么样的效果，采取什么更新措施，更新结果的客观评估。遵循公开、公平、公正的原则，保证城市更新项目的事前和事中的公众参与，避免将力量用在事后的追究责任上。
2.建立专门机构，健全评估制度和专业测评指标体系
城市更新，必须充分发挥智囊机构和专家学者的咨询、参谋作用，并以基础性、战略性研究或发展规划为依据，经过严格规范的论证评估和法律分析。城市的每一项更新工程，都必须经过专业的社会系统分析、工程功能分析和成本效益分析，建立健全决策反馈机制和决策后评估机制，形成一个科学、民主、完整的“决策链”，使城市更新建立在科学可靠的基础之上。以往在城市更新中也有专家论证和评估，但因其体制原因而挑选的专家多是附和，按政府定的意见讲，为政府的决策做辩护与宣传；而且评估多是弹性的定性叙述分析，人为的随意性大，缺乏刚性的量化计算标准和在此基础上不可更改的结论。对此，必须成立相对独立的专门机构，拥有象法国国家级城市规划师那样忠实于科学并具有否决权的专家评估队伍，规范评估程序，建立起完善而精确的评价计算标准，以科学的态度对待科学，使城市更新管理成为提高城市竞争力的有效手段。
3.建立和完善政府决策失误的法律责任追究制度，推进官员问责制
建立人民监督的“官员问责制”。法治政府是责任政府，是能够接受群众监督问责的政府，政府为公众负责，也对自己的行为负责。城市更新管理是政府的行政行为，应当对其做出的行政行为承担相应的责任。城市行政主体有依法履行其法定义务和承担由其行政不当所带来的法律后果。
城市更新要从同体监督和异体监督两个方面推进问责制：组织系统对其内部成员的监督和组织系统外部对其内部成员的监督。实践证明：同体监督的效果并不明显，好多问题都不是系统内部发现的，多是由外部揭露出来的。所以，问责制必须充分发挥社会监督、群众监督、舆论监督和法律监督等外部监督的作用，根据群众的反映、社会的议论、媒体的报道来实施问责追究。上级组织也应当充分发挥其独特的权威性监督。
问责的前提是要有明确而严格的职责划分。以法律和制度的形式规定责任，明确谁来问责，何人依何种程序判定官员失责，没有明确责任体系的问责制度只是一种摆设。立法机关应该是问责的主体，以多种方式行使问责主体的权利，如进行独立调查，举行听证会，开设代表与公众之间的电话热线等。另外，还要完善便捷传递解决公众建议和意愿的渠道和机构，构筑信息交换的平台。
事实上，城市规划、更新建设和管理方面的所有问题，最终都可归结为文化问题，如物质文化、制度文化、精神文化、行为文化等。注重培育城市文化，是解决城市更新中诸多问题的根本性长远性措施。
摘自《济南大学学报》：社科版，2005.3.16～21