农村基础生活设施建设中的治理机制——以长兴县“村庄示范整治工程”为例，本文主要内容关键词为：长兴县论文,为例论文,村庄论文,设施论文,机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
农村基础设施建设是农村公共产品供给的重要组成部分，也是建设社会主义新农村的重要内容，按照其作用可以分为农村基础生产设施和农村基础生活设施两大部分，后者包括供水设施、排污与生活垃圾处理设施、村内道路及路灯设施等等。从中共中央“十一五规划建议”对新农村建设的要求来看，农村基础生活设施建设具有非常重要的地位。与其重要意义形成鲜明对比的是，农村的基础生活设施建设还相当落后。
浙江省长兴县在2001年以前，农村道路没有实现普遍硬化，缺少公共路灯设施，垃圾自行堆积或者往河道倾倒，露天粪坑普遍存在，生活污水不经过处理直接排入江河，农民饮水质量不高。如，截至2002年底，全县饮用自来水的人口19.15万人，只占总人口的30.5％；饮用深井水和山泉水的农民占总人口的26.2％；其他饮用方便水、平原地区浅井水及河塘水的用水人口27.16万人，占全县人口的43.3％，不少农村存在饮水困难。这一情况从2001年以来有所改善，但大规模、高质量的农村生活设施建设工程则主要在2004年以后。
在2001年以来的农村环境整治工作的基础上，长兴县在2004年初制定的《城乡一体化行动纲要》（县委［2004］1号）中提出了包括“城乡基础设施一体化”在内的城乡一体化的五个方面的具体内容并确定了八大重点行动。“村庄示范整治工程”是其中的一个，主要解决的是“城乡基础设施一体化”中的部分问题，其实质是改善农村的生活环境和增加农村生活设施。
一、长兴县村庄示范整治工程
农村示范整治工程在实际操作过程中包含了“村庄示范整治”与“区域供水”两部分内容，其中“村庄示范整治”中的“垃圾集中处理”因为其重要性和长效性又经常被单独提出来，故而本文将从“村庄示范整治”、“垃圾集中处理”和“区域供水”三个方面对这一工程进行考察。
这一工程2003年至2007年的总体目标是：在全县16个乡镇的224个行政村中，每年完成10％行政村的全面整治，人口受益面每年提高10％；同时完成3—5个（市级）示范村建设。最终完成21个示范村、100个整治村建设，人口受益面达80％，其中6个示范村争创省级示范村。2007年底前在全县范围内全面实行农村垃圾统一收集处理，并建立长效管理机制，使全县农村环境卫生面貌得到明显改观。同时，按照“扩网延伸、进村到户、合理配置、逐步集中”的改水思路，推进农村区域供水，使全县农村饮用水通村率达到100％，入户率达到95％。
1.村庄示范整治
村庄示范整治的对象分两种级别，一种是示范村，一种是整治村。
参加示范村建设的村庄要求达到“村美、户富、班子强”的条件。村美，就是要求达到布局优化、道路硬化、村庄绿化、路灯亮化、卫生洁化、河道净化、环境美化、长效管理的“七化一长效”。户富就是要求达到两个基本指标：人均集体可支配收入达到180元以上；人均纯收入达到5500元以上。班子强就是村班子坚强有力，各项制度创建齐全；在基层组织方面须达到“先锋工程”建设先进党组织；在精神文明建设方面须达到“市级文明村”。
整治村的条件比较宽松，但仍然要保证村集体资产达到一定程度，班子团结有战斗力等必要条件。这类村庄要因地制宜开展以“三改”（改水、改路、改厕）为重点的环境整治，达到道路硬化、村庄绿化、路灯亮化、卫生洁化、河道净化、环境美化、建立长效管理机制的“六化一长效”。
无论示范村还是整治村，都大致需要经过计划、申请、批准、实施、验收等几个阶段，整个过程涉及到各级地方政府及其工作部门、村自治组织及村民以及存委托的工程施工企业。
从2003、2004两年的情况看，长兴县共完成“全面小康建设示范村”6个，其中4个为省级“全面小康建设示范村”，51个整治村、21个城中村的整治建设；2005年共完成7个示范村与19个整治村的建设与验收，使示范村的总数达到13个，其中包括11个省级示范村和2个市级示范村；2005年度实现工程资金总投入4000多万元。
2.垃圾集中处理
所谓垃圾集中处理就是指按照“户集、村收、乡（镇）运、县处理”的要求，建立农村垃圾清扫和环境保洁制度，配备收集清运设备，落实垃圾堆放与中转场所，实行垃圾集中处理，逐步推行垃圾分类收集，加快垃圾焚烧发电项目的建设。“户集”：农户负责自家房前屋后的环境卫生，并将垃圾收集和盛放在容器内。“村收”：村卫生保洁员负责每天对村垃圾容器内的垃圾进行收集，运送至村生活垃圾堆放点。“乡镇运”：乡镇环卫保洁员负责对各村生活垃圾中转站内的垃圾进行收集，压缩后运送至县垃圾处理厂进行统一处理。“县处理”：县垃圾处理厂负责对运送来的垃圾进行统一处理。
其中所涉及的基础生活设施建设由政府、村庄和企业共同参与：垃圾箱与垃圾堆放房的建造一般由村村集体（企事业单位）、村民等共同负担；垃圾中转站由乡镇、县政府部门负责；焚烧发电厂由县财政和县政府引进民营资本兴建，县财政按处理垃圾量进行补贴（每吨补贴50元）。流程如图所示：
长兴县农村垃圾处理流程图
截至2005年底，水口乡、煤山镇已建设完成垃圾中转站，所辖行政村均已完成垃圾中转房建设，已基本完成户集、村收、乡镇运、县集中处理的农村生活垃圾集中收集处理试点工作，全县农村生活垃圾集中处理已达到43.5％。全县总投入 1160多万元，开展了9个行政村9405户农产农村人工湿地生活污水处理工程试点建设，受益人口3万人，目前已有1100余座建成并投入使用。
3.区域供水
此次区域供水工程实施以前，长兴县农村虽然已经过一次改水，但是饮用水的质量差别较大，总体水平不高。为此，长兴县委办、县政府办于2004年联合发文，确定区域供水工作的总体目标是：投资4亿元，用五年时间，改建扩建水厂7座，建设加压泵站11座，建设和改造一级管网122.6公里，建设和改造二级管网239.5公里，完成三级管网建设投资1.2亿元，新增用水人口43.95万人，使全县农村基本解决饮用水问题。全县分六大供水区域分片独自供水。
全县农村区域供水由8个大水厂承担，雉城、李家巷、夹浦由长兴水务公司实行供水；洪桥由洪桥自来水有限公司实行供水；水口由清水源制水有限公司实行供水；和平、虹星桥、吕山由众益饮泉有限公司实行供水；吴山由乐泉供水公司实行供水；林城由林兴自来水公司实行供水；泗安由泗安水厂实行供水；小浦由小浦水厂实行供水；二界岭由村里自行实施。
经过两年的实施，2004年新增区域供水行政村39个，新增区域供水人口约9.8万人。2005年新增41个区域供水行政村，区域供水新增受益人口8.23万人；全年完成一级总管的铺设150多公里，包括一级管网、二级管网与部分水厂扩建工程，2005年资金总投入共达9500万元。
二、农村基础生活设施供给的公共化、市场化和社会化
改革开放以来，长兴县经济发展迅猛，财政收入快速增长，县域经济、财政实力大幅提升。县财政收入1993年突破1亿元，2000年突破2亿，2002年的财政收入为6.83亿元，2004年达到13.52亿元，2005年更是达到17.5亿元。财政增长周期在逐步缩短，发展正在不断加速。在这种条件下，政府介入农村公共产品的供给成为现实。
与以往不一样的是，在工业反哺农业、城市支持农村的背景下，政府在农村基础生活设施建设中越来越处于主导地位。政府的介入改变了农村传统的以村和承包组为单位的公共产品提供方式，使得公共产品的提供开始实现公共化。但政府由于财政力度和行为方式的局限，不能承担起农村现代化改造的所有职能和环节。同时，村庄本身的自治体系还保留了动员力量和传统资源，村庄利益也促使村民参与到农村现代化改造中来，使农村公共产品的提供实现社会化。另外，逐渐发展起来的村镇区域的企业成为农村基础设施建设的潜在力量，它们在政府的引导和自身利益的激励下，加入到这一行列，使得农村基础设施建设的运作市场化。传统农村自给自足的基础设施建设模式得到改变，而由于企业和社会力量的存在，政府没有必要也没有可能一手包办这一建设，而是形成了政府、企业与村庄互动的农村基础设施建设的新治理模式。
第一，政府发挥主导作用，组建了高效灵活的领导机构，保证各部门相互协作，领导机构的末端与相关企业和村民自治组织相连。
根据长兴县委办［2003］41号文件要求，各个党政部门整合力量，根据各自的工作职责，指导村庄示范整治工程，实现分工合作。这一工程共涉及组织部、宣传部、财政局、建设局等16个党政部门的分工合作，内容包括宣传指导、资金、土地等方方面面。
第二，建立分权体系，并通过激励措施使各种主体完成自己的角色。
从村庄示范整治工程的三项内容的流程可以看出，这种新的治理模式表现为政府、企业与农村社会三种主体在工程运作中的衔接与合作关系。
需要指出的是，工程虽然有分工，但是三个主体在其中并不是处于同一位置。从长兴村庄示范整治工程的三大内容的建设情况来看，政府在工程进展中处于主导地位：工程的提出是由上至下的，表现为：中央提出城乡统筹发展的政策，浙江省政府结合本省的情况提出“万千工程”，湖州市政府提出“千百工程”，长兴县则将此落实到建设21个示范村和100个整治村并由各个乡镇根据村庄的申请提出具体的名额。区域供水工程也由政府通过招商引资的方式来实现。政府组织企业和村庄负责人到外地考察汲取经验。政府给予资金资助，工程达到的标准越高，得到的资金越多，提供补助的政府层级也越高。政府通过对工程的验收确定给企业和村庄的拨款。
企业始终按照市场规律和利益机制的激励运作。为了引导企业投入工程的建设来，政府在土地、税收和拨款方面给予了企业较大的利益空间。还有许多工程是通过招投标的形式由企业完成。
村民的参与除了集资以外，主要是投工投劳，为工程提供廉价或免费的劳动力。有些农村还参与管理：例如自来水收费的管理，有些农村实行收费总表到村的做法，村里每家每户的水费收取由村里自行完成，并收取自来水厂一定的费用。
政府、企业与农村社会的这种衔接与合作还主要表现在工程筹资途径的多元化。
长兴县对村庄示范整治工程建设中建设资金是采取多方筹资的方法来解决和落实的。长兴县对示范村建设实行资金重点投入、政策重点扶持、项目重点倾斜、技术重点指导，像抓城市建设精品工程一样抓好示范村建设，但是由于农村范围广阔，工程任务繁重，政府没有足够的资金。根据各示范创建村集体经济实力和不同的实际情况，为了确保示范村创建的资金投入，工程采取了政府引导，以农民群众投工为主，花钱为辅的多元化投入机制，主要体现为“十个一点”：一是农户出一点；二是村集体拿出一点；三是驻村干部和个体经营户凑一点；四是向有关部门争取一点；五是在外经商户捐一点；六是企业赞助一点；七是向社会各界筹一点；八是乡镇配套拨一点；九是县以奖代补一点；十是市场运作搞一点。政府对示范村、整治村采取分级资助，在验收通过后以奖代补，补助建设资金，对正在实施的示范创建村、整治建设村预拨部分建设经费。
可以看到，村庄示范整治工程的资金来源很大一部分来自各级政府的补助，不足部分主要依靠村集体经济予以解决，村域内的企业和个人予以适量支持。而区域供水工程的资金筹措中，21％的资金来源于各级政府及其部门，10％来自村集体资金和负债投入，69％来自其他社会投入（包括农户、供水企业和村域内的企事业单位）。
第三，运用目标管理方法，通过目标的制定、实施与考核来协调政府、企业与村庄的合作关系。
从不同层级的地方政府在村庄示范整治工程中的目标制定分工中可以看出，在目标制定的过程中，下级政府、企业与农村社会都具有一定的主动性。这样的操作方法使得分目标的制定不会偏离总体目标，但是又与总体目标保持着一定的自主空间。
在这一工程中，政府制定了总体的较高标准的长期规划，从而保证在长期的建设中统筹安排并保质保量地完成工程建设。在分权体系中，明确的规划和详细的计划是非常重要的。工程领导小组在2003年的征求意见稿中就明确了要“把规划放在整项工作的重中之重来抓，提出用七分精力抓规划，三分精力抓建设的要求。”所以，村庄示范整治工程中的三项内容都有五年规划和年度计划，在工程运作过程中，各级政府、企业和农村社会都以这一计划为指针。这样一来，政府可以不必关注工程建设的每个具体的过程，而只要控制工程的进展，最后对工程的结果进行考核验收。为此，政府制定了拨款补助条件和工程验收标准，企业和村庄只有在工程达到了条件与符合标准的情况下才能获得政府的补助和优惠政策。
总的来说，在村庄示范整治工程中，农村生活环境的改造与生活设施的改善的公共化主要表现在：这一工程不再单独由村庄自行组织、主要依靠村提留资金和自筹资金，政府通过对工程的大量资金资助、对工程的规划管理和控制、对各界力量的动员与激励等途径实现了政府的介入。工程运行的市场化主要表现在民营资本进入公益事业的提供并且在利益的激励下按照市场规律运行。工程的社会化是指政府与村级组织动员广大农户，为工程提供了大量的资金和劳动力，村级组织承担了工程最直接的管理者的责任。
三、合作治理机制的强化与改善
工程的公共化、市场化与社会化决定了它同时有政府、供水企业、各种施工单位、供应商、村级组织和村民等多种行为主体的参与，这种合作治理机制解决了农村基础生活设施在资金、工程建设和管理等方面出现的困难。同时，我们也看到，这种新的治理机制也暴露出一些问题，它们主要表现在：
第一，在合作治理体系中，对企业与社会主体地位的确立不够。
“治理”机制与自上而下的单向管理的区别就在于，在治理中其主体是多元的，每个主体都在自己的范围里面拥有较大的自主权，从而能够实现政府、企业与社会的合作。但是这种治理机制的形成是有条件的：那就是对主体的权利和角色的确立。由于历史原因和现实条件的限制，在长兴县村庄示范整治过程中还没有完全解决这一问题。它表现在：村庄组织的法人地位没有确定，村庄融资的资格遭到限制，致使村委会主任和党员干部在资金短缺或周转困难的时候不得不以个人身份向金融机构贷款，增加了贷款者个人的风险，从而在某种程度上阻碍了示范整治工程的开展；水厂铺设的管径在110mm以下的管道由于部分资金来自于村民，所以没有明确的产权划定，致使这一工程在今后的维护和建设上面存在潜在的争端；私营水厂在水费确定等方面不能与原来非私营水厂具有同等权利。在垃圾集中处理这一工程中，为垃圾清运所配备的人员、设备等还挂靠在乡镇政府，没有成立独立的企业（或公益事业单位）来运营，这种情况不利于提高垃圾清运的效率和减少费用。
第二，信息不对称，管理不够细致深入。
多主体的治理机制需要畅通的信息沟通和交流作为基础。农村基础生活设施建设中存在着多方面的缺陷。从政府方面来说，政府政策的透明度不够高，操作不够规范。政府没有把工程运作的程序用简明的方式标示出来，不能使合作的企业与村庄负责人清楚什么时候做什么，怎么做，在哪个阶段需要与哪些部门打交道，在哪些部门可以取得哪些帮助等，导致工程参与者对未来的预期不是非常肯定。同时，在工程运作的过程中政府行为的规范化程度不够，虽然县级政府有村庄整治的专项资金，但是其他集资渠道太多，数量不确定，导致活动能力强的村与强势部门和主要领导联系的村争取到的资金多，其他村庄争取到的资金少。资金的分配不均、操作的不规范使得村庄负责人把许多心思放在争取资金上。另外，各项工程中的各个部门在工程实施以及拨款补助等方面缺乏协调。比如村庄示范整治的资金（建设局和财政局口资金）是否包含了生活污水处理的资金（环保局口）就没有明晰，导致部门之间存在重复资助或者委推资助的状况发生。
从企业和社会的角度看，政府及其部门对企业与社会参与建设的工程的成本、质量、技术难度等方面了解不够：政府对工程的不甚了解可能会导致企业与村庄的不规范操作和对成本的虚报。
第三，监督、规范的方法和力度不够。
在现代治理过程中，政府不能再直接干预企业和社会组织的活动，例如政府不能直接决定示范整治村选用什么样的花草苗木，不能决定工程建设的先后顺序等。但是如果政府不采用恰当的方式引导、监督和规范企业和村庄的行为，则会出现工程结果不能符合政府预期的情况。比如，尽管有一系列的指标来验收村庄示范整治工程，但政府依然不能很好地控制工程的规格；虽然政府确定了“一村一品”的建设要求，但仍然不能保证每个村都最好的体现当地的风格；在区域供水中有些水厂试图扩大本企业管道延伸范围、“抢占地盘”，不注意投资的风险，盲目扩大投资规模等等。所有这些都是目前政府没有办法很好地解决的问题。
基于以上讨论，改善这种政府、企业与农村社会共同实施农村基础设施建设的新治理模式要求在改善长兴县村庄示范整治工程中做到以下几点：
第一，需要进一步公共化、市场化与社会化。
各级政府需要在加大对农村的投入的同时建立规范的、来自同一口子的专项资金，规范对建设资金的拨付。更多地吸引民营资本进入农村生活环境与生活设施的改善中来。在村庄示范整治工程中尽量让村民参与建设，投工投劳，吸取内部劳动力进行垃圾清扫等长效管理，降低示范整治工程的维护成本。在区域供水工程中，尽量吸取用水村庄的劳动力进行水费的收取与管理。在垃圾集中处理过程中尽量吸取农村劳动力充当清理和运输人员。
第二，建立明确有力的激励机制。
首要的激励机制是确定参与基础设施建设者的主体地位。这就要求对农村集体经济实体如经济合作社进行改革，并逐步确认其法人地位，使其在农村发展中能够以独立的形式发挥融资和签订协议的作用；确立私营水厂的公益企业的地位，并赋予其恰当的管理和营利权利；将共同投资建设的尚未明确划分产权的（管径110mm以下的）管网的产权进行适当分解并明确各部分产权归属。
同时，对参与者个人的物质激励也是必要的。以往在工程建设中，对于示范整治村的先进集体给予物质奖励，但个人没有物质奖励，而是象征性地给予精神奖励，认为对每个人的物质激励没有必要，而且要显得村干部大公无私、为民办事，认为如果有激励设计，那么有些人认为群众做事是为了官员拿钱，最终导致群众的积极性不高。但现实的问题是，村庄的动员主要靠村庄的党员干部和自治组织，如果没有明晰、有力的个人激励措施，要么会导致工程无法顺利进行甚至流产（这种情况每年都出现），要么使这些人具有较大的获取灰色收入的动机。所以明确有力的激励机制是保证村庄社会动员和村庄工作人员一心一意地投入工程建设。
明确有力的激励机制还包括建立规范的筹资制度，使参与到工程中的企业与社会对资金的获得有明确的预期。政府建立专项基金，用于补助和奖励工程建设，每一项资金的使用都预先设置透明的争取条件，部门的补助也要求纳入到专项基金的拨付程序，杜绝通过多种渠道从政府部门直接争取补助。
第三，政府需要出台系列制度和标准，引导和规范企业与社会的操作，争取实现目标管理与质量管理的良好结合，规范政府对工程的管理。
要做到这一点，首先要求进一步总结企业与社会在此项工程中运作的经验和管理模式（比如水厂水表进村还是进户的管理模式、农村工程发包建设的管理模式等）。政府需要专家进行工程管理，对工程每项具体实施内容的成本和施工技术要求要相当熟练。所以必须加强专业化管理（管理专家化），通过对工程的造价的详细估算和管理的专业化来说服民间资本投资、并节约工程成本。
在总结经验的基础上制定一系列各项工程与活动的标准，适当采取质量管理，比如制定村庄道路硬化的厚度指标、不同级别的道路的宽度指标、混凝土的比例指标等，然后核算每一平方米道路建设的成本；以此类推，通过核算绿化、亮化、净化等成本最后推算出整项工程所需成本。在工程运行过程中，要求村庄严格依照指标进行施工，最大限度地减少工程的失误，防止成本费用的虚报。
对工程进行规范管理还要求政府推广采购和工程招标。对每个村庄建设中都需要的设备和器材，采取政府采购的形式，在减少成本的同时可以规范操作。比如社区运动健身器材、垃圾箱、水泥等等都应该纳入政府的采购范围。尽量扩大工程建设过程中的招投标形式，规范工程建设，提高工程质量。
最后，政府要进一步加大对农村基础生活设施的投入。加大“直接用于改善农村生产生活条件”的基础设施建设的资金投入，不仅仅是政府对农村建设的倾斜，而且能够更好地对企业、农村自治组织与农民形成激励，从而在物质方面改善农村基础生活设施建设的治理机制。