乡村新债发生的主观成因及对策建议，本文主要内容关键词为：成因论文,主观论文,对策论文,乡村论文,发生论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
旧债不能有效化解，新债又不断发生，几乎是各地乡村面临的一个共性问题。以赤峰市为例，推行农村牧区税费改革后的2003—2005年，三年时间全市新增乡村债务3.3亿元，并且呈现不断增加的态势。分析乡村新债的发生，原因固然是多方面的，其中有客观上存在着的不可避免的因素，但也确实存在着政策、意识、机制和体制等主观方面的原因，如果减轻或消除政策、机制和体制这些主观原因对新债形成的作用，不但可以大幅度降低新债的发生，而且有助于旧债的有效化解。
一、乡村新债发生的主观原因
（一）乡村领导干部经济责任意识差，政绩观有缺欠，是旧债不减，新债持续增加问题的“核心”
在调研中我们感到，有的乡村债务化解缺的不是钱，而是偿债责任意识。一些乡村根本没把债务化解、制止新债当作促进农村牧区经济社会和谐发展，维护社会稳定，树立党和政府在人民群众中的威信的大事来看待。在他们看来，还“饥荒”属于替别人“擦屁股”，不如干点“露脸”的事，既有政绩，又有面子，没准个人还能得点好处。至于增加点债务也是常事，在这种思想支配下，部分乡村领导干部为了追求所谓的政绩甚或是谋取个人利益不惜借贷举债搞工程、建项目，在他们的意识里是先风光再说。“铁打的衙门，流水的官”，到届“卷铺盖走人”，还债自有后来人。于是，乡村领导换了一届又一届，债务一届更比一届多。
（二）“村企合一”——村级产生新债的“隐患”
分析乡村两级债务结构，因过去兴办乡村企业而形成的债务占有很大比例。以赤峰市为例，截止2005年底，全市乡村两级债务总额为182530万元，其中因过去兴办乡村企业形成的债务就高达7亿多元，占乡村债务总额的38％。过去， 国家对兴办苏木乡镇企业政策曾经做了一些政策性规定，尤其是对乡办企业，已通过转制、出售等形式实现了真正意义上的政企分开。但村企合一的现象在广大地区还比较普遍。目前，全市还有嘎查村集体企业200多家。由于村委会既是村民利益的代表，又是企业的法人或责任连带人，时刻承担着企业的经营风险，随时有承担经济责任的可能。实践证明：这个问题如果得不到很好的解决，所谓的制止村级新债发生实际上就是一句空话。
（三）预算管理体制不合理——乡村债务的“催生剂”
自国家与地方实行分税制财政管理体制以来，地方各级政府之间也按着分税制的要求实行了分税制财政预算管理体制，并进行了多次修补和完善，使得体制逐渐趋于合理。从赤峰市各地旗县区与苏木乡镇的体制类型看，绝大多数是“核定基数、收支挂钩、超收分成、超支不补、节余留用，一定几年不变”。应该说，这种预算管理体制符合分税制财政管理体制的基本要求。但在具体的算账和操作过程中却存在着诸多不合理的问题。主要体现在：
1.超税源可能下达财政收入指标，过分夸大主观能动性的作用。财政收入的主体是税收收入。在调研中，部分旗县区在核定苏木乡镇收入基数时，超税源可能下达收入基数的现象比较普遍。有的旗县区把上一体制期间形成的或有和一次性收入作为下一体制周期的固定收入，还有的旗县区对部分苏木乡镇下达收入基数时严重脱离税源实际，过分夸大苏木乡镇积极性对税收收入增长的作用，并且辅之以“一票否决”考核。在这种重压下，苏木乡镇领导不得不抛开“正业”，去高成本“引”税。目前，引税之风盛行于苏木乡镇，正常的税收秩序破坏了，税收成本提高了。事实上，所谓的“引税”只不过是税务征收机关和纳税人的一种税收游戏，是在国家税收总量不变情况下的区域流动。但这种流动并不简单，在这个过程中纳税人捡了便宜，引税人鼓了腰包，个别税务征收人员和苏木乡镇领导干部从中得到了好处，吃亏的却是国家。这种因为财政预算管理体制不合理孳生的“怪胎”说轻一点是对税收秩序的严重破坏，说重点实际是一种经济犯罪。
2.事权财权不统一，从体制上诱发了苏木乡镇新债的形成。苏木乡镇是我国最基层的政权组织，“上边千条线，下边一根针”，这种情况客观上要求上级政府要适应苏木乡镇事权的需要安排必要的经费。但实际并不是这样。“上边点菜，下边买单”的情况时有发生。如林业、司法、土地等部门上划管理，财权也随之上划，但防火器材的购置，法律的普及和宣传却要苏木乡镇自己掏“腰包”。还有招商引资等等。事权和财权不统一，为了办事只好东挪西借，新债随之形成。
3.经费保障不足，直接形成新债。苏木乡镇公用经费保障不足。通过调研算账，目前的软硬件环境下，一个苏木乡镇的正常运转经费大体应该掌握在40万—50万元之间。这与各旗县区实际核定的苏木乡镇公用经费存在很大距离。据掌握，2005年全市各旗县区对苏木乡镇公用经费支出基数的核定平均为年人均800元。最少的地区年人均经费仅为420元。如果按每人每年800元的公用经费标准，每个苏木乡镇80个在职人员计算， 年财政拨付的公用经费总额为6.4万元。仅占实际需要的12.8％， 远远满足不了苏木乡镇正常的经费需求。为了保证运转，有的地区甚至靠贷款运转。
村级运转经费保障不足。据统计，赤峰市2005年全市财政补助嘎查村转移支付资金总额为6585万元，村均3万元。补助经费最高的地区村均为4.65万元。补助经费最低的地区村均仅为1.6万元。村均补助经费在3万元以下的地区占60％。这样一个财力规模，除去报刊费、电话费、培训费、招待费、图版费等名目繁多的支出，一些嘎查村甚至连工资都发不了。敖汉旗萨力巴乡老牛槽村4 名干部两年没能足额领取工资，形成了新的欠债。村级保障经费不足问题的出现，有两个方面的原因。一种是旗县区在对村级运转保障问题上还存在着认识偏差，认为村级属于集体经济组织，并不是财政保障的重点，因而在经费安排上没有足额安排。另一种情况是旗县区虽然足额安排了经费，但被苏木乡镇政府截留，平衡了乡本级预算。
（四）政绩考核制度有缺欠——乡级新增债务的“导火索”
1.经济考核指标不全面。从赤峰市12个旗县区对苏木乡镇领导班子2005年目标考核情况看，绝大多数地区没有把消赤减债作为工作目标列入考核之中，使得苏木乡镇领导没有化解旧债和制止新债的使命感和责任感。这种意识上的欠缺应该是与缺乏政绩考核的引导有直接关系。
2.经济考核指标超出苏木乡镇职能。按着苏木乡镇机构改革的定位，苏木乡镇政府的职能应该为：社会管理、公共服务、维护稳定。而从旗县区对苏木乡镇的责任目标考核中更多的是发展生产。如《××旗人民政府关于下达2006年经济指导性指标的通知》中37项指标有32项属发展生产类指标。中共××旗委组织部《2005年乡镇苏木党政领导班子实绩考核目标》5大类中有4大类为发展生产类指标。指标中明确下达了作物种植和养殖计划，有甜菜27000亩、万寿菊34200亩、马铃薯70000亩、羊存栏17.8万只、牛0.47万头、猪40000口……等等。 这些经济指标应该说是一个地区经济发展和进步水平的体现，但作为一种考核，实在说有点难为苏木乡镇。种多少甜菜，养多少羊是农牧民自己的事，苏木乡镇政府根本无法控制。但为了完成指标，以期在考核中得到一个好的成绩，从而上对得起重用自己的组织，下对得起辛辛苦苦干了一年的乡村干部，逼的苏木乡镇除作好纸上文章以外，东挪西借，多方筹措，甚至举借贷款，采取直接、贴息、担保等形式实施引导性投入，为新债的形成埋下了隐患。
（五）乡村经济管理活动不规范——乡村新增债务的“缝隙”
1.苏木乡镇财政支出行为缺乏必要的管理手段。自国家和地方实行分税制以来，各地按着分税制的要求，普遍建立了乡级财政，苏木乡镇政府实现了事权和财权的统一。在这种大背景下，上级财政、财务管理部门渐渐放松了对苏木乡镇收支行为的监督和管理，苏木乡镇财政、财务收支行为有所失控。一些地区在谋求所谓政绩的过程中，负债建设，超能力接待，超指标花钱等现象随处可见，以至于债台高筑，负债累累。
2.村级集体经济组织经济支配权缺乏必要的法定程序制约。按着《中华人民共和国村民委员会组织法》的要求。村民委员会属于自治性组织，村民委员会代表村民行使经济支配等诸多权利，由于赋有监管责任的上级政府及其工作部门没有真正履行监管责任，使得嘎查村村民民主管理流于形式，村委会成员不能很好地按《内蒙古自治区嘎查村财务管理条例》要求正确行使经济支配权，往往绕开或干脆抛开嘎查村村民大会、嘎查村村民代表大会、嘎查村民主理财小组的决策监督和苏木乡镇政府的审计监督，滥用财权的现象十分严重。
二、制止新债发生的对策措施
（一）调整村集体经济组织企业发展政策，积极推进“村企分开”
对现在嘎查村直办或承包、租赁的企业采取按所有者身份进行股份制改造和出售、转制等形式彻底剥离村办企业，并停止新办任何形式的嘎查村集体企业。
（二）调整县乡财政预算管理体制，建立“以支定补”为核心内容的新型财政保障体制
从赤峰市的财政收入水平和可用财力看。2005年，全市财政收入实现了31.5亿元，国家对赤峰市的财力性补助为35亿元，可支配财力总额为66.5亿元，已经具备了保证正常运转的能力。从实际供给情况看，全市行政事业单位全面实行了银行代发工资，支出大头得到了有效的保证，教育公用经费、五保供养实现了旗县区统一管理，大部分村级干部工资部分也有了保证。对于乡村而言，唯一不足的就是公用经费。目前，全市有苏木乡镇116个。如果按每个苏木乡镇50 万元的公用经费规模计算，共需公用经费为5750万。即使考虑到对村级补助的适度增长，就目前各地财政收入的增长速度和既有规模看，保证乡村事权必需的财力已经足够。完全没有必要继续实行一方面该给的不足，另一方面在从体制上给苏木乡镇留有余地这种“羞羞答答”的财政预算管理体制。
（三）完善政绩考核办法，建立与苏木乡镇职能、权利相一致的政绩考核体系，营造一个有益于化债止债的大环境
一要坚决取消旗县区对苏木乡镇的财政收入目标考核。从理论上讲，作为苏木乡镇党委和政府既无法定的税收征管权，又没有税务征管人员的人事管理权，对苏木乡镇政府进行税收考核本来就不合理。从实践上看，苏木乡镇领导及其干部的参与，并没有带来财政收入的规模增长，相反却带来了税收成本的提高和可用财力比例的降低，这样做有害而无益。
二要把有步骤地化解旧债，制止新债发生列入对旗县区、苏木乡镇领导班子的政绩考核。在对苏木乡镇债务进行认真清理的基础上，制订一些硬措施，如对发生新债的苏木乡镇领导不提拔、不重用。而对化解旧债态度积极，效果明显的领导干部除在年度考核中予以加分外，还要设置专项物质奖励，使其产生荣誉感，催生责任感，促进减债止债大氛围的形成。只有大家真正把减债止债当作正事来对待，化解旧债、防止新债的目标才能实现。
三要取消苏木乡镇职能之外的考核指标。对非苏木乡镇党委和政府职责和权利之外的考核指标宜减则减，尤其是那些面对苏木乡镇，需要苏木乡镇出钱出物的发展生产类指标要坚决取消。
四要调整经济考核目标的管理手段，变指令为指导。如有的经济指标强调养牛多少头，养羊多少只等等。作为县乡政府根本无法向农牧民下达硬性的指标要求。依靠的是引导和指导，至于工作做了，农牧民是否认可，还要由农牧民自己做主。
（四）依法加强乡村财务管理，规范乡村收支行为
首先要对乡村财务收支行为做出限制性规定。如乡村两级政权和集体经济组织不得以苏木乡镇政府及其所属部门和村民委员会的名义从银行或其他金融机构、单位、组织和个人借贷；有债务的乡村严禁盖楼房，购置小汽车等非办公必需的设施和设备；乡村两级政权和集体经济组织不得为任何单位和个人提供任何形式的直接担保和以其所有资产进行的抵押担保，否则要受到责任追究等等。
同时，对苏木乡镇财务的管理要在推行“乡财县管”的基础上，逐步取消乡级财政。实行旗县区综合预算，推行国库集中支付制度，真正将苏木乡镇财物统统管起来，做到来有影、去有踪。这样就能从根本上控制苏木乡镇不规范的财政、财务收支管理行为。
对嘎查村级财务管理，目前争议比较大。《中华人民共和国村民委员会组织法》规定：村民委员会属于村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，村民委员会依法管理本村属于村民集体所有的土地和其他财产。但这并不意味着嘎查村的经济活动就没有了制约。实际上，《内蒙古自治区嘎查村财务管理条例》第四条和第二十八条规定：旗县和苏木乡镇人民政府在村级财务上拥有管理、监督、指导和审计职能。从目前嘎查村财务管理现状看。最大的问题就是村民的知情权还没有得到有效保障，村民大会、村民代表大会议事制度还没有落到实处，“参政”渠道还存在着诸多障碍。由于缺乏村民的有效监督，村“两委”班子成员的收支行为普遍存在着权利滥用问题。因此，对村级财务的管理就要从抓程序监督上下功夫。促使其严格按照《组织法》和《内蒙古自治区嘎查村财务管理条例》的要求，坚持民主议事程序和制度，充分发扬民主，反映民意，从而实现村委会理财和村民当家的和谐统一。