“三农”问题与农业政策性金融研究，本文主要内容关键词为：政策性论文,三农论文,农业论文,金融论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
农业、农村、农民，即我们经常说的“三农”问题，是当前困扰经济稳定健康发展的难点，也是全面建设小康社会的重点。通过学习“三个代表”重要思想，对于我们深刻认识农业作为国民经济基础的重要地位，进一步加深对农业政策性金融在全面建设小康社会、推进我国农业实现市场化和现代化的进程中的职能定位及其改革与发展的走向有了新的思考。
一、国民经济基础的新视角
人们常说，“农业是国民经济的基础”。科学地讲应该是，能够提供剩余产品的农业生产力是社会发展的基础。因为农业有了剩余产品，就能实现其他各部门的必要劳动，才会有各部门的剩余劳动，才会有各部门生产力的发展。重农学派早就正确认为，一切剩余价值的生产，以及一切资本的发展，从自然基础来说，实际上都是建立在农业生产力的基础上的。可见，在代表先进生产力方面，首先要代表农业生产力的发展要求。
再者，农业是培育生物的产业。广义地讲，农业应包括林业、种植业、牧业、渔业。通常我们说的农业是狭义的，多是指种植业。为了人口当前或局部的吃饭的需要，就将狭义的农业放在第一位，形成农、林、牧、副、渔的排列。结果导致毁山林、草场，填河湖造耕地，其危害已人所共知，现在只好退耕还林还草，退田还湖。实践证明，农业产业的内部排序应改为林、农、牧、渔、副。这是因为林是生态系统的支柱，没有林就没有人类的可持续发展。林的存在关系到人类的根本利益，也保护着农业生产力的源头。由此也可以说，林业是国民经济基础的基础。我们在注意到了农业生产力中自然条件质的规定性（保护生态环境）以后，还要注意自然条件的量的规定性（土地的规模经营）。规模经营使土地自然力得以合理利用，使农业科技有用武之地，使农业劳动发展为社会生产力。西欧、北美之所以成为发达国家，无不建立在这样的经济基础上面。例如，美国农业人口只有800万，占全国人口的3%。而中国农业人口有8亿多，占全国人口的70%，这是从农业人口看的1比100。再如，中国不仅是世界上农民最多的国家，而且是最缺乏农业比较优势的国家。与其他面积大国的人均资源比较，俄罗斯人均拥有具备生产能力的土地1.39公顷，加拿大为2.50公顷，美国1.64公顷，巴西为1.47公顷，澳大利亚为25公顷，而中国只有0.21公顷，相当于人家的一个零头。由此可见，中国农业生产力之所以难发展，原因就在于土地难以规模经营，阻力在于农业人口大量过剩。小农经济不仅规模不经济，而且繁衍过多人口，使社会生产力难以发展，环境难以承载，这是家族封建文化的基础。
综上所述，“三农”问题的症结主要有四：
——农业生产出现“边际报酬递减”现象，导致农业增产不增收。中国农业的特点是以少的土地养活众多人口，因此土地的产出率一向很高。改革开放以来，农村联产承包责任制的推行更是极大地激发了广大农民从事农业生产、提高单位面积农产品产量的积极性。在此情况下，广大农民大量增加对良种、化肥、农药、农膜、灌溉、电力等物化劳动的投入，导致农业生产的边际报酬越来越低，农业生产的成本越来越高。与此相关，随着农业产量的逐步增加、国外进口农产品的冲击，以及城镇居民恩格尔系数的提高而对农产品需求的减少，导致农产品供大于求，价格下跌。农业生产成本上升与农产品价格的下跌，使广大农民出现了增产不增收的问题。
——城乡“二元”社会结构减少了农民的收入。我国目前实际存在的“二元”社会结构是国家在工业化过程中，为了完成资本的原始积累而采取的农业、农村、农民服从和服务于工业、城市与市民的倾斜政策。应该肯定地说，这种政策在我国工业化的初期对我国完善工业体系的建立是起过众所周知的作用的，但是当国家工业化发展到时至今日的水平，这一政策使得农业这一国民经济发展的基础产业很难得到优先增长，很难实现城乡经济运行相生相长的一体化，很难在吸纳农村剩余劳动力方面采取市场公平竞争规则。
——乡镇企业、特别是民营企业发展受阻，限制了农民非农收入的增加。我国乡镇企业，以及民营企业生产和销售的多为劳动密集型产品，为了与城市中的现代大企业争夺产品市场，就得必须不断地提高自身资本的有机构成。这种现象一方面使其丧失了应该主要依靠农村廉价劳动力来降低产品成本的独特优势；另一方面，由于其自身的因素，往往得不到商业银行的信贷支持，在不得已的情况下，乡镇企业、民营企业只好依靠自身有限的积累来扩展生产能力。这些因素都严重制约了乡镇企业、民营企业的发展，从而在很大程度上限制了广大农民依靠其发展来增加非农收入的能力。
——农村行政冗员现象严重，也加大了广大农民的经济负担。现在，人们都关心“三农”问题。但多注意末端处理，如农村城市化、就业、减轻税费负担等等，较少注意源头治理，如改变小农经济和控制人口数量、提高人口素质，以发展生产力。应该注意到人口激增给粮食需求造成越来越大的压力，人口增长最快的国家已面临粮食生产不足的困难。据联合国粮农组织发表的公报称，目前全世界60亿人口中有8亿人正面临饥饿的威胁，长期处于营养不良状态，其中有2亿儿童缺乏营养，每年有近110万5岁以下儿童直接或间接地死于饥饿或营养不良。由此带来两大问题：
一是土地荒漠化问题。据联合国粮农组织估计，由于人类活动的破坏，全球约有四分之一的陆地正面临荒漠化的危险。在过去的十年间，全世界平均每年损失1540公顷森林。科学家研究发现，在过去的四十年时间里，全球已有三分之一的可耕地表层土壤流入海洋、河流和湖泊而失去了生产能力，留下的可耕地仅有大约1490亿平方公里。科学家的研究表明，如果表土层厚度下降2.8厘米，农业产量就会下降7%。我国在过去的五十年中，荒漠化的速度加剧是惊人的。据全国荒漠化普查资料显示，陕西、宁夏、山西3个省区的干旱半干旱地区草地占比高达90%-97%；新疆、内蒙、青海3个省区的同类地区草地退化比例亦达80%-87%。
二是水资源严重不足的困扰问题。世界三大粮食生产国的美国、印度和中国均遇到了水资源不足的问题，尤其是中国问题最为突出。据有关部门预测，到2010年和2030年中国人口将分别达到15亿人和16亿人，按低水平的人均粮食占有量400公斤／年计算，相应需要达到的粮食产量应分别为：6000亿公斤／年和6400亿公斤／年，需要增加用水量507亿立方米和1267.5亿立方米。到2030年中国需增供水能力2800-4100亿立方米，加上中国目前用水量5000亿立方米，将达到7800-9100亿立方米。而中国水资源总量中，可用水储量只有1.1万亿立方米，并因时空分布不均，开发难度不断增大，到本世纪中叶前最大可供水量也仅为6500亿立方米左右，供需缺口在1300-2600亿立方米。届时我国将处于历史上水危机最严峻和承载着最大数量人口的关键时刻。
针对上述种种严峻挑战，国内外的经济学家和农业水利专家都一致指出，要保护社会的稳定和经济的健康发展，必须高度关注农业及与农业和人类生存紧密相关的生态环境，必须高度关注粮食安全、水资源安全。从国外的有关资料来看，进入二十世纪70年代以来，在英国著名经济学家凯恩斯主张“国家对经济进行干预”的宏观经济平衡理论的影响下，西方国家和一些发展中国家纷纷从经济基础抓起，加强了对农业的保护措施。除了国家财政继续对农业实行补贴外，进一步加强了农业政策性金融机构的地位和作用，即使没有单设机构的国家，也由政府指定专门的银行对农业予以大力支持，同时给予财政上的扶持。针对工业化和城市化建设大量占用耕地、土地荒漠化等问题，加大财政和政策性信贷投入，加以治理，以求在保护农业，保护生态环境，消除贫困等问题上采取共同行动，农业政策性金融机构不断完善、加强其服务功能，在促进整个社会可持续发展中的作用不断增大。由此可见，只有源头治理，才是在真正贯彻“三个代表”重要思想。但这是个长期的改造过程，需要各行各业艰苦奋斗、共同支持农业生产力的发展，因为这是惠及全体人民根本利益的大事。同样也应当是农业政策性金融在规划发展战略时应思考的首要课题。
二、“黄箱”政策的新视角
“三农”问题的核心是农民的收入问题，怎样增加农民的收入成为社会各界关注的一个焦点。我国进入改革开放时期以来，尤其是近十多年来，农产品供给短缺的状况已得到初步改善，主要农产品产量实现了供给总量平衡，丰年有余。我国以占世界10%的耕地成功地解决了占世界22%人口的吃饭问题。与此同时，谷类、棉花、花生、油菜籽、水果、猪牛羊肉等主要农产品产量已多年居世界首位。短缺经济的结束，经济总量的过剩，使我国经济运行中的结构性矛盾日益凸现。以粮食为主的农产品过剩，实质上是低消费水平下的过剩。从长远看，为了保证粮食安全，提供适应需求的农产品品种，提高农产品质量，还离不开保护。
同时，农产品产量的增加并没有带来农民收入的相应增加，相反农民收入增长缓慢甚至停滞，有的地方甚至出现倒退。农业总产值在国民经济总产值中的比重持续下降，标志着农业为工业化积累资金的历史使命已经结束，农业发展已经进入了一个新的阶段，即农业与其他产业的关系应由奉献变为索取。但农业的基础性地位却丝毫不能动摇，如果放松对农业基础的保护，农业的萎缩和发展滞后将不可避免。由于农业的产业相关度较高，根据经济学中的“木桶原理”，最终影响其他产业的发展，进而制约整个国民经济的发展。
我国已经加入了WTO，根据世贸组织的“黄箱”政策，政府可以继续直接对农民进行补贴。什么是“黄箱”政策？是指那些政府对农产品的直接价格干预和补贴，影响农产品自由贸易的政策措施，包括对种子、化肥、灌溉等农业投入品的补贴，对农产品营销贷款补贴等。通常用综合支持量来衡量“黄箱”政策的大小，允许发达国家对农业的“黄箱”补贴占农业产值的5%，发展中国家为10%，中国为8.5%。我国农业补贴中的“黄箱”补贴支出主要包括：一是价格支持措施，即粮棉保护收购价格；二是农业生产资料补贴。
此外还有“绿箱”、“蓝箱”政策。“绿箱”政策指的是那些由政府提供的、其费用不转嫁给消费者，并又对生产者不具有价格支持作用的政府服务计划，成员方无须承担削减义务的补贴，共有12项。我国现已使用的“绿箱”政策有六项：分别是政府一般性服务支出、用于粮食安全目的的公共储备补贴、国内粮食援助补贴、自然灾害救济支出、农业环境保护补贴、落后地区援助补贴。其余6项政策尚未使用。“蓝箱”政策是指对一些与限制生产计划相关，不计入综合支持量的补贴，成员方不须承担削减义务。我国因财力有限，目前还没有实施这类政策。
现在，理论界与有关部门不少人主张增加对工商企业的税收，充分利用“黄箱”政策来反哺农业。即靠大量增加对农业的补贴来增加农民的收入。然而，基于中国国情，以及我国制度、体制的缺陷与不完善，至少在相当长一段时间，我国不能也不应该增加对农业的补贴。
其一，我国目前的财政收入无法支持这样大的补贴。2001年中央财政收入为8582.74亿元，按目前3.3%的补贴来计算，已经占中央财政收入的10.1%，如果加上地方财政收入7803.3亿元，也占到中央、地方两级财政总收入16386.04亿元的5.3%。如果把“黄箱”政策的8.5%用足，其补贴的总额为2225亿元，占2001年中央财政收入的比例将高达25.9%，占中央和地方两级财政的总收入也达12.5%。2001年农村居民人均纯收入为2366元，如果我国政府将“黄箱”政策用足，农村居民人均纯收入将仅提高7.2%，而且，这样的政策会给国家的财政带来严重负担，挤压其他建设的支出，引发严重的后果。
其二，如果我们对农业进行补贴会导致农产品过剩，产生一系列棘手的问题。农产品一旦严重过剩，不是让这些产品烂在国内，就是低价卖到国外。我国的收入水平还达不到以财政补贴来支持让大批农产品烂在国内的浪费。如果把过剩的农产品低价卖到国外，从欧、美的经验来看，将会引发一系列的麻烦。欧、美都对本国农产品进行补贴，出现严重过剩后都试图销到国外，这些年来欧、美之间互相指责对方将补贴的农产品倾销到自己的市场，这是欧、美之间外交、贸易摩擦不断的根源。维持良好的国际环境对我国未来二三十年全面建设小康社会至关重要，对农业进行补贴必然会使我国陷入和欧、美同样的外交困境，不利于维持我国经济发展所需要的良好外部环境。
其三，如果我们对农业开始进行补贴，就很难取消掉，因为取消补贴往往会引发政治问题。日本的情形就是这样的。日本目前通货紧缩非常严重，前两年我国提出建立东盟10+3自由贸易区倡议，这对日本扩大其工业品海外市场和投资领域、走出目前通货紧缩困境大有好处。然而，日本政府对我国的提议反映非常消极，因为尽管农业人口只占日本总人口的3.9%，农业GDP只占总GDP的2%，但是日本对本国的农产品进行高额补贴，如果日本进入这个自由贸易区，农业就会受到很大的冲击。农民是日本的一个重要政治利益集团，为了这3.9%的农业人口的既得利益，日本政府只好放弃了一个可以使日本经济复苏的机遇。我国在农业保护的问题上绝不要重蹈欧美日本的覆辙。
其四，对农产品进行补贴，在执行上非常困难。如果我们进行反周期补贴，也就是对自然灾害等造成的减产进行补贴，会产生严重激励问题。由于农业生产本身的特性，我们很难分辨一个农户减产是由于自然灾害还是其他人为因素，因而很容易出现故意减少投入造成减产而向政府要补贴的事例。如果我们直接对农民的收入进行补贴，从国外的经验来看，经常会出现应该得到补贴的农民实际拿不到补贴，拿到补贴的往往是各方面关系较好的中等收入的甚至是富有的农民。美国的农业补贴就是这样的情形，美国每个农户平均得到补贴是12500美元，而占农户总数10%的大农场平均得到补贴高达85000美元。
依据上述四点理由，我国政府现在没有足够的财力来增加“黄箱”政策的补贴，而且将来即使有足够的财力也不该这样做。那么，就提出了一个中央政府如何运用财政和信贷手段来支持农业、农村、农民的问题。
从财政投入的角度看，包括逐步减少乃至取消农业税和农业特产税；以中央财政来支付农村中小学教师的工资；加大对农业科研的支持力度；建立全国统一的农产品市场；创造有利于农村劳动力向非农产业转移的条件等。
在可以预见的将来，无论从承受能力，还是从投入的边际效用等方面考虑，财政手段的使用都将在一定程度上受到限制，这就反映出金融，尤其是农业政策性金融在我国农业支持保护体系中处于举足轻重的地位。
三、农业政策性金融比较新视角
金融是现代经济的核心，资金是经济发展的“血液”。在传统农业向现代农业转变的过程中，资金及资金的投入已成为现代农业发展最关键的条件之一。因此，加大农业资金，特别是农业政策性资金投入，既是现代农业发展不可缺少的重要条件，也是促进弱质农业从落后走向比较发达，并最终实现现代化的客观要求。世界经验表明，农业政策性金融集财政与金融优势于一体，成为各国扶持和保护农业的最佳选择。运用政策性金融手段对农业予以支持和保护是国际上普遍采取的积极措施。凡是发达国家和新兴工业化国家及地区，其农业现代化的进程中都有国家的政策性金融扶持。这是因为，相对于财政投入的比较效益较低，并较易于形成道德风险；商业性金融以追求利益最大化为目的，而农业投入的高风险、低收益，决定其不可能有进入的冲动；高效率、低价格及融资期限长的政策性金融，在保护与支持弱质农业及现代化农业发展中，更有其广阔的发展空间。
以国外农业政策性金融的共性特征为背景来比较分析我国农业政策性金融的个性，能更清晰地把握现阶段中国农业政策性金融的特性和现状，认识自身的不完善性和发展的艰巨性、必然性和趋向性。
（一）产权主体、负债结构的多元性与目前的单一性。
国外农业政策性金融一般产权主体有政府全资创办、政府参股或提供国家保证等多种形式，以保证农业政策性银行经营的政策性，贯彻执行政府意图。一般负债结构有国家金库拨款、央行借款、金融债券、国外借款、有关开户单位存款等，具有负债来源的广泛性和稳定性。而我国现阶段农业政策性金融的产权主体和负债结构特征表现为单一性，产权主体是政府全资创办，其优点在于能更好地贯彻执行政府政策目标。但也在一定程度束缚了农业政策性金融的发展，使农业政策性金融缺乏内在活力，滋生了惰性和依赖性。负债结构以央行再贷款为主，过分强化了农业政策性金融与国家基础货币的联系，农业政策性金融的资金风险将直接刺激基础货币的供应量，成为通货膨胀的主要因素之一。
（二）业务领域的特定性、互补性与目前的狭隘性。
农业政策性金融的业务领域一般是为适应不同时期的农业政策需要而确立的，在不同的国度、不同的时期其服务对象是特定的，既可以是土壤改良、植树造林，也可以是渔港等生产性设施建设，还可以是兴修水利、推广农机、土地开发等，具有明显的特定性和阶段性。其业务领域与商业金融具有互补性，商业金融所回避的资金回报率低、投资回收期长、风险大的方面正是农业政策性金融所需要支持和倡导的重点，往往是关系国计民生的、社会效益大的领域，关乎农业发展的大局。
而现阶段农业发展银行的业务领域具有明显的狭隘性，主要以支持粮棉油政策性收购为主，原先界定为农业政策性金融业务的农业综合开发贷款、林业治沙贷款、扶贫及扶贫贴息贷款，又转为商业银行代理，大大缩小了农业政策性金融的业务空间，使农业政策性金融转为所谓的“农副产品收购银行”，这种业务的狭隘性极不利于农业政策性金融的发展，银行手段和职能将越来越滞后于商业金融和合作金融，久而久之导致其在银行业中处于劣势地位。部分农业政策性金融业务转为以追逐利润最大化为目标的商业银行，已造成大量政策性贷款的流失，形成新的金融风险，如果又划到农发行，农发行的信贷资产质量必将进一步恶化，继而会影响农发行经营目标的顺利实现，实际上加大了金融体制改革的成本。
（三）利益补偿的确定性、保本微利性与目前的软约束性、财政性。
农业政策性金融的利益补偿要求具有确定性，主要依靠三项措施来保障：一是坚持“谁出政策，谁拿资金，谁补贴”的原则，对低息贷款给予利差补贴；二是适当提高农业政策金融机构的呆账准备率；三是通过减免税收或直接列入财政预算来补充农业政策性金融机构的资本金。要求保本，以实现政策性金融资金的良性循环；要求微利，以维持机构的费用开支，维持正常的政策性业务经营活动。
而农发行现阶段利差补贴、资金偿付、资本金补充具有明显的软约束性，主要表现为补贴资金由于财政困难不能及时足额到位，欠拨、欠补现象严重，农发行上级行借款与央行借款利息支出的刚性和财政补贴、偿付的时间差及不确定性，使基层农发行的经营背上了沉重的财务包袱，经常性开支不能自给，目前完全依赖财政供给，又具有明显的财政性。
（四）资金运用的政策性、优惠性与目前的分割性、局限性。
农业政策性金融资金运用的政策性是千方百计地体现保护农业意图、增加资金来源和扩充供应量，形成资金支持规模和力度，更好更快地扶持、保护农业发展。而我国现阶段农发行资金来源总量制约着资金运用，支农政策资金“政出多门”，分散于农、林、水、科技、民政、商业银行、政策性银行等多家，形成条块分割的局面，难以形成拳头和合力，有关支农的政策性资金尚未纳入农发行归口开户和管理。
资金运用的优惠性体现在利率低、期限长、信用放款等方面。国外农业政策金融贷款期限有的长达5至40年，只要符合农业产业政策的需要，农户（农场）就比较容易得到低利率、较长期限的农业优惠贷款。而我国目前农业政策性金融在资金运用优惠方面具有很大的局限性，表现为期限较短、支持范围窄小，贷款投入要经过多种程序筛选，商业银行投入的农业综合开发贷款比重非常小。其根源是我国工业对农业不仅有反哺严重不足的问题，也有管理渠道阻塞、正常投入“失血”的问题，对农业一直呈负保护状态，现在仍然通过价格“剪刀差”、税收、农村储蓄存款流失等经济手段迫使农业继续为工业发展承担牺牲。国家由于缺乏充足的支农资金，现阶段只有把重点放在以粮棉油为主的流通领域中对农产品购销的价格保护上来。
（五）资金投放和管理方式的银行性、自主性与目前的行政性、决策性和相对集中性。
农业政策性金融是政策性与金融性的统一，在资金投放和管理方式上必须遵循银行资金运动规律，充分运用银行管理手段，充分体现银行决策的自主性。只有增强经营决策的自主性，才能把有限的资金投向能够带来较好效益的政策性融资项目，才能健全内部经营管理机制，实现保本微利经营，以充足的资金实力来保证政策目标的实现。
而现阶段我国农业政策性金融偏重于运用行政手段管理政策性信贷资金，特别是在粮棉收购资金投放上，由于不愿承担无谓的政策风险，较少运用银行调控手段管理，而是运用凭单贷款、库存质押、调销申报、违规停贷、行政处罚等方式，充当“经济警察”的角色，虽然较好地完成了封闭管理任务，然而也招来有关部门和社会的一些非议，将粮棉企业的亏损和陷入经营困境归咎于农发行“管得过死”。在资金发放和管理决策权具有相对集中性的情况下，我国农业政策性金融必须增强市场主导意识，不是破坏市场机制，而是将其职能定位于弥补商业银行空隙和弥补市场机制的缺陷，从而获得更广阔的生存发展空间。
（六）农业政策性金融职能的综合性与目前的单一性。
农业政策性金融一般具有扶持性、倡导性、辅导性及调控性四种职能。
对农业的扶持性职能，是基于农业产业的弱质性和重要性，各国农业政策性金融机构尤为重视兴修水利、整治土地、加速农业机械化，促进农业增产和农业结构调整。
对农业的倡导性职能，是基于改善农业投资环境，吸引商业金融、合作金融和民间资金的流入，起首倡、引导和示范的作用，以较少的资金推动更多的资金流向预定目标。
对农业的辅导性职能，是利用农业政策性金融的专业人才、信息优势，为借款人提供财务分析、经营诊断，提供经济金融信息、沟通外部联系等服务，在市场经济条件下这种服务和作用越来越居于重要地位。
对农业的调控性职能，是农业政策性金融与生俱来的巧妙结合财政与金融、长远利益与短期利益、宏观经济与微观效益的特殊本领，其手段主要是通过优惠的贷款、担保等资金运用方式扶持急需资金投向的重点农业项目，扩大农业生产能力。
然而我国现阶段农发行的职能运用具有明显的单一性，前三项职能的作用发挥明显不足，因此削弱了我国农发行的支农作用。农发行的职能偏重于调控性职能，主要是通过支持按目标价格收购农产品或发放补贴等措施，调控农产品市场，稳定农产品价格，避免市场风险对农业产业的冲击，维护农民利益，维护农业、农村经济的稳定。然而，从目前农发行履行的单一调控性职能的实际情况看，难以有效地发挥政策性金融对农业的保护作用。
四、完善农业政策性金融服务功能新视角
（一）农业政策性金融改革需首先放在农村金融体系的大局中予以职能定位。
自建国以来，我国金融体系受计划体制的制约，实际上长期处于政策性金融与商业性金融混淆不清的状态下。上世纪八十年代推进金融改革以后到“入世”前，商业银行与政策性银行的职能定位摆上议事日程。近几年，由于长期困扰国家宏观调控的粮棉流通体制改革问题亟待解决，农业政策性金融的职能定位也随之予以调整，即农业综合开发等专项信贷业务，从政策性银行剥离给商业银行；实践证明，当时国家对农业政策性金融职能定位的决策是正确的。国家政策性信贷资金严重流失的局面被遏制，国家粮食安全体系进一步健全，农民粮棉种植积极性得到保护。但另一方面，随着我国农业、农村经济发展问题日益突出后，国家对发展农业以及迎接“入世”挑战，农业政策性金融服务如何进一步发展，以及由此带来的政策性金融机构职能定位问题也日趋紧迫。
解决上述问题，我认为应从农村金融体系乃至整个金融体系中审视农业政策性银行的职能和作用，以进一步从金融体制全局出发，更好地布局政策性金融与商业性金融的职能定位。要防止从局部眼光或短期眼光去审视、去定位。农业政策性银行的职能发展，不能仅是商业银行剥离职能的简单转移，而且其服务功能也应发展创新。剥离职能的转移应进行政策筛选和因地制宜地衔接。也就是说，不能简单地将商业银行现行的贷款项目经营性质判定后，按照传统作法进行商业银行与政策银行的业务划转移交。要在总结历史上业务划转经验的基础上，从有利于政策性金融和商业性金融共同健康发展的角度，做好剥离工作。同时，衔接得好坏也取决于商业银行的改革与政策性银行的改革能否保持同步。因为从职能定位角度来看，我国金融划为商业与政策两类性质是符合中国国情及“入世”后经济发展的要求的。无论是进行业务剥离，还是业务发展创新，都应在明确两类性质金融定位的前提下进行。应当看到，当前政策性金融改革的问题实际上已影响到商业银行改革的深化。
（二）农业政策性银行职能定位的基本思路。
政策性银行是由国家创立并控制，不以营利为最终目的，根据政策意图的需要和可能，在特定的业务领域专门从事政策性投融资活动的专业性金融机构。农业政策性银行的职能定位，应在遵循上述基本定性的基础上，根据我国农业“入世”后的新变化，依据农村金融体系的现状和发展要求，同时借鉴国外农业政策性金融的经验，予以综合研究。因此，农业政策性银行职能定位，要根据国家财力和政策性银行自身管理状况，分步实施，逐步发展。
首先，赋予引导和扶持国家急需发展且宏观效益高于微观效益的落后产业和产品的融资职能。当今，我国已进入工业化中期阶段，根据国际经济发展经验，这一阶段的重要特征是从农业“抽血”转为向农业“输血”，即到了反哺农业的经济发展阶段。我国农业发展的现实，也迫切要求生产资金有效益地向农业倾斜。农业政策性金融要在体现国家扶持意向和扶持力度方面发挥商业金融不可替代的政策性功能。长期以来，我国农业处于自我封闭的农业经济结构和产品结构之中。“入世”后，对其不合理结构的冲击力十分强烈。国家行政式的直接性保护农业政策已经不能适应国际市场运作规律的要求。其直接后果是进口的大量涌入和农民生产收入的下降。这就严重冲击着农业持续稳定发展目标的落实。因此，赋予政策性银行对农业产业结构调整，发展科技含量高的起步性新产品，促进农业生产基本条件的改善以及政策性融资功能，填补商业性金融功能的空白，应是宏观政策的当务之急。
其次，借鉴国际成功经验，结合国情实际，拓展政策性金融的服务功能。从美国来讲，由于其政府在20世纪二三十年代工业化中期有效利用了农业政策性金融这个杠杆，不仅使美国快步进入工业化强国的行列，而且至今仍保持其农业大国的国际地位。尽管美国农业在国民生产总值中所占的份额逐步降低，但美国农业对其整个国民经济的影响却丝毫没有削弱。国家运用农业政策性金融手段，保护农业生产，维护其在国民经济中的基础地位，调节农业产品的价格，促进农产品的流通，为宏观经济的运行创造了良好的条件。其成功经验是：一是成功整合了农业信贷体系，即联邦土地银行、联邦中间信贷银行及合作社银行，保障了各类性质融资的要求。二是成功推出由农业部提供担保的“索取贷款”品种，以保证农业生产者在农业高风险生产中，可以较低的成本（贷款利率）得到获取高效益的机会。
从日本来讲，也是在工业化的第二阶段，为解决农村资金短缺问题，政府采取了一系列措施，主要形式是“制度贷款”。按照国家干预的方式不同，可分为三类：一是通过债务担保的形式，吸取各银行的资金投入农业。二是对融资机构，如日本农协系统的资金，国家给予利息补贴、损失补贴，为此日本政府专门成立政策性金融机构——“农业信用资金协会”对农民贷款实行担保。三是政府通过国家的政策性金融机构直接发放财政资金贷款。
从一定意义上讲，弱质产业融资与政策性金融支持是共生体。世界经济的发展表明，随着弱质产业的加强和发展，政策性金融支持也随之调整和变化，但经济处于发展阶段而不是发达阶段之际，其政策性金融的服务功能，不仅是必要的而且是必须的。我们要用历史的眼光去看待世界发达国家政策性金融的发展变化，不能因现今政策性金融的萎缩而否定政策性金融的历史地位及其不可替代的作用。
再次，应从构筑入世后新型农村金融体系这一战略高度，发挥农业政策性金融的独特作用。“入世”后的农村金融体系有其构筑目标的出发点和落脚点，我认为应以适应国际化大市场背景下的农业持续、稳定发展为核心，以提高农民收益为目的。这个体系应当有利于满足农业融资者的资金需求，有利于实现农业产业结构的调整，努力创造多种融资手段，解决农业发展中的“缺血”现状。从这个战略高度思考，当前农村金融体制改革单一突出农村信用社的新主力军作用的思路，值得进一步探讨。因为，就全国而言，农村信用社的融资能力有限，且历史包袱比较沉重，合作性质的职能作用尚处开发落实之中。本质上，农村信用社既不是商业银行也不是政策性金融机构。根据《国务院关于农村金融体制改革的决定》和中国人民银行《农村信用合作社管理规定》的精神，农村信用社的职能定位是为信用社社员、为农户服务的市场定位，为农业、为农村经济发展提供政策性金融支持的职能定位，不可能再落在商业化的农业银行身上。其政策性金融的职能定位“空白”，应当通过完善发展农村政策性金融独特作用来实现，这是合乎发展、合乎国情，有助于形成新型的强有力的农村金融体系的必然选择。
又次，积极发挥政策性银行的服务功能，增强政策性信贷资金的放大效应。一是农发行要通过贯彻国家农村产业、区域发展和宏观调控政策，重点支持对调整农村产业结构、增加农民收入、提高农业竞争力以及对改善农业生产和农村生活条件发挥基础性、主导性、保障性的重大项目和龙头企业，包括农业和农村基础设施建设、农村小城镇建设、农业综合开发、农业产业化经营、农产品深加工、农业科技开发和推广、粮棉油等主要农产品储备体系建设、农业生态环境建设以及扶贫和中西部开发等。二是大力发展农业贷款再担保或代理农业担保信用保险等中间业务，通过引入国家信用对农业贷款担保机构实施再担保或担保信用保险，可以提升农业贷款担保机构的信用，有效分担农业贷款担保机构风险，以吸引更多的社会资本进入农业贷款担保体系，扩大农业贷款担保机构的数量和规模，从而达到以少量政策性资金拉动更多的社会资金投入农业。政策性资金在更宽的范围、以更大的倍数达到支持农业和农村经济发展的目的。三是充分发挥网络优势，代理国家财政支农资金拨付、结算，以及由财政部门承担的外国政府和国际组织对我国农村的转贷款业务。
（三）办好农业政策性金融的几点原则思考。
——坚持政策支持与市场化筹资相结合的原则，保证政策性银行开拓业务、稳定发展的需要。一方面，我国政府实施财政支农工作已进行多年，但财政资金运用政策性金融工具予以实施还是个新课题，潜力巨大，有待努力开发。另一方面，建立长期、稳定、低成本的资金来源渠道，不能走依靠发行基础货币的老路子，不能让政策性银行变成信用创造机构。除目前农业发展银行的收购资金以中央银行再贷款为资金来源外，主要应考虑以承销方式向商业性金融机构竞价招标发行债券，用市场化发行方式筹集政策性银行资金来源，有利于提高政策性银行在市场大环境中的生存能力，有利于政策性银行理顺与中央银行及商业银行的资金关系。政策性银行要强化债券品种或组合的开发研究工作。
——坚持降低超额筹资再贷款风险的原则，积极开拓资金供求双方媒介工具。由于我国农业基础水平低，发展农业所需资金不可能也不应该仅靠政策性银行单一筹资的方式解决。这不仅仅是因为所筹资金有限，而且筹资规模也要与资产负债管理水平相适应。否则，将出现资产负债严重不匹配的风险局面。解决的途径，是要开拓充当资金供求双方的媒介工具，充分协调资金余缺，为投资者和筹资者提供各类咨询服务，提供各类法律和技术上的支持。
——坚持“保本微利”的经营原则，建立健全农业政策性银行自我约束、自我发展的新型经营机制。一是要按照社会目标优先，兼顾经营目标的原则，加快改造农业发展银行现有经营机制，建立适应农业发展和“入世”需要的新型经营机制。二是要健全农业发展银行内部监督制度，进一步完善农业发展银行的运行机制，重点要加强其信贷规范管理和风险防范；要健全信贷风险监测考核体系，把原来单纯对贷款总量和余额的考核转变为对信贷资金运行的各个环节、各个层面和各种形态的把握；对信贷资产的监控，要改变单纯的内控方式，加强对信贷资金运行外部环境和市场风险的控制，进一步提高资产质量和管理水平。三是要进一步规范财务管理，把现行只重视收支的财务核算改变为经营成本和效益控制，使农业发展银行经营管理逐步形成自我约束、自我发展的新型机制。
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