对社区建设中“社区治理模式”的思考——以天津市“三区建设”中的新社区建设为例，本文主要内容关键词为：天津市论文,社区论文,为例论文,三区论文,社区建设论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F291.1 文献标识码：A 文章编号：1007-6875(2011)05-0064-06
一、农村新社区的特征
从城乡统筹发展的角度来看，农村新社区是城乡一体化发展这个大系统中一个很重要的子系统。它不仅仅是一个新的居民居住场所的建设问题，更是一个包含着农转非、村改居等政治、经济和体制等多方面的功能设置与转化的复杂系统。所以，搞好农村新社区建设事关城乡一体化发展的全局，可谓“牵一发动全身”。
转变为现代城市居民以后，新型农村居民社区出现了以下几种明显变化。
第一，社会性活动增强。
与原先相对独立自足的自然村、行政村不同，在新型的农村居民社区中，居民的社会性活动明显增强，原来的农民除去一部分外出打工、上班的之外，大多依靠自己经营的土地为生，生产的农产品完全可自足，不需要或较少借助于市场就能获得生存，现在不同了，更多的人要脱离土地和农业，要自谋职业或到企业就业，要与市场、企业或其他人打交道才能获得基本的生活资料，无形中就加强了他们的社会联系和社会交往。
进入新社区的居民如何实现就业呢？一般看来，有三种途径实现居民的就业。在原来的农村村民转变为现代城市居民的过程中，原先的村民们耕种的分散土地要集中起来，搞集体耕种和设施农业，要求土地集中经营和管理，提高土地的利用效率，也为社区居民提供了就业的场所；一部分居民可能要进入工业区工作，由于新的工业区规模较大，可以容纳大量的劳动力；还有一个就业的途径，就是为居民提供商业性的服务，这是由于相对集中的人口，可以拉动为居民服务的商业活动。所有这些都会使得居民的社会性活动增强，把居民与市场、企业等联系起来。
由于居民基本脱离了农业生产，食物的购买更多地依赖于市场，居民日常生活的商业化程度提高，消费的内容和费用也会增加；同时，由于居民生活水平的提高，居民的业余生活也会变得丰富起来，各种团体、协会和组织就会建立起来，也会加强居民之间的交往和互动。
第二，行为规范化加强。
自然村庄的村民，按照传统习俗和习惯生活，生活方式散漫，市场化程度不高，几乎没有什么组织和规范。而集中到特定的生活小区内，由于居住人口变得密集，人口密度增大，不同职业、不同层次、不同生活习惯、不同年龄的人群居住在一起，居民的需求不一，文化素养和素质也不一样，对政治、经济、文化的要求也不相同，就需要规范管理，加强组织引导和思想道德等方面的教育。
第三，社区功能多样化。
原先的自然村庄功能单一，政治生活、娱乐活动和业余生活缺乏，最主要的功能就是居住，而村庄变为社区、村民变为居民之后，社区的功能不仅仅表现为居住，还有诸多的商业、服务、餐饮、文教、娱乐等等功能，社会化和市场化程度都有所加强，社区的文明建设、文艺活动等也提上日程。
第四，社区治理多元化。
以前主要是村委会治理村民，村庄变社区之后则变得不同了，各种治理主体都将参与到社区的治理中去，比如一些物业公司、协会、民间团体或组织等都将参与社区治理。
二、示范小城镇社区的治理经验
(一)社区管理体制的改变：从村上升到镇
随着示范小城镇的建设，资源配置的主体已从村庄发展到乡镇，过去以村庄为单位的社区管理模式已不能适应现实社区管理的需要。为此，需要继续探索乡镇行政体制的改革，把社区管理从村为基础提升为镇为基础，形成新的社区管理体制。
天津市的华明新社区，由原来多个传统村庄通过迁村并点组成。新社区组成后，在保留原有村委会的基础上，形成了镇一级政府——管委会，被称为“华明示范镇管理委员会”，负责区域管理，下设党政综合、经济发展、社区事务和城区管理4个办公室。以3 000户左右为一个社区，建立6个居委会和相应的社区警务站。逐步组建以社区党支部为核心，居民代表大会为权利中枢，居民委员会和邻里以及居民小组为基础的新型社区管理体系。
新社区建设和管理打破了以前的村庄格局，统一到各个社区之内，在整个镇的范围内统一规划，统一管理，这种体制节约了管理费用和开支，成为新社区管理的典范。
(二)社区功能的完善
一般城市社区的功能：四大类——生产生活、公共服务、社会保障、社区联系，参见表1：
天津市的多数示范小城镇，正朝着城市社区的要求而努力，下面举出一些实例。
(1)居民生产生活的功能
华明镇解决居民的就业问题主要由工业园区来提供，搬到新居的居民一般要到新建成的工业园、农业园上班，这就解决了他们的就业问题。张窝镇是第二批以镇为单位的示范镇建设，在新社区建设过程中，拆迁过16个行政村，原来的每间房可以交换30平米的新楼房，原来的宅基地以直接征地形式收归国家，拆迁前没有搬到新居的按每月800元的补助，让村民们租房住。每家平均分2套～4套房屋，分到的房屋有的出租，有的卖掉。
大良镇通过实施“以宅基地换房”，破解土地制约矛盾，构筑二三产业发展平台，改善居住环境，增加农民收入，促进农村协调发展。在充分尊重农民意愿，村级组织、管理机构不变、土地承包责任制不变，可耕地不减的前提下，利用土地挂钩指标，实行先安置后拆迁，农民按“拆一还一加优惠”政策以宅基地换房。
(2)公共服务功能
华明镇的新社区的基础设施建设是很到位的，如自行车停放场、娱乐场所、健身器、太阳能装置、社区绿化等等这些基础和公共设施，也由政府提供。所以，华明镇的政府作用是巨大的，体现了政府的主导作用，以及在新社区建设过程中的公共服务职能。对新社区的管理上，有市场、民间组织和政府各方进行管理。
大良镇通过新社区建设和对旧村庄的改造，改善了居住条件和环境面貌。在小区配套建设方面，他们建设了幼儿园、超市、商业公建等配套设施。
每个示范点通过试点农业园区、工业园区等办法，社区公共品的提供有了保障，生产生活条件得到了改善，就业岗位也得到了增加。总体上来说，村民们是满意的，达到了城镇化的目的。
(3)社会保障功能
同时，华明镇实行了很多的便民措施，例如他们实行了政府补贴惠民政策，这是为减轻居民居住成本，实行的一系列降、减、免、补等政策，面向还迁村民，提供太阳能及中水设施补贴、楼层差价补贴、租房费等21项资金补贴。另外，针对居民的养老保险问题，由当地政府提供资金，还建立了社保安置中心，解决了老年人的生活保障问题。
大良镇在规划上根据地块设置居住社区，每个社区3 000户～6 000户居民，结合商业街设置社区中心，以200米×300米的街廓为一个邻里单位，形成宜人的尺度空间。结合商业街设置邻里中心和社区中心，这既方便了部分居民的就业，拓展了就业渠道，也方便了社区居民的生活。
(4)社会联系功能
相比于过去的村庄村民，社区居民的社会联系增多了，他们的社会联系表现在以下几个方面：
第一，通过居委会的民主选举、民主决策、居民代表大会等相互沟通与交流。
第二，通过协会组织相互了解。例如华明镇的新社区当中，建立老年协会、健身协会、歌舞协会等等还有许多不知名的协会组织，通过协会组织，居民们相互认识与沟通，达到了社会联系的效果。
第三，通过商业买卖活动取得联系和交往。由于村民们搬进了社区，人口密度就变得相对集中，这在无形中就促进了人群的交往和交流，人口密度集中的好处还有利于社区商业的发展。通过商业性的活动，居民们见面的次数增加了，相应地也就加强了他们之间的社会联系。
(三)新社区建设目标：“三改善三提高”
1.生活改善
通过社区、农业园区和工业园区的建设，使村民们的居住条件改善，生活水平和质量得以提高，这是三区联动建设的首要目标，也是判断三区联动建设成功与否的标志，不然，各种建设与措施便无意义。其实，把原先的村庄变为社区，搞好社区建设本身就改善了农民的生活条件和生活环境，而工农业示范园的建设，使农民的就业以及相应的生活水平提高得到了保证。
2.环境改善
农民居住环境的改善是新社区建设的附带品，比如新搬进的房屋的暖气、供水、卫生条件的改善，社区基础设施的建设，社区配套设施的建设，这些都为居民生活环境的改善提供了保障。另外，社区还应积极主动地改善自身的生态环境，种花、植树、植草，增加绿化面积，增强对环境污染的净化能力，降低污染指数，建设生态环保型新社区应该是今后社区建设的重点和亮点。
3.就业改善
通过工业和农业示范区的建设，集中管理土地、劳动力等资源，改善社区居民的生产、生活、就业环境与条件。新社区建设要让群众过得好，就要坚持给农民找出路，在建设农民住宅新区的同时，规划产业区的开发，大力发展二、三产业，为拓宽群众的就业渠道，增加群众收入创造条件。
4.收入提高
新社区建设与农业示范园区和工业示范园区的建设是同时进行的，在这个过程中，达到集约利用土地、节约能源、增加就业岗位、增加农民收入、使农民共享城市生活方式等等。
5.保障提高
健全的社会保障是一个社会文明的标志，新社区建设过程中，通过养老、医疗、保险等的改善，提高居民们的社会保障，使居民无后顾之忧，能够使年轻人专心从事自己的工作，老年人安度晚年。
6.服务质量提高
新社区应该是服务型的社区，比如居委会就应是服务型的，除了政府行政组织的服务之外，为了提高社区服务质量和水平，还应有专业化比较强的企业、组织参与社区服务。
三、新社区治理的思考
治理的概念是，它所要创造的结构或秩序不能由外部强加；它之发挥作用，是要依靠多种进行统治的以及互相发生影响的行为者的互动①。治理不同于管理和统治，治理的主体也不一定局限于政府，它意味着社区管理主体的多元化、网络化，不同的治理主体不同的特定领域与政府形成合作关系，并分担着政府的行政管理职责和任务，社区治理的主体之间不是控制与被控制、统治与被统治的关系，社区治理的好坏与人们相互之间的利益密切相关，它能够调动公民的参与性，发挥社区居民的主动性，一旦人们形成社区治理的观念或理念，就会有市场因素注入社区之中，如注入养老、保险、卫生等，也会有其他一些组织介入社区内部，对社区进行管理。
关于政府在社区治理中的作用，国外城市社区主要有三种模式：一种行政主导模式；二是社区自治模式；三是混合模式。第一种模式是政府行为与社区行为紧密结合，社区管理的行政性较强，主要是政府运用行政的力量直接干涉社区事务；第二种模式中，政府对社区的干预不是直接而是间接，政府对社区的职责主要表现为：提供法律规范和协调社区内的各种利益关系；第三种模式的特点是政府与社会团体、中间组织等共同管理社区。
三种模式各有合理之处，我们应借鉴他们管理社区的经验。这三种模式总体上说都没有离开政府，这表明政府在社区治理或管理中是不可缺少的，只是政府介入社区事务的方式有所不同。市场机制所带来的负面影响也是有目共睹的，我们了解到，在市场条件下，资金总是流向效率和效益比较高的地方，效率高意味着资金周转较快，能够带来的利润较多，如果这样的话，资金就不会自动流向低效率、低回报的公共设施、基础设施上面，这就要求政府投资，以政府的力量控制资金的流向，把资金投向能够改变民生的领域或部门。
在新社区建设过程中，有些社区原先的基础设施建设比较薄弱，这就需要政府的投资和辅助，不能单靠市场自发、自动地去调节，在养老、保险、公共卫生、公共设施等领域给予扶持，从而提高居民的生活水平和质量，如果仅仅靠市场调节，部分社区就会永远赶不上其他社区的水平，这对于实现社会公平和稳定是不利的。
在我国现阶段，政府在某些方面的职能和作用还应该加强的。市一级政府应设立专门的社区建设机构，制定社区建设和规划的法律和政策，区县级政府应配合市级政府，协助市级政府管理好社区事务，而具体的工作可以交给民政部分去处理。
再看市场在社区治理中的作用。市场机制到底要在多大程度上进入社区管理？如何进入？这个问题对新社区的发展非常重要。我们认为，在全国市场经济的大环境下，市场要素、市场机制、市场操作已经无孔不入，任谁都摆脱不了市场的环境，因而，顺应而不是排斥市场这一因素应是非常理性的选择。社区的很多事务，比如水电、卫生、公共服务、停车场所等已经交给物业管理部门去做，也就是交给了市场去做，在很大程度上减轻了政府的各方面的开支和管理费用，节约了政府部门很多精力，去做更重要的事情。
最后，我们看一下社会中间组织或机构在社区治理中的作用，在此之前，要了解一下市场失灵与政府失灵问题。市场失灵是基于信息不对称，也就是说市场也具有盲目性，另外，如果完全地让市场机制进入任何领域，让市场调节和分配社会资源，就会出现一系列的社会问题，比如公平、福利、社会安定等等问题，这些并不能通过市场自身来解决，所以就需要政府的介入，政府的职能之一就是对市场和社会问题的调控和管制，但是，政府介入系列的社会问题也会出现失灵问题，政府失灵是基于工作效率、工作条件、工作性质等等而说的，更有甚者，会出现“寻租”现象，造成政府的信任危机，这就对社区治理提出了严格要求。
以上所说的政府—市场两级模式是缺乏“社会”这一环节的，如果没有社会组织或者社会组织不能有效地发挥作用，市场失灵和政府失灵问题最终还是无法得到解决，进而形成社会的危机或问题。如果出现相应的社会组织或市场与政府之间的中间组织，就能够及时地发现和处理面对的社会问题，同时也会弥补市场和政府各自的不足，为政府和市场提供必要和有效的信息，承担起政府的一些职能和责任，为政府的工作减少压力和负担。
因而，社区治理过程中，要解决政府失灵和市场失灵问题，必须借助于中间组织，这样的中间组织应具有政府方面的一些职能或功效，比如组织性、服务性、公益性等，又具有市场方面的灵活性、效率性、互动性等，同时又具有社会性，即要面对公民的要求，让居民积极参与，接受社区居民的监督。比如社区的卫生、养老、治安等问题，都可以交给中间组织来做，中间组织可以获得服务费，也可以发展成为社区服务业，服务费的多寡接受市场和居民承受能力的约束，不带有强制性。
中间组织介入社区治理，可以减少政府在治理社区过程中的费用和成本，这就意味着政府职能的转变，政府应加大社区公共设施、公共管理方面的作为。在必要的时候，中间组织也可以辅助政府做一些工作，比如传达和宣传有关社区方面的政策，成为共同居民和政府的桥梁，政府也可以付费的方式，借助中间组织治理社区，就是说，中间组织应是既有利于政府，又有利于居民的。
这就要对中间组织的功能做出规定，也可以根据功能不同，建立不同的中间组织来完成各项任务，目的都是为了更好地服务社区居民，为居民创造一个安全、舒适的生活环境。中间组织可以扩大治理社区的主体，形成政府、市场和居民三者互动的局面，社区治理主体的多元化，既降低政府治理社区的成本，提高政府管理效率，也能更好地建设新社区。从思维层面上看，建立中间组织也是一种“中观”思维，即不从极端、一端看待和处理遇到的问题，仅仅从政府、市场或者社区本身考虑社区治理，都是极端的思维方式。
因而，在社区建设和治理中，应发挥政府的作用，以政府的人为力量创建美好和谐的新社区，而政府对社区的管理不仅仅是用直接的行政方式，要让各种间接的、非行政的方式参与和进入社区管理，在很多情况下仍要借助于市场的力量和作用，去弥补行政力量的不足，比如政府可以投资社区基础设施建设，但具体的运作就不能单靠行政的力量，还要借助市场的力量去完成社区建设。
四、问题和对策
(一)问题
1.农民向居民转化中的问题
首先，居民对城市社区的适应性。习惯于传统农村生产和生活的农村居民，一般行为比较随意，缺少组织、法律观念。对于传统的生活，有些居民会出现怀旧情绪，怀念过去的旧风俗、旧人情、旧观念；对新的组织和规范不太适应；有的甚至会出现抵制情绪，这些都是可以理解的，是城市化进程中、城乡一体化发展中出现的必然现象。
其次，农村居民素质的低水平雷同。由于以前的农村居民经营土地是不需要多少文化知识的，只是靠经验积累和自然条件投资土地，由于缺乏科学技术的支持，这种分散经营模式的效益是很低的，所以村民的收入不是太高，从而，新社区的搬迁居民具有大致相同的知识、文化、教育背景和经济收入，居民素质水平的雷同，居民的经济能力也是雷同的。
以前的村干部经过调整进入社区，身份还没有完全转变，管理和治理社区大多还是遵循原来的思路和方式，干部的水平大多雷同，缺乏服务和创新意识，较少认识到自身的职权范围。其实，社区应在党委会的领导下，让居委会、物业等各种组织共同参与社区治理，调动各方面的积极性，才能把社区建设成和谐的生活园区。
再次，群体事件爆发存在隐患。传统农村的居民都是亲戚里道，相互认识，由于整体性搬迁，农村新社区的居民容易形成共同的利益群体。在推进城镇化和新社区建设过程中，遇到一些利益摩擦和矛盾冲突，容易引发群体事件。有些群体事件达到非常严重的程度，如果不能有效地解决这类问题，会影响农村新社区的和谐稳定与健康发展。
2.新社区建设中存在的问题
在新社区建设中，也存在着一些问题，比如说征地、换房和社区建设等等问题。征地过程中，有些年龄大一些的农民由于对土地产生了感情，不愿意到工厂或企业上班，因而也就不愿意把自己长期经营的土地收回去，还有一些农民在土地补偿费方面存在着不满情绪，这些会影响土地的征用和规模利用。换房过程中，也容易造成一些农民的不满，这里面有新环境适应、房屋估价、政策措施不当等方面的原因。新社区中的卫生、公共设施等问题，也是居民较为关心的事情，如果处理不好，也会造成居民的满意程度下降，影响新社区建设。
3.新社区管理中存在的问题
随着工业化的进展，城市化也在不断发展。随着经济发展、社会变革，越来越多的农村务工人员涌向城市，越来越多的乡村变为城市，这是一个趋势和潮流，现在，我们的任务是顺应这一潮流，并且积极地推动这一趋势的发展，促进城乡一体化的进程。在这一过程中，必然会出现一系列的问题和矛盾，比如，公共设施建设、就业管理、新社区建设等等，这就牵涉到政府职能的调整、市场机制的健全、一些中介或中间组织的产生。另外，社区居民的教育、文化素质的提高，社区邻里之间的和谐相处，等等。这其中，社区建设对于城乡一体化建设的作用不容忽视，它牵涉到基层民主、社会和谐稳定、城市形象等等问题。
社区面临的问题很多，一是居民的就业问题，二是居民的教育问题，三是居民小区的公共设施问题，四是社区机构的设置问题，还有就是社区治理问题，这个过程中应借鉴国外和国内其他城市社区建设和治理的经验。社区建设和治理是一个过程，不是一蹴而就的，在这个过程中，面对新问题、新情况、新任务，不断提出新方案、新目标、新思路，比如一些中间组织的出现，政府职能的转变，市场运作的进入等等，都不是一下子就能完成的，需要一个逐步的过程，需要在实践中不断地总结经验，吸取教训。
居委会本该是实现社区民主、服务社会的机构，如今仍是政府行政职能的一部分，对发展新型社区是不利的，所以，理顺政府与社区之间的关系、转变政府职能，在新社区建设过程中就显得尤为重要，政府对在社区方面的任务应放在基础设施、公共设施建设上面，而不是对一切都进行管理，同时，这也就意味着新社区要有新功能，在居委会的引导下，居民应加强自我管理、自我约束、自我监督、自我服务，改变居委会作为政府附属机构的角色。
由于政府职能的转变是个主动的过程，所以这种职能的转变也是在政府的推动下进行的，那么，建设新社区从总体上看应分为两个步骤、两个进程，或者说两个阶段，第一阶段还是应该由政府主动介入，以现实政府职能的转变，比如相关政策、法规的制定和完善，政府机构人员的调整和安排，市场机制的介入和运转，一些中间或中介组织的建立和扩大，都需要政府在其中起主要作用，然后等社区能够自主了、自立了，政府再逐步退出社区管理或治理的具体管理或组织的工作，属于社区的事务应由居民自行解决，政府只负责指导、协调和监督方面的职责，对于需要政府承担的重大工作，也不应转嫁给社区，必要时根据责权利相一致的原则，政府与社区组织协商处理。
作为政府，关键要做的是让转为社区的居民得到更多的实际利益和好处，让他们的切身利益得到保护，生活质量得到保障和提高，生活环境得到改善，在新的环境中，身心健康，和谐愉悦，这也是改善民生、实现善治社会所要求的。
(二)对策和建议
1.政府：明确定位，调整行为
在推进“三区联动建设”过程中，按照有关当事人介绍说，老百姓已由以前的“要我整合”，进展到“我要整合”的程度，每家每户通过宅基地换来新房，有的面积较大的宅基地还能够换取面积小一点的多套单元房，通过比较，通过邻居家搬到单元房的境况，农民看到了希望和曙光，所以在拆迁过程中，大多数民众都是自愿自觉的，没有一户是强拆的。宅基地换房为国家建设用地、农耕地腾出了空间，也为村民变居民提供了便利，使村民的居住条件和居住环境得到了改善，加快了城市化、城乡一体化的进程。
在拆迁和评估房价、低价、建筑物价格时，需要借助企业和组织来做。在村委会改为居委会，建设新社区的过程中，一些房地产公司、开发性的企业介入了宅基地换房，社区改造的工作，获得在资金、项目、技术等方面支持，对整合土地等方面都是有利的。农村经过改造完成之后，原有的农村集体经济组织消失了，变为国有的，然后由国家召集或招标大型项目，解决村民的就业问题。
新社区建设还应注重各个地方的实际情况，不能搞一刀切，一个模式，应注重不同地区的实际情况，分别对待。例如蓟县的新社区建设是别具一格的，由于蓟县是山区，农村改造的成本要高于平原地区，对配套成本的要求也比较高，但是蓟县的优势是有很多旅游点，可以发展旅游产业和相关的餐饮、居住等产业，所以那里的农家院搞得特别火，他们在建设示范城镇过程中，把居住区和经营区连在一起，变为大的产权，这是蓟县旅游地区的特色。如像葛沽镇，每年都有民间组织的传统文化节目，他们成立了社区服务中心和各种协会。所以这个镇的工业园计划建成以高科技、文化产业为中线的产业，避免建立生产性行业。
2.示范镇和一般镇
在三区建设过程中，不可能一下子把所有的镇都搞起来，这是由于在一定时期内资金、政策和地域特点等方面的原因造成的。在这种情况下，只能搞一些示范镇，使示范镇起到示范的作用，然后带动一般镇。所以，在三区联动建设过程中，政府的作用就是根据地区特色，搞出一些示范镇。
示范镇的试点给我们的启示就是政府在推动城镇化方面的作用问题。首先，城镇化不是自发形成的，需要有政府的支持、引导和规范，搞示范镇就起到了这样的作用，如果没有示范镇的示范效应，城镇化进程就会放慢，规范程度也不会那么高，所以，示范镇的作用之一就是加快了城镇化进程。其次，在城镇化过程中，政府不可能把所有村民变为居民，把所有的土地集中起来，只能够搞试点，步步推进，等到一般镇看到临近的示范镇有效仿的必要的时候，就会自动地要求政府、企业帮助或自发地组织起来，自动地推进城镇化进程。所以，示范镇的作用之一就是起到示范作用，对一般镇起到带头作用，就像当初改革开放时搞经济特区一样。
注释：
①库伊曼和范·弗利埃特.治理与公共管理(Government and Public Management)，库伊曼.管理公共组织(Management Public Organizations)，俞可平.权力政治与公益政治[M].北京：社会科学文献出版社，2003：131.
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