广东财政应对WTO之策略，本文主要内容关键词为：广东论文,财政论文,策略论文,WTO论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、入世是广东实践市场经济理论的新阶段
入世前广东已是开放度较大，较早参与全球经济竞争的地区。李长春同志总结广东经济五个鲜明特点：一是市场化程度高，市场在资源配置中起基础作用，企业成为市场的主体；二是经济外向依存度和国际化程度较高；三是形成了以公有制为主体，多种所有制经济共同发展的新格局；四是高新技术产业和以高新技术与先进适用技术改造传统产业成为经济发展的第一增长点，珠江三角洲正在成为高新技术产业带；五是广东已进入一个以信息化为主导，信息化、工业化、城市化三化并举的发展阶段。这些特点一方面表明，广东在入世后将较之国内一般省市有更多的发展机会，另一方面入世也对广东发展市场经济提出了更高的要求。中共广东省第九次代表大会明确提出了广东省今后五年的实践指导：以提高国际竞争力为核心，实施四大战略：外向带动、科教兴粤、可持续发展、区域协调发展；增创开放、产业、科技、体制、环境五大优势，努力建设经济强省。广东的经济已完成了以农业与粗加工为主的自然经济向工业为主的商品经济的转变；完成了原始积累，开始转入资金积累、财富效应日益显现的市场经济新阶段。WTO规则本质就是市场经济规则，客观上要求参与者更加自觉、更加深入地实践市场经济理论。由此，广东实践市场经济理论将进入一个新阶段。
首先，“市场调节、价值规律”主导作用的舞台更大、更新。入世前，经济发展是计划经济——有计划商品经济——社会主义市场经济的逐渐扩展；入世后，则是国际贸易——全球竞争——专业化生产的更加广阔的舞台。大卫·李嘉图认为国际专业化有利于所有国家。但是在实践中，由于强权政治、霸权主义、国际竞争力差距等，“有利于所有国家”已发生很大的变化，一般地，组织专业化生产参与国际竞争总是强者得利较大，弱者得利较小。只有提高了国际竞争力，才能在这个竞技台上经得起摔打，才能取得较大的胜利。
其次，广东在WTO的汪洋大海中游泳，将要接受强度更大、难度更大的锻炼。进入本世纪以来，以科技发展为动力，以跨国公司全球运作为载体，促进全球范围产业结构调整的经济全球化进程逐渐加快，发达国家由于在科技进步、跨国公司实力及产业结构调整方面占得先机，往往将其在经济全球化进程中付出的成本推移给其他国家或地区承担。我国作为WTO汪洋大海游泳的后到者，将面临更加严峻的考验与锻炼。广东也不会例外。
再次，日益积聚壮大的资本呼唤着出路，期待着健全、顺达的运营机制与信用体系，给各级政府的宏观引导及其转变职能提高效率、提供服务提出了更急迫的要求，广东尤其任重道远。
二、入世促进广东财政改革新发展
改革与开放天然存在着互动的辩证法关系。在我国，如果说上一世纪最后两个十年是改革推动开放，那么，进入本世纪，加入WTO之后则是开放促进改革了。广东得改革开放风气之先，在上个世纪最后两个十年中，从农村到城市、从宏观经济到微观经济进行了较为深刻的改革，由此决定并推动了广东财政的改革。在财政体制改革方面，打破了计划经济条件下统收统支的“大锅饭”，从“包干制”到“分灶吃饭”体制，再到“分税制”、“分税分成”，进行了越来越深入的改革，初步建立起与社会主义市场经济相适应的财政体制框架。与之相适应，对调节政府间财政均衡进行了有效尝试，改变了侧重于解决财政支出项目之间的横向均衡的专项补助，代之以侧重于解决政府间财力纵向均衡的财政转移支付制度。在财政支出改革方面，按照公共财政原则，大力调整了财政支出结构，压缩竞争性和经营性领域的支出，加大了对教育、科技、农业、环保、社会保障等支出的投入；在国有资产管理改革方面，进行了建立现代企业制度、国有资产授权经营、劣势企业退出市场、试委派财务总监等坝改革；在预算外资金管理方面，以公、检、法等执法、执收、执罚部门为突破口，深入开展行政事业性收费和罚没收入“收支两条线”管理改革，上述这些财政改革均取得了较好成效，较好的反作用于经济领域各个方面的改革和政府职能转变，有力地支持了各项事业的发展。
加入WTO，广东对外开放的领域将会继续延伸和扩大，层次也将提高。随着国际竞争力的提高，所遇到的新问题、新矛盾将会增多，所有这些，都将促进广东财政改革的新发展。
从深层次分析，广东进行以公共财政为主要特征的一系列财政改革，是适应市场经济发展需要的，与WTO的内在要求具有本质上的一致性。加入WTO，是深化广东财政改革的历史机遇。
从现实需要看，入世首先是政府入世，政府要做的很多就是财政部门要落实的。WTO和公平竞争、透明操作、同等待遇规则，客观上要求政府远离企业竞争，依法行政，提供服务，但由于我国是以发展中国家之身份加入WTO的，开放是有序的、逐渐过渡的，近期存在着一定的行业、产业保护空间，既要遵循WTO规则，又要趋利避害。财政改革就是在这种新的环境、新的历史条件下进行的，绝不能固步自封、裹足不前。只有深化财政改革，才能为政府转弯职能、依法行政提供服务，提供财政、财务法规依据和财力支持，才能消除许多“内部文件”等暗箱操作，才能规范并真正实现同等待遇，才能实现公平、公正的国际竞争。
三、建立稳固、均衡、较强的广东财政
加入WTO后，一个以发展为主题，以入世为契机、以提高国际竞争力为核心、以结构调整为主线、以制度创新和科技创新为动力，推动全省经济实现新跨越的历史大潮正在广东大地悄然涌动。随着这个潮流，广东经济发展不仅总量大、增长快，而且结构可能更优、质量可能更高、效益可能更好、后劲可能更足，建设经济强省将是可望并可及的。在这种情势下，建立稳固、均衡、较强的广东财政，也是顺理成章。
（一）建立先进的财政运行机制
以制度创新和科学管理为动力，建立三大先进体系：
1.建立先进的财政法规体系
为适应加入WTO后财政改革与发展的新要求，广东省财政厅于2000年下半年运用财政部监制的财政法规库管理系统，全厅动员，着手建立广东省财政法规库。同时还内设统管财政法规工作的机构和对外参与立法与法规调研工作的机构；省财政厅带头并推动全省财政系统深入推行行政执法责任制，建立以《广东省财政厅执法责任工作制度》为基础，岗位执法责任制度、执法监督检查制度、较重财政行政处罚登记备案制度、行政执法公开制度、执法过错责任追究制度、规范性文件备案制度和执法人员考评制度等配套的制度措施体系；对部门所有公务员提出具体的基本要求：基本的法律常识要懂，与本职工作相关的法律要通，直接指引本岗位工作的法律要精，要具有依法行政意识，要克服阻碍依法办事的各种思想，养成依法理财的习惯，形成依法监督、依法处罚的风气。
2.建立先进的预算体系
经过两年的试点探索，广东财政在未来三年内要建立起以下预算体系：
(1)全面编制部门综合预算。按照预算内外综合平衡的原则，在全面清理撤销部门小金库的基础上，改革预算编制办法，在零基预算、项目预算等编制上取得新的突破，建立各类支出定员定额标准，细化预算科目，将预算编制细化并落实到每个部门。省级单位将分两步走，2002年在深化“收支两条线”管理改革的基础上，实行省级部门行政事业性收费与罚没收入完全脱钩，即收入全部上交省国库或上交省财政专户，经费由省财政供给，随之各单位原在规定标准以外自行发放的“单位津贴”全面实行“阳光津贴”。第二步，2002年对省府办公厅等27个单位实行部门预算，报省人大批准后执行，同时对省公安厅等11个单位试编综合预算，明年所有省级单位按统一的办法全部编制部门综合预算。各市县也将依照省级单位的做法。全省共同消除乱收费、乱罚款、乱摊派、乱集资行为。所有这些举措将有利于建立适应WTO规则的行政秩序，提高行政效率。
(2)严格预算调整报告制度，按法定程序审批预算变动。2001年出台的《广东省预算审批监督条例》今年将全面实施。在本级预算执行中，需要动用超收收入追加支出的；在本级预算执行中，需要对预算进行调整的；在本级预算执行中，调增调减预算收支涉及科目超过预算科目30%以上的；农业、教育、科技、环境保护、计划生育、社会保障支出预计需要调减的；人民代表大会强调确保的预算支出项目需要调减预算支出的，必须严格按《条例》办事。
3.建立先进的国库收付体系
(1)全面实行国库单一账户制度。各部门、各单位所有的财政性资金都纳入国库单一账户体系管理，收入直接缴入国库或财政专户；支出通过国库单一帐户体系支付到商品和劳务供应者，各部门、各单位只保留一个基本账户，收纳财政部门拨入的少量日常办公经费，支付单位日常办公费用。
(2)全面实行集中支付制度。按不同性质分别实行直接支付与授权支付。包括两个方面：凡用财政性资金投入基本建设的，均由本级财政部门直接拨给承建商或供货方，不再经过主管部门或建设单位，杜绝挤占挪用与贪污浪费；凡是公务人员、教师的工资性收入，均由本级财政部门在银行开设“工资专户”并委托银行直接拨付到个人账户上，不再由各单位分散发放，杜绝了薪银饷吃空额和拖欠职工工资、挪用资金搞楼堂馆所、购买豪华小汽车、出国旅游等腐败现象的发生。目前，省级单位和珠江三角洲地区市县已完全做到上述集中支付。经过继续努力，近期内可在全省范围内实现上述集中支付。
（二）建立新型的政府间财政关系
广东新一届党代会提出的区域协调发展新战略，即“提高发达地区的辐射带动能力，加快山区开发步伐，增强东西两翼地区发展后劲，努力实现各种类型地区优势互补、协调发展”，结合广东区域经济发展不平衡，各市县财政能力不均衡，政府公共服务水平不一致的实际情况，必须调整与建立新型的政府间财政关系。
1.保持省级政府一定的财力规模，协调全省区域发展。目前广东省级政府财力规模占全省财力的比重约为20%左右，今后大体维持这个规模水平，主要用于支持解决重要基础建设、环境保护、对财政困难地区的转移支付、对弱势群体的适当救助等。
2.让广州、深圳等珠江三角洲市县政府在发展中得到并保持较强的财政实力，做大做强珠三角地区财政。自1994年全国实行“分税制”财政体制以来，省人民政府竭力保持这一地区财政体制的稳定与持续，并在工作上、政策上、适量财力上对广州、深圳两个中心城市予以积极支持，以最大限度地促进其经济、财政的快速增长，发挥龙头的辐射带动作用。
3.不断加大对山区、东西两翼地区财政转移支付力度，均衡困难地区财政能力。广东省早在1996年就开始探索政府间转移支付工作。当年省财政拿出5.8亿元，主要对粤北山区的清远、韶关市进行转移支付，尔后不断加大力度，扩大补助市县。省财政用于转移支付的资金，1997年达到13.6亿元，1998年17.5亿元，1999年22.6亿元，2000年32亿元，2001年43.2亿元，2002年将达到60亿元。今后还要根据省级财政财力情况加大这种转移支付的力度，在努力解决区域平均水平的工资等个人收入发放问题后，着力解决全省平均水平的工资等个人收入发放问题，最后达到全省公共服务水平所必需的财力保障。与此同步，省政府将着力帮助解决一些困难地区的特殊问题，如水库移民生产、生活问题，山区、缺水地区群众食水困难问题，农村中小学困难学生就学救助问题等。
通过加大对山区、东西两翼地区财政转移支付的实实在在的帮助，可以最大限度地将当地政府从“保工资、保运转”的困扰中解脱出来，全身心投入以经济建设为中心的工作中去，认真落实省委、省政府关于加快山区、两翼地区发展的各项政策，迎接珠三角地区的辐射带动与产业结构调整，谋求当地经济发展之路与逐步走向财政自给之路。
（三）能动地发挥财政职能作用
1999年冬季，江泽民总书记对财政职能作了一个新的阐述：“财政是国家职能的重要组成部分。财政政策是国家宏观调控的一个重要工具。雄厚的财政实力是一个国家强大、稳定、安全的重要体现和有力保证。正确运用财政政策，运用预算、税收、转移支付等财政手段，对优化资源配置，调节收入分配，促进国民经济稳定增长和区域经济协调运行，促进社会各项事业全面发展，具有重大的作用”。这个阐述，比较起源说、性质论所表述的分配关系和“三性”（强制性、无偿性、固定性），内容要丰富得多、深刻得多，因而是与时俱进的。首先，财政不仅仅是一种分配职能，而且同时具有国家宏观调控的职能、资源配置职能和保持经济、社会稳定的职能；其次，财政不仅只讲数量，而且同时讲质量——雄厚实力；再次，体现财政职能的手段更多、更灵活；最后，对资源配置不仅考虑点与点之间的纵向均衡，而且同时考虑区域之间横向的均衡。加入WTO之后，我们得到的信息量将更大，面对新情况将更多，遇到的新问题将更复杂，要求处理解决问题的时效更急迫。财政部门不能固守旧观念、旧框框，要以与时俱进的精神，深刻理解财政职能及其新作用，能动地发挥财政职能的积极作用。在当前情况下，财政部门除了发挥分配职能作用以外，应着力研究和能动地发挥配置政府资源、保持经济社会稳定两大职能的作用。
1.能动地发挥配置政府资源的积极作用
长期以来在配置政府资源活动中财政部门往往处于被动地位，不能发挥积极的职能作用。随着政府机构改革，撤销单独管理国有资产的行政部门，将其职能归并到财政部门，财政部门配置政府资源职能得到加强。为迎接与正确应对WTO的挑战，财政部门应认真研究配置政府资源问题，能动地发挥积极的职能作用。
(1)能动地配置国有资产（或资本）、支持国有或国有控股企业深化改革。据统计，截至2001年底止，我省国有和控股企业国有资产总量为3479亿元。从企业规模看，分布在大型企业的资产占66%，分布在中小企业的资产占34%；从占有情况看，国有独资占54%，国有控股占46%；从产业结构看，工业占48%（电力为主，占工业的66%，建筑、交通、电信等占34%）。总体上看，国有企业改革、优化国有资产配置已取得一定成效，但对照现代市场经济要求，我省的国有资产分布和结构不尽合理，运营效益也有待提高。为更好地保持国有资产既有量的优势，又注重国有资产的优质配置，达到质的提高，财政部门应在更多调查研究的基础上向本级政府提出优化配置国有资产的积极建议，支持企业深化改革。
首先，优化国有资产的布局结构。对现有国有资产实行战略性重组，提高资产的产业集中度，实现规模经营，使国有资产从中、小型企业向大型企业集中，从一般传统产业向高新技术产业或仍有比较优势的可以进行高新技术改造的传统产业集中，从一般竞争性领域向具有战略作用的重要领域集中。同时，安排必要资金支持劣势企业及早地、坚决退出市场，减少风险，减少国有资产的负效应。
其次，要大胆改革国有企业经营机制，建立现代企业普遍具有的企业发展激励机制。以体制创新促进产权结构创新，促进企业分配制度创新，以实现企业产权多元化，企业资本社会化，企业经营职业化，企业产品全球化，不断提高企业资本运营规模与水平和竞争能力。一般竞争领域中的国有独资企业，如华强集团、TCL集团等，可让国有股全部安全完整退出，让其管理层与公司员工持股，自主经营，更广泛地吸纳新股东、新资本，更灵活、更大胆地参与市场竞争，更专注地将企业做大做强。
(2)能动地优化配置国有单位人才资源。加入WTO后，人才竞争是十分现实的严峻问题，对国有人才资源管理手段和方式更是一个考验。要实现国有人才资源的优化、配置，必须建立人才的维持、激励、提高三个机制。
维持，就是要有一个合理的政府供养人数规模，要有一个留得住人的薪金标准。首要的问题是合理养人的数量问题，要结合政府机构改革与企业改革，减少县（市）、乡级个数，减少机构企业个数，进而减少政府养人总量。以教育为例，要采用取学生人数为依据核定教师人数的办法重新确定教师编制；政府机关要严格执行机构改革后的定编定员、超编不增支；事业单位也要进行改革，一部分要走向市场，脱离政府供养。现实的问题是要增加个人收入。有条件的市县以上政府要努力调整财政支出结构，节约行政成本，挤出钱来增加这部分人的个人收入，以缩小与非国有人员的收入差距，维持队伍稳定。
激励，就是要有一个优胜劣汰、能上能下、能进能出的人才运动机制，通过高薪酬、高待遇，进一步发挥政府人才资源潜力，提高政府部门对优秀人才的吸引力。
提高，就是要有足够数量的基地和经费，经常地对国有人才进行培训锻炼，使其知识得以更新，能力得以提高，以保持更高的效率，以减少冗员，实现人才资源的再次优化配置。
2.能动地发挥保持经济社会稳定的作用
市场经济活动中，市场总有失灵的时候，市场的失灵必然引起经济、社会的震荡及不稳定，挽救市场失灵的只能是政府，最直接的也就是财政，财政作为经济发展的内在稳定器作用日显重要。在通货紧缩时期，财政必须在扩大内需、扩大出口等方面采取积极的政策，如刺激社会投资政策，刺激个人消费政策，鼓励出口的贴息、奖励政策等。在加入WTO后，对一些产业要采取保护政策，如对农业要采取补贴、扶贫的政策，保持农民增收，保持农村社会稳定。
对于现实的社会不公平问题的解决，最直接、最有效的是财政手段。财政部门要采取措施保证失业、下岗、低收入的弱势群体能得到及时救助，要确保社会保障有及时足额的经费来源，要帮助一部分群众解决读书难、看病难、打官司难、住房难等实际问题。由于各级政府的财政能力是有限的，因此，省、市财政部门要通过有效帮助，支持一些财政较困难的市县增强公共产品、公共服务的能力，解决一些不利于社会稳定的问题，确保一方经济、社会的稳定。
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