完善政府购买服务机制，推进民间组织发展，本文主要内容关键词为：民间组织论文,机制论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C912.2；F259.21文献标志码：A文章编号：1005－460X（2009）02－0059－05
“政府购买服务”（POSC,Purchase of Service Contracting）是指政府将原来由自己直接举办的、为社会发展和人民生活提供服务的事项，通过“购买”服务等方式交由社会组织来承接，是一种“政府承担、定向委托、合同管理、评估兑现”的新型的公共服务提供方式。完善政府购买服务机制符合“小政府、大社会”的社会转型趋势，是政府改革的重要内容，也是建立新型政社关系、培育民间组织发展的重要途径。
从总体看，我国通过完善政府购买服务、促进民间组织发展工作还处于起步阶段。2008年8月—9月，笔者对开展上述工作有代表性的湖北、上海、深圳、青岛四地进行调研。调研发现，上述地区结合实际大胆探索、勇于实践，并在探索中开始形成各具特色的工作模式，如湖北以钱养事、上海多点成面、深圳依托社工、青岛突出养老等。每种模式虽在主推部门、推行背景、主要领域、购买方式和进展情况等方面存在差异，但均在不同程度上促进了政府购买服务机制的建立并进而推进了民间组织发展，一些地方甚至初步形成由相应政策体系支撑、可持续运行的机制，见下页表1。
（一）湖北：以钱养事
湖北省是位于我国中部地区的农业大省，农村税费改革后，乡镇机构庞大、人浮于事、效率低下，特别是财政困难等问题变得更加突出。传统农村公共服务由政府举办的乡镇事业单位提供。事业单位是计划经济的产物，长期以来形成的官办官养体制，已不适应农村经济发展特别是公共服务发展的要求，业务萎缩，队伍臃肿，机制陈旧，效率低下，生存难以为继……一方面是农村公共服务供给不足；另一方面是政府财政负担沉重：全省吃财政饭的乡镇事业单位在编人员9万多，年支出经费近2亿元。
在此背景下，湖北在全省范围内全面实施了农村乡镇综合配套改革。首先改革乡镇行政机关，大力精简机构；其次，2005年开始改革乡镇事业单位，按照“政府主导、财政保障，市场导向、平等竞争，合同管理、民主监督”原则，将乡镇事业单位转制为民间组织（民办非企业单位），进而建立“以钱养事”新机制，通过政府向民间组织购买服务完善农村公共服务体系，加强农村公共服务建设。
1.理顺职能
按照政事分开、企事分开的要求，对原事业单位的职能实行“三收一放”，即：原承担的行政管理职能上交乡镇政府内设机构，执法职能交由县级主管部门，公益性服务职能交由乡镇政府实行购买服务，经营性服务全面放开。改革后的乡镇事业单位主要面向农村、农业和农民，承担涉农公共服务职能，不再承担行政管理职能和执法职能。
2.转制分流
全省乡镇事业单位除农村中小学、卫生院、财政所以及规定的县级机关延伸或派出机构外，全部退出财政供养系列。截至2006年底，转制单位在民政部门登记为民办非企业单位的有5590个，占94.9％，涉及农技、农机、水产、水利、畜牧、劳动、社会保障、文化、广电、城建、计生等领域；在工商部门登记为企业的不到300个，占5.1％。转制单位工作人员全部退出事业编制管理序列，脱离财政供养关系。各转制单位对照与政府签订的公益事业服务项目合同，因事设岗、以岗定酬，实行全员聘用、竞争上岗；负责人不再由乡镇政府任命，而是依章程民主选举产生；工作人员在取得服务资格的人员中选聘，打破传统的用人和劳酬机制；按照有关政策，经个人申请，可自愿选择与单位解除劳动关系，自谋职业，全省共有79 137人退出事业编制序列，其中有38 602人办理了一次性买断手续，解除劳动关系，占应退出编制人数的48.7％。
3.以钱养事
县（市、区）、乡镇政府作为提供农村社会公共服务的责任主体，会同县级业务主管部门，根据财力许可和农民需求共同确定公共服务项目，按照“公开招标、优先转制单位”的原则将农村公共服务项目发包给中标的转制单位。转制单位根据受托项目与工作人员签订服务劳动合同，工作人员再与农村服务对象签订服务合同。乡镇政府和县级业务主管部门采取定时考核和随机抽查相结合的方式，听取服务对象的意见，按合同规定和考核结果兑现农村服务经费：对于服务效果好，超额完成合同规定服务指标的，全额兑付服务经费；对于考核结果达不到要求的，按合同约定扣减其服务经费。财政把过去拨付的人头经费和业务费变成项目投入，变“养人”为“养事”，从而形成“政府点单，财政埋单，农民念单”的农村公共服务运行模式。为确保“以钱养事”新机制运行，省委、省政府除了要求县乡财政按照“由财政拨付的兴办公益性事业的资金额度不减、用途不变，还要随财力的好转逐年有所增加”外，还从资金上加大了对农村公益事业的投入。2006年和2007年，省级财政对实行新机制的乡镇“以奖代补”，分别按农业人口人均5元、10元的标准下发到各县市，通过转移支付专项支持乡镇公益性事业发展。2008年拟追加为人均15元。
尽管“以钱养事”新机制运行中也遇到阻力特别是人员方面的阻力，新机制还有一些有待改进之处，但总体上看，新机制已能正常运行，机构得以精简，农民负担得以减轻，服务能力与效率得以提高。
（二）上海：多点成面
上海是我国人口最多的城市，经济发达，公共服务与社会管理体系健全，民间组织发育良好。新千年后，政府向民间组织购买服务向纵深推进，逐步形成了“政府承担、定向委托、合同管理、评估兑现”的运作模式。
1.点面结合
政府购买民间组织服务突出特点是多点推进，由点到线再到面，覆盖社会服务多个领域，其中与社会弱势群体相关的服务占据突出位置：如助老服务、慈善救助、就业帮扶、司法矫正、吸毒人员和问题青少年等。从行业看，围绕司法矫正、吸毒人员、问题青少年及社区服务，结合社会工作与社工人才建设，购买岗位与购买项目结合，形成政府向民间组织购买社会工作服务体系。从部门看，许多政府部门结合自身职能开展购买服务工作，如市经委从2005年起设立专项基金1000万元（以后逐年增加10％），用于购买行业协会服务；市信息委对系统内每成立一个行业协会给予40万元的资助；市民政局从2007年开始每年从福彩福利金提取7000万元用于资助上海市的各类公益基金会，扶持其发展。从区域看，区县及街道、镇积极探索，不断推进。2001年普陀区在民政领域全面开展政府购买服务，扶持了助老服务、慈善救济、外来人员管理、就业帮扶等40多个社区公益性民间组织，民间组织服务的领域不断扩展；2005年浦东新区出台一系列文件，架构起政府购买公共服务的制度框架。
2.形成机制
重视机制建设，初步形成“政府承担、定向委托、合同管理、评估兑现”的运作模式。2005年，浦东新区政府出台了《关于促进浦东新区社会事业发展的财政扶持意见》等一系列政策文件，形成了政府购买公共服务、构建新型政社关系的政策体系，确定了政府购买服务支持民间组织发展的重要方式。基本程序是：政府各部门提出年度购买服务的项目并编制相应的预算；新区购买公共服务审定委员会负责审定；财政部门安排预算；购买服务的项目通过政府公共信息平台对外发布、招标；相关部门会同财政部门根据行业特点，设置评估标准，采取内外部评估机制相结合的方式，内部由政府主管部门，外部由社会中介组织，分别对购买服务的实施情况进行绩效评估；根据评估结果按照合同约定支付资金。据不完全统计，2004年浦东新区共有14个政府职能部门出资2228.2万元购买民间组织服务；2005年共有15个政府职能部门出资4197.3万元购买民间组织服务，出资总额比2004年增长了88.37％；2006年则达到5955万元。
3.培育载体
一是提升现有民间组织能力。通过规范化建设、自律诚信建设、政府购买等，强化民间组织内部管理，提高专业化、职业化水平与服务能力，增强社会公信力，促进其健康成长。
二是培育新的民间组织。在培育新民间组织中特别注意培育“枢纽型”民间组织，将其作为政府与民间组织及社会工作人才的中介性环节，由它们具体承接政府组织社会工作人才、开展社会工作等工作。如上海市针对司法矫正、吸毒人员、问题青少年三类人群，按照“政府主导推动、社团自主运行、社会多方参与”的总体思路组建成立了三个“枢纽型”民间组织，具体负责对他们的帮教，由政府购买服务。如成立于2004年2月的上海市阳光社区青少年事务中心，民办非企业单位性质，主管部门是市社区青少年事务办，主要服务项目是承担着政府委托的全市社区16—25周岁的失学、失业及失管的青少年事务，“阳光中心”在全市18个区县各设一个社工站，由一名站长负责全区的青少年事务，各街道有若干名一线社工。
目前，虽然全市层面的制度体系还有待于进一步健全，但由点到线、由线到面延伸、聚合，初步形成了覆盖较广的政府购买民间组织服务体系。
（三）深圳：依托社工
深圳是我国改革开放的排头兵，经济发达，与香港特别行政区联系紧密。早在20世纪90年代中期，深圳即已在城市环境卫生领域开始尝试POSC（政府购买服务）。政府购买民间组织服务纵深推开并形成有特色的运行机制，是借推进社会工作、社会工作人才队伍建设展开的。2007年，深圳按照“党委统一领导、政府主导推动、民间组织运作、公众广泛参与”的社会工作发展格局，由组织部门牵头抓总，民政部门具体负责，在全国率先出台了《关于加强社会工作人才队伍建设推进社会工作发展的意见》和七个配套文件，初步建立起有中国特色、深圳特点的社会工作制度体系，并形成以“政府购买”社会工作服务为主要形式的社会工作格局。
1.培育组织
注意发挥民间组织特别是公益性民间组织在社会工作中的重要作用，坚持政府与社会良性互动原则，按照“多种渠道、整合资源”的思路，实施“三个一批”的办法分类培育发展民间组织：转化一批，即结合事业单位分类改革，将一批可以承接政府购买服务的事业单位通过改造转化依法登记为社会公益性民间组织；培育一批，即选择一批现有的民间组织，按照承担社会服务工作的要求规范整合，使之成为符合条件的社会公益性民间组织；创办一批，即鼓励支持符合条件的组织和个人创办一批社会公益性民间组织。目前，在社会工作领域深圳已组建14家民间组织，政府通过养事不养人的购买服务，促进社会工作人才社会化与民间组织发展。
2.财政主导
深圳市对民间组织提供的社会工作服务，主要是通过政府采购或特定委托方式，建立财政主导的民间组织社会工作服务购买机制。具体运作方式是：由各区社会工作主管部门将政府所需购买的社会工作服务及具体要求通过各区政府采购中心向社会公布，以招标的方式确定服务供应方；部分特殊事项在一定时期内可以实行定向购买社会工作服务。服务供应方确定后，由区社会工作主管部门与服务供应方签订正式合约。每年年终由区社会工作主管部门会同财政部门、第三方评估考核组织，根据合约要求，按照评估标准对购买的服务事项实施情况进行考核，市社会工作主管部门对考核情况予以监督。在将政府购买民间组织服务纳入政府购买序列统一管理的同时，注意探索其他资金渠道筹集资金，如从民政福利彩票收入中拿出一部分资金，用于支付从香港聘请的社工的督导费用，每人每月4万元。
3.购买岗位
政府购买民间组织社会工作服务主要形式是购买岗位。社会工作岗位的开发与设置按照科学合理、精简效能，按对象定岗位、以需求定数量和不新增行政、事业编制的原则，设置两类社会工作岗位。一类是有关党政机构、人民团体、事业单位编制内的社会工作岗位，主要采取提升转换方式予以配备。另一类是民间组织派驻到社区、社会福利与社会救助机构、学校、医院的社会工作者，这类岗位按照服务对象的一定比例设置，主要通过政府购买服务的方式由民间组织派驻。到目前为止，已开发出530个用于政府购买的社工岗位，其中市级109个（主要是编制内的），区级423个（主要是编制外的）。同时，计划到2011年每年投入4亿元购买岗位（每个岗位约8万元），编制内外设置岗位5300个（其中编制内1300个，编制外4000个）。
深圳以推进社会工作、社会工作人才队伍建设为契机，以财政资金作为社会工作发展的主渠道，以购买岗位作为政府购买民间组织服务的主要形式，形成特色鲜明的运行机制。对于完善社会工作格局、加强社会工作人才队伍建设，深圳的做法走在全国前列，民政部李立国副部长评价：“社会工作起步在上海，创新在深圳”。目前，深圳又开始探索政府新增社会服务不再通过自己办机构而是通过社会提供服务的做法，即停止存量（体制内机构）增长乃至逐步消化存量，逐步扩大增量（体制外机构特别是民间组织）的方式，完善公共服务的多元供给机制。
（四）青岛：突出养老
青岛是东部沿海开放城市，经济总量处于全国城市前十位。青岛又是人口老龄化排全国第二的城市，现有60岁及以上老年人口有119.3万，占全市总人口的15.93％，高于全国平均水平5个百分点，其中，独居老人占老年人总数的50％以上，特殊困难老人有4.2万，养老服务需求越来越大。由此，青岛形成突出养老服务的政府购买模式。
1.培育组织
青岛民间组织发展较快。每万人拥有民间组织深圳3.5个，上海6.1个，青岛则达6.5个。各类民间组织又以民办非企业单位发展最快，青岛是我国最早开展民办非企业单位复查登记的地区之一，政府坚持培育发展与监督管理并重方针，出台一系列政策文件，特别是在全国最早以市政府文件形式制定并发布《青岛市关于鼓励社会力量兴办民办非企业单位的若干意见》，大大促进了民办非企业单位的发展。从2002年民办非企业单位复查登记以来，短短的五年时间，数量从300多家增加到2007年底的3 293家，年平均增长速度均在12％—15％左右。目前，青岛市民办非企业单位从业人员接近5万人，开办资金达到10亿元人民币，各类民办非企业单位2007年全年收入达到10多亿元。
2.突出养老
青岛重视养老服务工作，从2005年起，建立起以居家养老服务为基础、社区养老为依托、机构养老服务为补充的养老服务体系。居家养老实施政府购买送时等服务，目前3500个养老对象享受送时服务，20000余户（人）独居、空巢等困难老年人享受政府免费提供的其他服务。2006年制定实施80岁及以上老年人体检补助制度，2007年为19万老年人每人发放了150元的体检补助金，两年共从福彩公益金列支了6000余万元。制定《青岛市社会力量举办养老服务机构资金资助办法》，对新增养老机构每张床位一次性资助1000元，目前已资助了99家养老服务机构（绝大部分为民办非企业单位），并在水、电、煤气、有线电视接入等方面减免相关费用。两年中，市、区两级共投放资金3亿余元用于老年社会福利事业。
3.由点向面
青岛政府购买民间组织服务突出养老，但近年来开始由点向面，在其他一些领域推行政府购买服务：在社区服务领域，积极探索通过政府购买服务、项目管理等多种形式，调动民间组织参与社区服务的积极性，促进公共服务社会化；对社区组织做起来有优势的行政性工作，可依法采取“权随责走、费随事转”的原则，委托社区组织承担；结合社会工作与社工人才建设，探索在各类民间组织设立社会工作岗位；另外，在购买就业岗位、就业培训与指导等方面实施政府面向社会购买服务工作。例如，青岛市市南区根据本区实际情况，不断加大财政投入力度，积极探索政府、社会、用人单位和个人多元化投入渠道，健全财力投入机制，确保试点工作的顺利开展。2007年以来政府投入用于购买养老服务、社会服务、公共卫生服务、计生出生缺陷干预服务的费用达1000余万元。目前，有社区社会组织300余家，并培育出和谐社区促进会、六联六建促进会、文化教育协会、邻里协会等具有区域特色的社区民间组织，聚集350多个会员单位、8000余名会员，会员全部是热心社区公益事业的居民。青岛市四方区把购买服务作为支持民间组织参与和谐社区建设的重要方式进行了探索，于2004年组建了职业社工队伍，主要承担政府各职能部门延伸到社区的各项工作，为居民提供优质的服务，现有321人在岗，已投入资金1600余万元。
虽然青岛市政府购买民间组织服务主要集中在养老助老方面，而且体系化的政策框架与运行机制尚未形成，但对民间组织培育与社会工作人才队伍建设的作用已经显示出来，一些区市、政府行业主管部门在零散的探索中不断拓展政府购买服务的范围。同时，财政部门也在探索在更大范围推行政府购买服务工作，并力图形成可持续运行的政策体系。
（五）四地经验及启示
1.差异发展环境下的不同服务需求决定政策选择
各地经济社会发展水平、需要解决的突出问题不同，导致服务需求存在差异。服务需求不同是决定政策制定与实施的重要因素。作为我国中部地区农业大省的湖北，在解决三农问题与财政困难双重压力下，既要形成更有效的农村公共服务新机制，又要改革计划型的事业体制减轻财政压力，只好选择存量改革（事业单位转制为民间组织）与增量发展（建立以钱养事新机制）并举的路径。而作为经济发达地区的上海、深圳甚至青岛，经济状况允许旧体制继续运行，因而，更多关注增量、关注新机制的形成（通过政府购买促进民间组织发展与公共服务多元提供）。让旧机制继续运行，一方面是旧机制依然是公共服务的重要提供者，尽管事业单位在机制、效率等方面为社会诟病，但其近3000万职工依然是提供公共服务的主体。另一方面旧机制继续运行而非破坏性地革除有利于社会稳定：事实上，湖北改革的最大阻力与风险恰恰是改制，退出事业序列与失去事业身份使机构、人员变得不稳定了；上海在2001年曾将16家事业单位转制为民间组织，由于失去事业身份进而利益受损、人心不稳，很快16家单位重回事业体制；深圳虽然提出结合事业单位分类改革将一批事业单位通过改造转化为民间组织，但困难重重，迄今尚未转化一例。
2.推行背景等因素也影响政策制定与实施
政府购买的推行背景、主导部门不同，会导致政策选择的差异。湖北“以钱养事”新机制的推开，是基于解决三农问题进行乡镇综合配套改革背景展开，主导部门是主管三农问题的省委农业办公室及财政等部门，选择的政策是从推进乡镇行政机关改革入手，进而改革乡镇事业单位，建立“以钱养事”新机制。深圳是在完善社会工作格局与推进社会工作人才队伍建设背景下展开，牵头抓总部门是主管人才工作的组织部门，因而选择了以购买岗位为主的政府购买方式：购买岗位比购买项目显然更有利于人才队伍建设，岗位直接对应的是人，项目直接对应的则是事。青岛选择以养老为重点的政府购买，既与城市老龄化水平高这一背景相关，又与民政部门既管养老又管民间组织工作有关，民政部门工作中可以很便捷地将助老与培育民间组织工作结合起来。
3.形成机制是推进政府购买服务工作的关键
形成由相应政策体系支撑、可持续运行的机制，是推进政府购买服务工作的关键；而购买什么、向谁购买、如何购买、则是建立政府购买服务机制亟待解决的三个核心问题。首先，应围绕和谐社会建设目标，以解决民生问题为重点，明确政府购买的优先领域，解决购买什么的问题。从各地经验看，今后一个时期政府购买优先领域应确定为：社会福利、社会救助、教育、公共卫生、司法矫正、帮教服务、社区建设、残疾康复、劳动就业和职业培训等。其次，明确购买对象。从理论上说，政府购买服务的对象可以是政府以外的所有组织、个人、甚至可以包括本政府以外的政府机关，但国际通行做法是把政府购买服务对象确定为公共部门以外的民间营利或非营利组织及个人，而按照中央提出的支持民间组织参与公共服务、发挥各类民间组织提供服务等作用要求，当前则应特别关注政府向民间组织购买服务的问题。最后，明确购买方式。政府购买服务主要可以分为购买项目和购买岗位两种方式，两种方式各有优劣，各有适用范围，其中，购买项目关注事而非人，是国际通常的做法；购买岗位关注人而非事，容易发生“因人设事”等问题。从长远看，应大力实施购买项目；从加强社会工作人才队伍建设、妥善解决公共部门人员分流等现实需要看，购买岗位亦不可或缺。因此，应坚持购买项目与购买岗位相结合推进政府购买服务工作。
4.政府购买民间组织服务有助于形成多中心供给模式
政府是公共服务最基本的提供主体，甚至在极端意义上只有政府提供或政府参与提供的社会服务才是公共服务。但经验表明，多中心供给比政府包办更能满足社会公共需求、更加富有效率。这样，需要动员包括政府、民间组织、企业、媒体、社区和公民等社会各方积极参与公共服务，以形成公私合作机制，共同参与公共服务体系建立与公共产品提供。其中，民间组织在多元供给中占据特殊位置。按照王绍光教授的概括，民间组织具有非营利性、中立性、自主性、使命感、多样性、专业性、灵活性、参与性和低成本等十个特性，在公共服务中具有特殊作用：一是民间组织本身就是为提供某种公共服务存在的，二是可以与政府合作共同提供公共服务，因而成为“提供集体产品的优先机制”（L·M·萨拉蒙语）。由此，第一，政府需要培育民间组织，提高其提供服务的能力；第二，政府需要与民间组织建立合作关系，共同提供公共服务。而政府购买民间组织服务有助于上述两方面目标的实现。因而，各地应立足经济社会发展条件、政府财力水平与民间组织发展状况，积极探索符合国家政策要求又适合本地需要的政府购买服务机制；国家则应鼓励各地在政府购买民间组织服务方面进行大胆探索，同时，逐步使之规范并上升为国家层面的政策，从而在更高层次上形成多中心供给模式，促进购买民间组织服务促进民间组织发展。
5.建立政府购买服务机制需要发挥中央与地方两个积极性
建立政府购买服务机制促进民间社会服务组织发育是国家目标，支持民间组织参与公共服务、发挥各类民间组织提供服务是中央提出的要求。但我国人口众多、领土辽阔，经济社会发展水平特别是东西、城乡差异巨大，短期内建立普适性的政府购买服务机制较为困难，因而，建立政府购买服务机制需要国家层面的政策，也需要地方层面的政策，需要发挥两个积极性共同推进。从国家层面，需要确定建立政府购买服务机制促进民间社会服务组织发育目标与政策框架，制定、实施缩小区域发展差距、主体功能区建设、深化预算制度改革、形成统一规范透明的财政转移支付制度等一系列政策。同时，还应允许、鼓励地方结合本地实际进行创新，首先在地方层面努力建立政府购买服务机制，湖北、上海、深圳、青岛等地的做法恰恰是在国家政策指导下，结合地方实际进行的探索，其意义在于：既对本地推进建立政府购买服务机制促进民间社会服务组织发育产生积极作用，对其他地方有借鉴启发作用，同时又支持了国家推进建立政府购买服务机制的进程。
收稿日期：2008－12－02
标签：政府购买服务论文; 组织发展论文; 事业单位分类改革论文; 项目组织论文; 事业单位编制论文; 社会改革论文; 政府服务论文; 青岛生活论文; 财政制度论文; 社会工作论文; 时政论文;