日本集落营农组织、相关政策及评析
李 哲
(1．中共中央党校研究生院 北京100000;2．中共焦作市委党校 焦作454000)
摘要: 通过对日本农业结构及集落营农组织现状、相关政策的分析,本文认为日本的农业结构正处于家庭经营向组织经营的转换期。与大规模农户经营相对应,集落营农通过村域农业经营的组织化,成为农业现代化发展的另一条路径。集落营农组织既是守护地域资源和农村社会的集体组织,也是追求有效率的、稳定的组织经营主体。其具有经济上的合理性,但在农业全生产过程中实现共同化经营的困难导致其存在收益性和持续性问题。为了综合解决集落营农面临的问题,可以在更广义的层面,通过营农组织的双层构建法来构建统 (劳动力、生产资料)分 (不同形态的经营)结合的经营体制,促进农业农村共同发展,而集落营农组织双层构建的关键在于地权者集体组织功能的发挥。
关键词: 日本;集落营农;组织化;政策;双层构建
1 引言
发展多种形式适度规模经营,培育新型农业经营主体,是农业现代化的方向和路径。但当前及今后很长一段时间,小农户家庭经营将是中国农业的主要经营方式[1]。如何在建立健全支持家庭农场和农民合作社两类新型农业经营主体发展的政策体系和管理制度的同时,落实扶持小农户和现代农业发展有机衔接的政策,完善 “农户＋合作社”“农户＋公司”利益联结机制,加快培育各类社会化服务组织,为一家一户提供全程社会化服务,需要巩固和完善农村基本经营制度,坚持家庭经营基础性地位,赋予双层经营体制新的内涵[2]。在农村多种经营方式并存的现状下,如何实现新型农业经营的组织化,是双层经营体制新内涵研究的重要课题。
单纯CRC组，在男性≤60岁、61～70岁和≥71岁时，IGF-1联合CEA对CRC早期患者(A期和B期)筛查灵敏度分别为67.1%、65.7%和60.4%。合并组，在男性≤60岁、61～70岁和≥71岁时，IGF-1联合CEA对CRC早期患者(A期和B期)筛查灵敏度分别为71.2%、68.4%和61.3%。筛查灵敏度较CEA单独检测提高。
在农业资源并不丰富的日本,其村域农业经营组织——集落营农组织,与大规模农户经营相对,是通过组织化实现农业现代化的重要载体,以集落营农组织为对象的研究对中国村域农业经营组织化具有一定借鉴意义。国内现有对于集落营农组织的研究多集中在利用资料和数据对定义、发展历程、功能和案例的研究上[3-6],本文将在综合利用日本学者对集落营农组织现有研究的基础上,从农业结构变化入手,以组织化为视角对集落营农组织的现状、相关政策沿革进行述评,并分析其具有的特性、合理性、存在问题及组织的 “双层构建法”。
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2 日本的地域农业组织——集落营农的概念
关于地域农业组织的定义,吉田忠认为农业的社会化组织是指 “不是个别地去应对市场竞争,而是把其中的部分编入组织内部交易,并通过组织对抗市场[7]。基于此意识下的社会行为保留以农家为单位的农业经营,同时实现农业生产和农产品销售的部分社会化”。藤谷築次将其定义为 “与地域农业相关的个人通过结合,使个人和全体建立必然的关系,统一利用与农业生产及农产品销售所相关的必要的资金、机械、设施、人才、水、土地、技术、中间产品、信息等经营资源的统一体”[8]。
另外,从20世纪90年代开始,随着日本农业从业者的加速减少以及农业人口老龄化带来的离农(图1),日本的耕作放弃地① 在日本农林业普查中被定义为:“以前耕作的土地,在过去1年以上未种植或栽培作物,此后数年间也没有再次种植意愿的土地。” 面积扩大趋势加速。根据日本农业普查数据,1985年耕作放弃地面积为13万h m2,2015年扩大为42.3万h m2,增长了两倍多。另外,根据日本农林水产省2016年 《关于荒废农地② “荒废农地”,在市町村以及农业委员会开展的实地调查 (荒废农地调查)中被定义为:“由于现今未用于耕作或放弃耕作导致的荒废、致使客观上通常农作业中不可实现作物栽培的农地。”其又分为再生利用可能的荒废农地和再生利用困难的荒废农地。 的发生、消除情况的调查》(「荒廃農地の発生·解消状況に関する調査」),如表2所示,再生利用可能 (预计通过拔根、整地、区划整理、客土等再生手段,能够实现通常农作业耕作的荒废农地)的荒废农地面积为9.8万h m2,再生利用困难 (呈现森林形态等,复原需要进行的物理条件整理非常困难的农地,又或者从周围的情况来看此土地不可能作为农地进行复原、继续利用的荒废农地)的荒废农地面积上升为18.3万h m2(其中7.4万h m2位于“农地区域”中,是日本划定的优良农地)。
日本农林水产省 《农业构造动态调查地域就业等构造调查报告书》[9]对集落营农定义如下:以集落为单位,在农业生产过程的一部分或全部达成共同化、统一化协议的前提下,开展农业经营 (仅采取农业机械的共同所有、种植协定或者给排水管理的协议措施的不在此范围内)。
作为地域农业组织的集落营农组织近年来在日本的农业结构调整和农村经济社会维持发展中起到了重要作用。但在日本农业经济史上,集落营农组织是从20世纪70年代① 在集落营农的先行地区岛根县,1975年提出了 《岛根农业振兴对策》,开始了以集落为主体的地区农业和地区社会的再生事业。在富山县,伴随着1981年 “多样试验事业”的开展,开始推行集落营农。在秋田县,通过1972年的 “集落农场化育成事业”开始推行集落营农。 左右开始出现的,是日本各府县为了实现对地区农业结构调整,通过各种政策和事业推动逐渐发展起来的。集落营农通过把农业经营中正在解体的各种要素在 “集落”这一层面进行重构统合,以应对耕地面积减少、农业从业者老龄化以及数量减少、耕作放弃地面积增加等问题。
从某种意义上来看,日本的集落营农是标准的政策产物[10],研究集落营农组织不仅需要对日本农业结构及集落营农的发展状况进行把握,也有必要从相关历史和政策上对其进行梳理和回顾,本文将在第三部分和第四部分详细展开,并于第五部分对集落营农的性质、经济合理性及面临的问题进行评析。
3 日本农业结构的演变及集落营农的发展状况
3.1 日本农业结构的演变
根据日本农林水产省2018年集落营农实态调查概要显示,全日本的集落营农组织数为15 111个,参加组织的总农户数为510 680户,法人化集落营农组织的平均户数为41.0户,非法人集落营农组织的平均户数为31.0户。另外,所有集落营农组织经营耕地面积为337 366 h m2(都府县),占2015年日本农业普查中总农业经营体 (都府县)所经营耕地面积2 400 933 h m2的14.1%。集落营农组织开展的业务内容如图2所示,比例由高到低分别为农产品等的生产和销售、机械的共同所有和共同利用、土地利用调整、通过劳动力的配置共同开展农作业、部分农作业的受托经营以及集落内农业经营的统一管理和运营。
作为政策对象和主体的 “地域”,具体又可以分为集落 (相当于中国的自然村)、旧村 (农协的支所,范围相当于中国的行政村)、未合并农协、市町村、广域合并农协、都道府县等。从目前来看,由于日本农业协同组合系统在农业的供销、金融、服务方面仍具有完备的组织体系,地域农业组织化主要在集落和旧村层面围绕生产展开。在日本的集落和旧村层面,通过组织化开展农业经营的方式被称为集落营农,作为与家庭 (农户)经营相对应的农业经营组织,历史上虽然有 “集体的生产组织”“地域农业集体”“营农集体”等多样的称呼,但从21世纪开始,在农业政策上,开始被统称为集落营农组织。
表1 日本不同经营形态农业经营体数的变化单位:个
图1 日本农家户数及拥有农地的非农家户数变化
数据来源:日本农林业普查各年统计 (農林業センサス累年統計)。
表2 日本近年荒废农地面积的变化单位:h m2
不仅如此,使日本的耕作放弃地问题更加严重的是不在地主① 在市町村拥有农地但不在此地居住的农地所有者。产生不在地主多是由于伴随着在村父母 (亲属)的死亡,已移居外地的子女继承农地后成为农地所有者所导致。2009年以前,通过继承获得农地所有权的转移是不需要向农业委员会提出申请的,2009年以后通过农地法的修订,农地所有权的继承转移需要向农业委员会提出申请。 的存在。为了解决耕作放弃地问题,必须征得土地所有者的协作,但由于不在地主不在本地区居住,征得其协作困难很大。另外也有部分土地由于所有者去世又没有办理继承登记等手续,处理起来无从入手。随着时间的增长,此类所有者不明土地问题也逐渐变得严重。而解决耕作放弃地的基本对策是在农地 “游休化”② 根据日本农地法的规定,“游休农地”包括:①现在未被用于耕作目的,而且预计不会继续用于耕作目的的农地;②农业利用程度与周围地区的农地利用程度相比,被认为显著低劣的农地。 之前促使其流转到借入方手中,唤起农地借入意愿和推进农地面积集中是解决此问题的关键。但耕作放弃地问题的起因又是因为农业劳动力不足导致的,因此只能通过集落营农组织化或农外企业的进入等方式来解决此问题。
3.2 日本集落营农的发展状况
日本现今的农业结构,是由广泛的家庭经营及其中的一部分通过组织化或企业化形成的多样的经营体构成的。从具体数据来看,表1显示的是日本不同经营形态的农业经营体 (经营耕地面积0.3h m2以上)数量的变化。从中可以发现:第一,日本的农业经营体从2005年的近201万个到2015年的不足138万个,减少了63万余个,减少的经营体绝大部分为家庭经营体,而且其减少率近年来显示出加速化倾向 (从2010年的16.4%变为2015年的18.0%)。第二,与家庭经营体减少相对,法人化经营体从2005年的1.9万多个变为2015年的2.7万多个,增加了近0.8万个,其增加率近年来也显示出加速化倾向 (从2010年的13.0%增加到2015年的25.3%)。第三,从法人化经营体内部来看,农事组合 (农业生产合作社)从2 610个增加到6 199个,增长率约为138%,股份公司从10 903个增加到16 094个,增长率约为48%。而其中最为显著的是集落营农组织的变化,随着近年来集落营农组织的法人化,集落营农组织通过合并正在向大型化发展。总之可以说,随着农业人口和经营环境的变化,日本农业正处于家庭经营向组织化经营的转换期。
（4）志愿者得不到理解和尊重，地位不高。这一困境是由志愿者本身及社会环境内外两个因素共同造成的。内在因素是志愿者本身存在以上三种伦理问题。外在因素是社会大众的认识及文化的影响。包括部分地方政府、相关企业单位对高校青年志愿服务活动缺乏认同和理解，把志愿服务理解为一种必须配合完成的“政治任务”，学生在服务过程中得不到真正的锻炼，导致同学们参与志愿服务的动力不足。同时，受中国传统伦理和社会结构的影响，当个体面临困难时，倾向于找到为自己负责的关系，而非求助于社会的公益事业，这种关系存在亲疏远近，对没有“关系”的人不信任，我们的青年志愿者往往被当作“陌生人”被排除在这种“关系”之外。
为了确认集落营农组织的设立情况,根据日本农林水产省2018年的 《集落营农实态调查报告书》(農林水産省 「集落営農実態調査報告書」[11]③ 《集落营农实态调查报告书》 (「集落営農実態調査報告書」),由日本农林水产省从2005年以后,每年实施调查后发布。调查日期为每年的2月1日。 ),在 《产品非特定的经营安定对策》施行期间的2004——2008年,集落营农组织的设立数量尤其突出,达到5 378个,占集落营农组织设立总数 (15 111个)的35.39%(图3)。另外在图4中,2008年集落营农组织的数量比2003年增长了117.71%,达到9 947个。
另外,从调查报告书中也可以发现 (图3和图5),2009年以后集落营农组织的新设立数量开始出现减少倾向,但法人化的趋势却变得明显加速。2009——2018年,虽然集落营农组织总体数量增速变缓,甚至在2017年达到历史最高的15 136个组织后开始有所减少 (基本保持稳定),但是法人化的比例却在逐年提高。2005年集落营农组织中法人化的比例约为6.4%,2010年集落营农组织中法人化的比例增长到15.0%,2018年集落营农组织中法人化的比例占到了33.8%。另外,通过近年来集落营农组织的合并和广域化,截至2018年,法人化的集落营农组织中,由5个以上集落构成的组织数比例达到9.5%,由100户以上参加的组织数比例达到7.6%。可以说,2010年以来集落营农组织发展的主要特征是广域化和法人化。
图2 集落营农组织的业务内容
数据来源:集落营农实态调查概要 (2018年),htt p://www.maff.go.jp/j/t okei/kouhyou/einou/index.ht ml。图5同。
图3 分时期集落营农组织的设立数量 (构成比例)
数据来源:2018年 《集落营农实态调查报告书》。图4同。
图4 集落营农组织的数量变化 (对比前一数据增长率)
图5 集落营农组织的法人化趋势
4 围绕集落营农发展的相关政策
4.1 集落营农产生的前期 (20世纪80年代以前)
从封建时代至今,日本的农业经营都是以家族经营形态为主。第二次世界大战后,日本通过农地改革 (1945年)实现了 “自耕农”化,改革秉承了“耕者有其田”的 “自耕农主义”,认为耕作者拥有土地所有权是最适当的,把农家① 当时政府规定,在东日本农地经营面积超过0.10 h m2、在西日本农地经营面积超过0.05 h m2以上的家庭,或者按照农作物的年销售额,超过1万日元 (100日元约合6.77元人民币,2019)的家庭为 “农家”。 作为农业经营的主体。1952年日本制定 《农地法》,用法律的形式保障了农地在农民中的平均分配,限制自耕农经营面积最大为3h m2,禁止农地权利的转移。这也成为战后日本农业零碎分散经营的历史政策原因。
20世纪50年代中期,日本进入高速发展阶段,城市化和工业化的迅速发展同时带来了城乡收入差距的扩大。1961年日本为了实现农民与城市居民收入均等化的目标,出台 《农业基本法》,旨在推进农业现代化和促进增加农业收入相关政策的实施。为了鼓励农地流转,从而实现规模经营,培育 “自立经营农户”(大规模经营)为主要农业经营体,就必须放开政府对农地租赁及转让的管制,于是日本于1962年对 《农地法》进行了修改,放松了对农户经营面积上限的管制,并在此法基础上建立和完善了农业法人经营制度。
关于日本农业政策的矛盾构造,在日本农政审议会报告 《80年代农政的基本方向》[19](1980)中曾被指出:以1980年为时点的日本农业结构调整政策仍然是以核心农户的规模扩大为基本方向的,但由于零碎分散的农地所有以及兼业农家③ 第二次世界大战前日本兼业农家率大概固定在30%前后的水平。战后,特别是到了日本的高速成长期,兼业农家率激增,兼业农家率1975年达到历史高点的88.4%,第二种兼业农家率1985年达到历史高点的69.1%。其后处于增长停滞状态,进入21世纪后兼业率开始下降。战后日本的农户大部分依靠兼业收入维持农业经营。 的雇佣情况等自然条件和社会制度的结构性原因,导致了农业结构调整存在种种困难,使农业结构调整政策处于矛盾之中,即国家层面主张的个人规模扩大路线(规模扩大、追求效率、缩小国内外价格差)同地方(府县)政府主张的集落营农 (地域农业、农村社会的维持)路线的矛盾。基于这种认识,农业结构调整的方向就只有由家庭经营通过合作进行 “地域农业的组织化”这一种方式开展,具体是指 “地域的农业相关者通过作物品种的选择、农业作业和机械设施的利用、农副产品的开发利用、农地的利用调整等各个方面的相互补充和结合,形成所谓的全面地域农业发展体制”。
1970年,日本开始施行新制定的 《农业振兴地域整备法》,农地的租赁在法律层面得到了承认。同时对 《农地法》进行了又一次修订,实施 “耕作农制度”,规定只有从事农业生产才能取得农地相关权利,并在后续的1980年出台了 《农地利用增进法》,进一步保障了农地利用权利,推进农地权利 (利用权)流转,培育有效率的、稳定的农业经营体。此法标志着日本从 “自作农主义”向 “耕作者主义”的转换,承认了能够利用农地进行适当的、有效率的耕作者取得农地权利的合法性。今村奈良臣认为其中甚至也包含着试图向 “借地主义”转换的意图[13]。农地利用权的设置推动了农地的流转和集中。日本农地的流动真正开始发展是在20世纪70年代以后。
20世纪70年代日本农业经营 “中型机械化”体系基本确立,其又进一步促进了农村劳动力的流出和农民阶层分解,同时由于单个农家对大型化、现代化农业资本装备的购入能力有限,通过协作化带来的机械共同利用形态开始出现,原本在家庭内部完成的农业生产过程,转变为通过集落范围内生产过程的协作化来完成。在地方农业政策的推动下,作为日本家庭经营的补充协作组织—— “集体农业经营”的集落营农组织开始逐渐出现。但关于20世纪70年代的集落层面的协作化,绵谷赳夫认为此时的集落营农仍是基于村落理论 (平等主义和互相帮扶)下协作组织带来的农业结构的改善[14],田代洋一认为 “集落营农的问题意识至迟也是在20世纪70年代中期形成的”[15]。而作为经营体的集落营农的设想最早是在20世纪80年代已经被提出。
4.2 集落营农的设立初期 (20世纪80年代至20世纪90年代初期)
1980年日本出台了为了推进农地短期租赁的《农地利用增进法》,其中包含了把集落团体作为“农地利用改善团体”去推进法制化的农地利用改善事业。这种机制试图通过集落等地域内的农业从业者之间关于农地如何有效利用的谈判,达成一种关于农地利用规定的 “协议”,从而实现农地利用的改善。小田切德美认为,这个时期出台的相关制度和政策有一个共同之处,那就是都是以集落为首的地缘性组织作为施策对象,也可以说政策都是以地缘农业的 “组织化”为媒介来推进为特征的[16]。利用地缘关系作为实施农业政策的起点,1978年为了推进大米的生产调整而实施了 “水田利用再编对策”,此政策为了解决大米生产过剩问题,主要通过对地缘 (集落)关系的利用,推进生产调整和作物种类转换。
1979年,日本全国农业协同组合中央会提出《20世纪80年代日本农业的课题和农协的对策》。此对策认为,为解决当时日本农业主要面临的大米过剩问题,需要推出地区农业振兴计划和强化农产品的供需调整机制。为了实现地区农业振兴计划,应建立对接政策的地区整体型组织。这与农林水产省的政策中提出的利用地缘关系这一点是相通的。
由上可知,此阶段的集落营农组织主要是作为农地利用调整的集体组织和生产调整政策对应的主体来发挥功能的。另外,作为经营体的集落营农组织,其主要是通过农业作业受托者 (如机械操作手)的组织化,实现部分生产过程的协作化。
少一分猜测，多一分实力.有部分同学在学习时，喜欢“耍小聪明”，在学习解题时不求甚解，而倾向于机械地记忆教师提供的方法或者依据经验进行猜测，这样的做法在某些情境下可能会奏效，但是长远来看，这无异于掩耳盗铃，只是自欺欺人罢了，教师应该鼓励学生多总结多思考，找到解决问题的通用方法，了解问题的本质.
4.3 集落营农的形成期 (20世纪90年代初期至21世纪初期)
20世纪80年代后半期到20世纪90年代初期,政策层面的课题主要针对如何应对日本农业国内外形势的变化。一方面,在乌拉圭回合农业谈判中,展开了关于所有农产品进口自由化的讨论;另一方面,在日本国内,以卡路里为标准的粮食自给率低下,耕地面积减少、耕地放弃者增加、农业从业者老龄化以及数量减少等,一系列新的问题开始出现。为了应对以上问题,日本农林水产省1992年公布了 《新粮食、农业、农村政策的方向》,并在此文件中提出经营主体培育和农地有效利用政策的方向。
农业经营主体培育政策通过1993年的 《农业经营基盘强化促进法》得到进一步强化。此法中与经营主体培育有重要关系的是 “认定农业者制度”的导入,政府对市町村提出了农业经营改善计划 (具体包括农业经营规模的扩大、生产方式和经营管理的合理化、农业从业模式的改善),达到要求的农业从业者被确定为 “认定农业者”。“认定农业者制度”的认定对象,不仅包括个人,也包括特定农业法人(地区内过半数的农地通过作业受托或者借入与地权人达成协议的农业生产法人)和特定农业团体 (地区内农地的2/3以上通过作业受托与地权人达成协议的任意组织① 一般是指非法人的集落营农组织。 )。
1999年制定的 《粮食、农业、农村基本法》(在日本也被简称为 《新基本法》)中,农业组织经营体被赋予重要位置,要求重点培育其成为实现日本农业生产基础整理完备、农业经营规模扩大、农业经营基础强化的 “有效率的、稳定的农业经营主体”。
7.4提高了病人服药的依从性,高血压患者需长期甚至终身用药治疗,目标是控制血压水平,减少心脑血管疾病的发生风险。由于健康理念的转变,了解影响高血压患者控制效果的因素,并予以针对性的干预措施,对提高患者血压控制效果具有重大意义 [5]。
由上可知,在 “新政策”的基础上制定的 《农业经营基盘强化促进法》(1993)虽然是以培育个别经营体 (家庭经营体)为主要路线,但同时设立了特定农业法人制度,这与集落营农的发展密切相关。集落营农是 “集落全体型”的 “为了守护地区、对应危机”的组织,在岛根县、广岛县、滋贺县、富山县等中山间地域① 日本根据耕地或林野面积的比例、农地的倾斜度等指标将农业地域类型区分为4种:都市的地域、平地农业地域、中间农业地域和山间农业地域。中间农业地域和山间农业地域合称为中山间地域,包括耕地率不足20%或耕地率20%以上但农地倾斜度较大的,“都市的地域”以外的旧市区町村。中山间地域占日本国土面积的七成,中山间地域的农业 (耕地面积、农家数、农业粗生产额)占日本农业的四成。 或平原兼业地域,其制度上的理念都是为了应对经营主体枯竭等问题。安藤光義认为,此时期设立的集落营农在目前仍是主要代表,由于其设立初衷的限制,即使法人化以后的集落营农组织也不会真正成为 “认定农业者制度”所规定的 “经营体”[10]② “经营体”的关键是其中专职从事农业的经营者的有无,而根据认定农业者制度的规定,这些专职者与其他产业从业者相比,要实现均等的生涯工资。在集落营农,即使是法人化后的集落营农中,这样的专职者也是无法被确保的,从将来的角度看,不需要这些专职者的集落营农也很多。 。另外, 《粮食、农业、农村基本法》(1998年)的第28条虽然提出促进以集落为基础的农业者组织的活动,但并没有特别的针对措施,此时期的集落营农组织的形成大多仍是基于农村农业自身存续的需求,是农业者自身为了守护农业生产、农地、农村而进行的组织化[17]。而且,为了满足农村本身需求而登场的中山间地域等直接支付制度,直接促进了集落采取共同化措施,在中山间地域的集落营农组织的形成上,发挥了牵引作用。
总而言之,胫骨平台合并半月板损伤患者接受早期的胫骨平台骨折手术修复治疗,对损伤半月板进行修复,能够在一期就实现愈合,避免了骨折预后创伤性关节炎的发生,临床中效果比较突出,值得推广使用。
简言之原本集落营农组织是作为经营主体枯竭地域的 “守的组织”而出现的,虽然政府制定了特定的农业法人制度,但集落营农作为推进法人化的手段,在此阶段尚没有发挥功能。
4.4 集落营农的发展期 (21世纪初期至今)
2002年大米政策改革开始后,集落营农正式成为农业结构改革的手段。受1993年开始的大米市场部分对外放开和生产调整政策效果不佳等影响,日本的米价在1993——2002年逐年下降 (表3)。大米政策改革转换为更加重视消费者和市场的作用。为了推进适销大米的 “适地适作”(地区、品种、产量的调整),日本以 “集落”为单位制定 “地域水田农业规划”,推进水田农业的结构改革。值得关注的是,大米政策改革纲要中把组织经营体直接称呼为集落营农组织,集落营农组织作为实现水田 “有效率的、稳定的农业经营”的集体化经营主体,以及向集落型经营体过渡的组织,成为当时享受政策优惠的对象。其后在2004年,通过粮食、农业、农村政策审议会的讨论,正式确立了实行一体化经营、具有法人化计划、具有经营实体,将来可能实现有效率的、稳定的农业经营的集落营农组织的经营主体地位[18]。
表3 生产调整未达成的县和市町村的基本情况单位:个,日元
在以上政策积极促进集落营农组织设立的同时,2005年,为加速农地向经营主体的集中和抑制农地抛荒的增加,日本对 《农业经营基盘强化促进法》也进行了修订。此法的修订确定了农业结构改革的路径:集落营农组织→特定农业团体→农业生产法人 (特定农业法人)的制度化。自2007年导入产品非特定的经营安定对策 (品目横断的経営安定対策)① 包括:①生产条件不利补正对策 (WOT协定中绿箱政策),通过金融和税收等手段,基于过去生产实绩和当年的产量、品质进行支付,对象产品包括麦、大豆、甜菜、淀粉原料用马铃薯。②收入减少影响缓和对策,比照标准收入,通过金融和税收等手段,对当年收入减少额的九成进行支付,对象产品包括大米、麦、大豆、甜菜、淀粉原料用马铃薯。 ,此结构改革路线开始具有强制力。此对策既是从价格政策向收入政策的转换,也是1999年7月制定的 《粮食、农业、农村基本法》中所示的政策方向的具体化措施。至此为止的以全体农家为对象、着眼于不同品类的价格对策② 主要比照价格的变动,对不同产品直接支付的麦作经营安定资金、大豆交付金、甜菜的调整金及交付金等。 ,开始向以经营主体(北海道10 h m2以上、其他地区经营规模4 h m2以上的 “认定农业者”和经营规模20 h m2以上的集落营农组织)为对象、着眼于其全部经营的对策进行转换,这也是第二次世界大战后日本农业政策的根本性转变。
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简言之,以上政策改革是在农业从业者减少、老龄化、农地抛荒增加等农业、农村的危机状况中,对以兼业农家、高龄农家等为代表的多样成员组成的地域农业,围绕经营主体为中心,基于地区的共识进行的农业结构调整。同时,促进实现粮食的稳定供给、国土和自然环境的保护、良好景观的形成、文化的传承等农业、农村所具有的多面功能,完备WTO谈判中达成的条件。
另外,除了大米政策改革、产品非特定的经营安定对策以外,农地、水、环境保全向上对策 (2007年,其后2012年改称农地、水保全管理支付)等各种政策也被同时推出,日本政府在维持产业政策和地区振兴政策关联性的同时共同推进二者发展,集落营农组织作为地区振兴 (“守的组织”)和产业振兴(“攻的组织”)两方面的主体,开始被重点培育。
5 对集落营农的评析
5.1 集落营农组织具有 “攻守兼备”的双重性格
从集落营农的农业政策变迁中可以发现,目前的集落营农组织从起初的 “守的组织”逐渐发展为具有“攻守兼备”双重性质的组织:既是守护地域资源和农村社会的集体组织,也是追求有效率的、稳定的经营主体。可以说,集落营农是国家自上而下的政策主张与地方自下而上的政策主张的一种融合。
此阶段,由于大部分农业人口虽然不从事农业生产但仍没有放弃农地的相关权利,就出现了 “第一类兼业农户”(以农业为主业同时以务工为补充)和 “第二类兼业农户”(以务工收入为主),兼业农户对农地不能完全放弃,导致农地的流转和规模化经营并未如期完成,以自立经营农户为主的农业经营主体培育计划在事实上并未完成。但为了应对农业劳动力结构的变化,1967年日本的农业政策基本方针中首次出现了 “集体的生产组织”这一政策用语,试图通过集落合作组织对脆弱化的家庭经营进行补充和支援。可见,从农业基本法出台以后,日本的农业政策就开始为农业发展设计了 “发展家庭经营和培育自立经营” “促进协作”两条路径[12]。
日本从第二次世界大战后开始的经济增长政策在促成农业基本法产生的同时,促成了农业法人的产生。对于农村来说,经济增长不仅需要农村的剩余劳动力转化为其他部门的劳动力,同时作为国内市场 (产品的销售市场和粮食等原材料市场),也要求其实现农业的现代化 (机械、肥料、基建)。在市场自由竞争对农民的强烈冲击下,通过农村剩余劳动力转移带来上述发展,是日本从农地改革开始确定的基本路线,也是在战后日本的资本主义重建过程中,根据自由竞争的原理带来的必然发展路径。但是,农协保护、大米保护价等政策缓冲了自由竞争对农民的冲击。日本农村没有出现明显的富农和贫农的阶层分化,与一般经济理论不同,农村出现了 “组织化”(集落营农)这一新的生产经营方式。
另外,农业政策中的农地政策,其特征也凸显出对集落功能的发挥。《农地利用增进法》所规定的农地利用改善政策,正是基于推进农地向经营主体集中机制的基础之上。这种被称为 “集体的自主选择”[7]的农地流动化的推进方法,是通过集落自主开展农地管理的结果。其后,在 《农业经营基盘强化促进法》中,扩展了农地保有合理化事业的内容,虽然政策施行以市町村为单位,但在 “人、农地计划”导入后,又重新转换为基于集落层面的村民会议推进农地向经营主体流转集中的机制。2014年,农地中间管理机构的设立改变了长久以来的路线,以都道府县为单位设立组织的农地中间管理机构作为农地借出方和借入方的中介,通过发挥市场机制的功能,试图加速推进农地向经营主体的集中。但是,农地中间管理机构并未发挥预计的功能,农地集中得到加速的地域仍是发挥集落中村民会议功能的地域。日本农地政策的特征仍是集落功能的显现。总之,地域农业组织化形成的攻守兼备的集落营农在日本将来的农业农村发展中将起到更为重要的作用,也对中国农村面临的农业人口老龄化、耕地放弃问题及乡村 “五位一体”振兴问题提供了经验。
对“项目影响范围”的判断标准在建设项目环评中，可采取环评范围标准。即凡在进行环评范围内的居民，应属当地居民的范畴。如我国台湾《开发行为应实施环境影响评估作业准则》以及《开发行为应实施环境影响评估细目及范围认定标准》规定，至少在开发行为5公里范围内的区域，均为受开发行为影响的地区，所以此范围内，居民应属于开发行为的当地居民。对于规划项目则采取“存在利害关系”标准，并不一定限定在项目环评范围内的居民。而应因个案而有不同。如核能发电厂等设立，因核能发电厂一旦造成危害，影响所及甚远，所以当地公众可扩及其他行政区域内的居民。
5.2 集落营农存在的经济合理性及经营问题
目前,与集落营农的双重性质相对应,《农地、水、环境保全向上对策》和 《产品非特定的经营安定对策》被放到同等位置,也表明日本农业政策中的地域振兴政策和产业政策在逐步向着体系化方向整合。
为何 “组织化”会浮出水面?究其原因有二。其一,农村劳动力的流出速度甚至超过了战争时期,部分农村开始面临劳动力不足问题,而且农村劳动力的工资水平已经与中小企业持平。即使是在农地流转中形成的大规模农户,也无法支付升高的工资,对农业进行企业化经营 (2015年大规模家庭经营法人的数量仅为891个)。通过共同化经营,可以以较低的工资确保农业劳动力。其二,随着日本现代化进程的推进,虽然农业机器进口量和国内供给量都在增大,但由于价格垄断,导致即使是大规模农户也无力购买。农业法人作为权利主体被法律认可,使其获得政策补助和融资成为可能,这种超越了成员利益的经营主体成为促进农业现代化的一种有力手段。
虽然围绕较大规模农户的组织化经营成为日本农业的发展方向,但是,即使个别作业的组织化(协助作业)可以实现,在全生产过程中实现共同经营 (作为企业组织的生产合作社)仍是很困难的,这成为阻碍实现彻底共同化经营的因素。
从协助作业到共同经营的发展,取决于主要生产资料的共同化,其之所以很难实现是因为:其一,在高速经济增长之中,“工资”这一范畴也随着农村市场化逐渐确立。通过经济增长政策——工业部门的扩大——劳动力的转移和流动——农村劳动力不足,工资这一观念传入农村,农村的收入水平也从以前由中小企业的低工资决定,转变为由工业部门的高工资水平来决定农村的工资水平。不仅如此,在前期的家庭农业经营中,成员的劳动是没有计算价值的,而在组织化经营中,工资的计算使社员开始意识到自身劳动力的价值。因此,要想实现和维持共同化经营,劳动力的工资必须上升到在高速经济增长中不断增长的一般工资水平。其二是土地问题。在自立经营 (大规模农户经营)的背景下,共同化经营中致命的困难是为获得土地而付出的非生产性支出导致的功能性资本的减少。为了避免这一问题,应该通过土地合作的方式设立生产合作社。但是要实现真正意义上的共同化经营,在一定程度上要对分散零碎的农地通过交换、分割、合并等方式进行整合。而在农地利用调整时,农民一般都会认为自己的农地具有更高的价值,从而导致农地的整合难以实现,这是农地调整中的传统问题。另外,在经济增长期设备投资的热潮中,农地转换为工业用地、建筑用地成为可能,此时农地地价脱离农业收益而开始上升,与参加共同化经营、委托经营、出租经营所带来的租金相比,农民不愿意放弃农地用途转换带来的更高的可能收益,而选择粗放经营。
由于工资和土地问题所带来的共同化经营的困难,即使农业生产合作社能够通过组织获得经营所需要的资金,在农业作业上,从协助作业向共同化经营的发展也是很困难的。也就是说,在资本主义体制下,即使产生了农业生产合作社,具备了法律认可的企业形态的组织,并实现了流通上的合理化(资金、销售、税收),但在本质上,由于作为共同化经营前提的劳动力和土地等生产资料的共同化难以实现,其只在共同经营的内部起作用,所以仍然会导致生产合作社的生存和发展出现困难。
通过表4,可以对不同规模水田种植经营体收益性进行确认。2014年是日本米价大幅下降时期,收益性也大幅降低。从中可以发现:第一,个别经营中,1 h m2以下规模经营体农业收入即使加上补助金仍为亏损状态。1 h m2以上3 h m2以下规模经营中农业收入均为负数,加上补助金后处于勉强盈利状态。3～15 h m2规模经营中农业收入均为正数,但补助金金额均超过农业收入,可见其政策依赖度依然很高。但政策依赖度最高的是15 h m2以上的大规模经营,伴随着米价下降,农业收入成为负数,但由于转作等相关补助金比率的急速增长,整体经营才能得以保持盈利。第二,个别大规模经营中发现对政策的依赖度较高,在组织经营体,特别是非法人组织的集落营农上也十分显著。非法人组织的集落营农中,补助金约占农业粗收益的九成,政策的变化极易造成集落营农组织收益性的恶化。
表4 2014年日本不同规模水田种植经营体收支状况
集落营农组织在经济上具有存在的合理性,但同时面临着经营收益性和持续性问题。个别大规模经营体和组织法人正在通过业务范围 (六次产业化)的扩大谋求雇佣型复合化经营。如何通过组织构建,实现组织对各种生产资料、劳动力的合理配置,提高生产率,对外衔接市场获取生产环节以外的利益,也是集落营农的重要课题之一。
5.3 集落营农的双层构建法
关于21世纪以后集落营农组织构建方式的讨论有很多。生源寺眞一着眼于农业经营组织的两面性,认为集落营农组织除了实体的经营体机能以外,也有着支持经营主体的 “托盘”机能[20]。長濱健一郎对农地的集体管理进行了探讨,从地域资源管理的角度对集落营农组织进行了考察,他提出了在没有经营主体的地域,政策如何实施的问题[21]。伊庭治彦从地域农业的组织化、组织的经营管理、组织形态等视角探究了集落营农组织,认为问题集中在如何改善组织的低效率,从而实现地域农业的维持和振兴[22]。总的来看,他们都提出应该在更广义的层面把握集落营农组织。
范坚强从身上掏出一块玉佩，反复打量，像打量一位久别的朋友。过了半晌，他把玉佩递给一杭，说：“这个你认得吧？”一杭从身上掏出母亲临死前交给他的玉佩，一模一样。这是怎么一回事呢？他期待地看着范坚强。
九江长江公路大桥处于长江中下游地区，是国家发改委2004年7月召开的全国长江干流过江通道会议上规划确定的70座长江过江通道之一，为规划的“五纵七横”国道主干线“北京至福州”中的关键工程，也是国家7918高速公路网福州至银川主线的重要组成部分。九江长江公路大桥跨越长江，连接湖北、江西两省。江北为湖北黄梅县，江南为江西九江市。桥址位于已建九江大桥上游10.8km处，两岸大堤间距2.23km。
在以上关于集落营农组织的讨论中,楠本雅弘主张综合研究集落营农面临的诸多问题,并提出了集落营农组织的双层构建法[23]。楠本雅弘认为,集落营农组织构建成功的关键在于各个集落营农组织实施的地域资源管理或农业作业管理等机能的协调组合结构的构建。如图6所示,楠本雅弘的双层构建法是指以农地、居民、水、山等地域资源为基础,地域资源的共同管理、调整作为1层部分,而在2层部分开展多样的经营,从而实现促进地域农业和地域社会共同发展的集落营农构造。
图6 “双层构建方式地域营农体系”——基础、1层部分、2层部分构成的有机体
注:1层部分:基于 “全户参加的平等原理”构造的 “农地的地权者全员”的 “以家庭为单位的集落”[23];2层部分:把大规模个别农业经营志向者或无论如何都不想加入集落营农组织的高龄农家等作为多样的经营主体纳入地区营农体系中,并允许非农家和地区外居住者的加入。
资料来源:楠本雅弘 『シリーズ 地域の再生7進化する集落営農 「新しい社会的協同経営体と農協の役割」』2010年,第70页。
楠本雅弘认为以上双层构建方式下的集落营农体系能够实现以下目标[24]:①1层部分和2层部分通过不同的构成原理和运营方式,使通过 “一国两制”构建灵活的组织成为可能。②在2层部分,承认多样的主体对农地的利用。③利用具有多种职业经验的人才。④对高龄化、过疏化村落功能的重构和发挥。
“嗒嗒球”是一项我国新兴的体育球类运动，它属于乒乓球与羽毛球的创意融合，通过延长球拍长度，扩大防守与进攻范围，并更改外观设计与本体重量，设计成黑白两用的塔塔球。它由嗒嗒球、嗒嗒球拍、嗒嗒球网架、运动场地4个部分组成，属于适合于男女老少健身的项目。塔塔球具有室内外可练、房前屋后可赛、变化多样，集便利与趣味性于一体等特点，该创意项目已被国家体育总局推荐为我国全民健身项目。
另外,柳村俊介基于案例研究,认为双层构建方式的重点在于1层部分的构建[25]。基础部分的村落社会原理和2层部分追求经济效率的原理如何结合取决于1层部分。在双层构建方式中,村落是根基,基于村落的共有概念,村落被假定为具有共同性。这是支撑1层部分资源、劳动力调整功能的根基,2层部分的经营组织是在1层部分的基础上形成的。对应于基础部分的政策是农地、水、环境保全向上对策,对应于2层部分的政策是经营所得安定对策。而位于基础和2层之间的1层部分事业主要包括促进农地利用调整功能的发挥、农地面积上的集中和维持与提升村落活力两方面。
小山良太也在研究中指出,1层部分的构成成员主要是地权者,村落的全部农地集中于此,同时1层部分组织负责制定有地区特色的村落规划、促进农地的集中和有效利用、对接利用国家的补助金制度等[26]。2层部分的生产、加工、流通等经营功能的实现基础是与1层部分组织达成的协议。虽然其认为2层部分经营体的经营问题对于集落营农组织实现可持续经营至关重要,但解决问题的关键却在于1层部分组织的功能发挥。
以上研究表明,1层部分地权者集体组织的构建对于集落营农组织中经营功能的发挥及其持续性发展具有决定性的作用。对于中国来说,农村集体组织本身是集体土地所有者,组织本身是存在和完善的,可以在统合承包权的基础上构建重层的组织,激发经营体的活力,发挥统分结合双层经营体制的制度优势并挖掘其新的内涵。
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DOI: 10.13856/j.cn11-1097/s.2019.10.006
收稿日期: 2019-07-15。
作者简介: 李哲 (1984——),男,河南济源人,博士研究生,助教,E-mail:41684377＠qq．com。
(责任编辑 张雪娇 杜 婧)
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