“单独二孩”政策的利与弊，本文主要内容关键词为：政策论文,利与弊论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］C923 ［文献标识码］A ［文章编号］1007－032X(2014)01－0003－04 党的十八届三中全会提出实施“单独二孩”生育政策，受到了群众的普遍欢迎。目前浙江、安徽等十几个省市自治区已经正式开始实施“单独二孩”政策，其他省份仍然在审批过程中。这一政策的实施无论从国家长远发展还是从家庭发展的角度看，都是十分必要的。然而，一项新政策的实施一定是既有利又有弊，既会产生积极的效果、也会带来一定的问题。本文就是要讨论新政策实施可能带来的积极效果和可能产生的问题，并在此基础上提出一些对策和建议。 一、积极效果 长期以来，学术界一直在讨论“只生一个孩子”政策的后果和所带来的问题。从20世纪80年代开始，我国开始在城市人口和部分农村人口中执行只能生育一个孩子的政策，到目前该政策已经执行了30多年。然而，随着时间的推移，由这一政策推行所带来的问题不断地积累，且逐步显性化，比如独生子女问题、失独家庭问题以及家庭养老问题等。实际上，目前实施的“单独二孩”政策其直接意义就在于缓解“一个孩子”政策所带来的一系列问题。该政策的积极效果主要表现在： 1.有利于适当提高生育水平，实现人口长期均衡发展。自从20世纪90年代初期总和生育率降低到更替水平以下，中国妇女生育率一直一路走低，尽管2000年中央作出了《关于加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定》(以下简称《决定》)，但真实的生育水平一直搞不清楚，国家卫生计生委认为中国目前的生育率已经降低到了1.5～1.6[1]左右的水平。如果生育率仍然持续下降的话，中国会在未来的10年左右人口达到零增长，然后在负增长惯性的作用下，出现快速负增长，劳动年龄人口迅速减少，老年人口迅速增加，人口结构性问题会更为严重。“单独二孩”政策实施后，会在一定程度上使生育率有所回升，避免进入超低生育水平，并缓解低生育率所带来的问题。根据我们对有关地区的估计，放开“单独二孩”政策后，该地区总和生育率在最近3年里分别会提高10％～20％[2]。如果目前中国的总和生育率为1.5的话，放开政策后的3年里，总和生育率会提高到1.65～1.80之间，离2.1的更替水平①仍然有一定的距离。因此，为了实现人口长期均衡发展，需要在“单独二孩”政策的基础上，尽快实行“普遍二孩”的政策，从而使生育率能够进一步回升，直至接近2.1的更替水平。 2.有利于适当缓解中国人口年龄结构的老化。由于“单独二孩”政策会导致生育率的回升或新出生人数的增加，增加了年轻人口的比例，进而导致老年人口比例提高的速度减慢，但这并不能影响老年人口绝对数的增长。可以说，出生人口的增加会缓解人口老龄化的速度，但对解决中国的老龄问题，特别是现实一代人的家庭养老问题并没有什么帮助，相反可能会加重年轻人的赡养负担。因为很多夫妇过去只抚养一个孩子，现在要抚养两个孩子，同时还要赡养夫妇双方的老年父母。从家庭养老角度看“单独二孩”政策作用的话，至少要再经过一代人，即目前的“双独”和“单独”夫妇进入老年以后，家庭养老的困境才会有一定程度的缓解。而那个时候家庭养老可能并不是很重要了，因为社会养老体系一定会更为完整和健全。 3.有利于群众有更多自主选择生育的权利。过去严格的计划生育政策，特别是“一对夫妇只生一个孩子”的政策，再加上针对生育时间、生育间隔和避孕节育措施等一系列指令性规定，导致老百姓自我选择生育的空间已经非常小。经过“双独二孩”，再到“单独二孩”政策的出台和实施，中国老百姓能够获得的自主选择生育的空间有所扩大，再加上很多省份取消了对生育间隔的规定，以及一些发达地区真正实现了避孕节育措施的知情选择，也使老百姓不仅可以自由选择是否生育两个孩子，而且可以自行选择何时生育。当然，自主选择权利的获得还要看国家对生育的“要求”和群众生育“意愿”之间的差异有多大，②如果二者不存在差异了，群众就可以真正实现生育的自由选择。由于中国计划生育的成功，会导致国家对生育的“要求”不会像过去那样苛刻，与此同时群众的生育意愿也出现了大幅度的下降，从而最终会实现国家“要求”和群众“意愿”的一致。当然，如果处理不好或政策调整的不及时，可能会出现反向错位。③ 4.有利于家庭结构的平衡和家庭发展。“单独二孩”政策不仅仅是有利于国家的发展，更重要的是有利于家庭的发展，有利于家庭和谐，特别是代际关系的和谐。我们不能只看到国家的发展，看不到家庭的发展；不能只关注国家利益，不关注家庭和个人利益。以往政策存在着片面强调国家利益而忽略老百姓利益的问题，一个好的政策必须是兼顾国家、社会、家庭，甚至是个人的政策。尽管生育一个还是两个孩子是父母的选择，但是一个家庭有两个孩子，无论从家庭结构上、从子女与父母的关系上、从子女之间的交流上，包括子女教育和子女发展上，都是比较合适的选择；而且还可以避免或减少“失独家庭”的出现。然而，根据国际上的经验，由于夫妇在生孩子问题上更多考虑的是自己的利益，现代化社会人们往往更倾向于少要孩子，或只要一个孩子，甚至不要孩子，从而导致绝大多数发达国家一对夫妇平均生育孩子的数量都在1.5个孩子左右，甚至有些国家已经进入低于1.3个孩子的超低生育率水平。 5.有利于缓解出生人口的漏报问题。20世纪90年代生育率开始低于更替水平的同时，中国出生人口漏报问题也逐渐突出起来。自1990年第四次全国人口普查得到当时中国妇女总和生育率为2.31以后，历次全国性的人口调查，包括人口普查和“小普查”得到的生育水平都存在明显偏低现象，比如2000年第五次全国人口普查登记总和生育率为1.22，2010年第六次全国人口普查登记总和生育率为1.18，人们普遍认为这是出生漏报带来的结果。出生漏报的最主要原因还是由于严格的计划生育政策，特别是“只生一个孩子”政策。从政府角度看，“一票否决”和“目标责任制考核”等措施导致基层政府不愿意上报真实数据；从群众角度看，地方政府针对超生户征收“社会抚养费”，一些群众为避免交费，有意隐瞒或不报超生子女。但随着政策的逐步放开，有更多的夫妇可以生育第二个孩子，符合政策生育的范围加大，不符合政策生育的潜在人群减少，自然导致出生人口漏报数量会有一定的减少，从而有利于获得更为准确的生育率数据。 6.可以在一定程度上缓解出生性别比过度偏高的问题。尽管新中国成立后妇女地位有了大幅度的提高，但是由于一些地区落后的生产方式，以及受传统观念和习惯的影响，导致男孩和女孩对家庭的贡献和作用不同，重男轻女的观念仍然存在。由于此时生育数量选择空间的压缩，即国家要求人们生育孩子数量的减少，都会强化人们对性别(特别是男孩)的喜好，并影响到对性别的选择。自然会引起人们选择男孩的愿望更加强烈。“单独二孩”政策的实施实际上是在一定程度上扩大了生育数量选择空间，使一部分人选择孩子性别的愿望可以自然得到实现，这样会弱化对男孩选择的偏好程度，从而在一定程度上缓解出生性别比偏高的状况。但是，由于“单独二孩”政策的受益人群主要是城市家庭和比较发达农村地区家庭，而这样的人群往往偏好男孩的愿望并不是特别强烈，所以这一政策还不能从根本上彻底缓解出生性别比偏高问题，针对解决出生性别比偏高的一些工作需要继续去做。 7.可以在一定程度上缓解人口素质逆淘汰问题，平衡城乡生育水平。人口素质逆淘汰指的是由于农村生育政策比城市更为宽松，致使受教育条件和医疗卫生条件比较差的农村人口比受教育条件和医疗卫生条件比较好的城市人口生育更多的孩子，再加上农村人口数量大大多于城市人口数量，最终会导致中国人口整体素质出现相对下降。20世纪90年代，学术界曾经围绕这一问题进行过激烈的争论。为了避免出现这一问题，很多学者们建议应该使城市的生育政策与农村并轨。“单独二孩”政策实际上起到了两个作用：首先这一政策是不分城乡的，即城市和农村的政策是一致的；其次是由于这一政策的主要受益人群在城市，致使城市新出生人口会出现一定程度的增加，而农村相对来说新出生人口增加不会很明显，从而更有利于整体人口素质的提高。 8.有利于缓解计划生育工作的压力，推动计划生育工作综合改革，实现计生工作的真正转型。长期以来中国计划生育的指导思想就是要严格控制出生人口数量。尽管2000年出台的中央《决定》提出了“稳定低生育水平”，但控制出生人口数量的思路仍然没有改变。而围绕这一思路所制定的各项方针政策(包括利益导向政策)，以及构建的各项制度(包括目标责任制考核，鼓励采取长效节育措施，定期查环查孕，征收社会抚养费等)，都是围绕这一目的而展开的。尽管20世纪90年代中期国家计生委曾经提出要实现工作思路和工作方法的两个转变，后来又提出了“优质服务”和“综合改革”，然而由于计生工作的整体思路和目标没有发生变化，从而很难真正实现计生工作的转型和改革。“单独二孩”政策实际上提出了一个新的思路，那就是计划生育目标不只是为了降低生育水平，而是为了达到适度生育水平，实现人口长期均衡发展。因此，必须调整与新思路不一致甚至是矛盾的各项政策和制度，比如取消对长效节育措施的考核，全面推行避孕节育措施的知情选择；取消放弃二孩指标的奖励措施，让夫妇自由进行选择等。 二、面临的问题 尽管放开“单独二孩”政策是利大于弊，但由于这次政策调整并不是渐进式的，也不是不同省份按照不同时间逐步放开，因此在一定程度上仍然属于“硬着陆”，即政策调整在全国范围内是同时的，且以往那些一方是独生子女的夫妇从只允许生育一个孩子突然提高到可以生育两个孩子，自然可能会带来一些问题，比如可能会出现一定程度的出生堆积，引起高危人群的集中生育，以及生育的代际不公平问题等。 首先，如果各省市自治区均在今年开始实施“单独二孩”政策，那么在最近这两年会出现符合单独二孩政策夫妇的集中生育。根据由国家卫生计生委牵头、中国人口与发展研究中心具体负责组织、在全国开展的2013年生育意愿调查数据报告推断，全国符合“单独二孩”政策家庭占全部家庭的比例为5.3％，在这些家庭中打算生育第二个孩子的比例在50.4％到67.6％之间，由此估计由“单独二孩”政策导致的新增出生人口在563.3万至755.6万之间[3]。原来中国每年出生人口为1 500多万人，那么未来的一两年由于新政策导致的新增出生人口将会比正常情况增加五分之一左右。尽管这一比例并不是很高，但是这一年龄段人口的突然增加，会对未来的社会经济发展和公共服务的承载力带来波动性和周期性的影响，而且影响将是长期的，需要各级政府在未来安排公共事业支出时必须考虑到人口结构的这种变化。 其次，除了出生人数会有一定程度的增长外，一旦实施了“单独二孩”政策，可能最着急生育二孩的是年龄比较大的妇女，因为年龄不允许她们再等下去。医学界公认超过35岁以后生育的妇女都属于生育高危人群。这部分人的集中怀孕和生育可能会引起孕产妇死亡率上升，与此同时也会引起出生缺陷发生率的上升。实际上，面对集中生育和高危人群生育，很多医院的妇产科是没有准备的。原本在正常情况下一些医院已经人满为患，如果再由于新政策引起更多人生育以及更多问题人群生育，医院的压力是非常大的。如果搞不好，会出现原本正常情况下可以解决的问题，到时候解决不了、解决不好或无力解决。 最后，目前实施的“单独二孩”政策对于符合这一政策且年龄在40岁以下的妇女是有意义的，而年龄较大或已经过了生育期的妇女即使符合这一政策也不可能再生育第二个孩子了。这是由于政策调整的特定时间自然将符合“单独二孩”条件的已婚妇女划分成“有生育能力”和“无生育能力”两部分人群。“无生育能力”人群基本上是在1980年“一孩政策”前后开始生育，且根据当地政策要求只生了一个孩子的妇女。这批妇女如果1980年是25岁，现在应该是59岁，当时6岁现在应该是40岁，即目前40～59岁妇女，基本上只生了一个孩子，即使她们符合“单独二孩”政策的要求，也基本丧失生育能力了，从而失去了再生育一个孩子的机会。而目前年龄在40岁以下的妇女，才真正属于新政策的受益人群。这意味着政策调整本身就带来了生育的不公平或机会的不平等。 针对以上可能存在的问题，在政策调整或实施以前，各级政府应该做好准备，并制定相应配套措施，使政策调整所带来的问题尽可能少一些。 三、对策和建议 首先，为了避免出生堆积，国家卫计委曾建议有关省份在调整政策的同时还要设定生育间隔[4]，从而使一部分人群的生育拖后，使新增出生人口能够在时间分布上相对均匀。然而，为了给群众更多选择的自由，很多省实际上近几年刚刚取消了“生育间隔”限制，如果再重新规定生育间隔，似乎给人感觉工作在倒退。所以，使用人为“控制”的办法来拉大生育间隔是不可取的。笔者建议，用利益导向或奖励的方式来鼓励那些刚刚生育了第一个孩子，且年龄还比较小的妇女，晚一些生育第二个孩子。 其次，为了避免高危妊娠所带来的问题，应该在有妇产科病房的医院专门设立高危妊娠咨询和指导中心，通过事前和过程指导，以及怀孕后的跟踪监测来保证母子健康和安全。有条件的地方甚至可以采用专人负责的办法，保证每位高龄产妇都有专人指导和帮助，从而使高危人群生育所带来的问题降低到最小程度。与此同时，尽管“单独二孩”政策会使做孕前优生检查的人数增加，但这项工作应该进一步得到加强和重视，各级政府应该大幅度增加这方面的投入，保证出生人口素质有明显的提高。 最后，由于一些符合“单独二孩”政策家庭已经失去了再次生育一个孩子的机会和能力，那么这些家庭由于计划生育所带来的问题，比如失独问题、养老问题等，政府必须承担更多的责任。包括这些家庭父母的养老问题，对这些家庭的补偿问题。建议政府对这一年龄段“失独家庭”父母养老问题承担全部责任，即全部由政府来赡养；同时还建议对非失独家庭父母的补偿④应该进一步加大力度，通过政府承担责任的办法来弥补政策调整所带来的群体间不公平问题。 总之，“单独二孩”政策的实施不是计划生育可以放松了，而是更应该加强。实际上，新政策放松了政策内生育的限制，即允许更多的夫妇生育第二个孩子，此时计生服务的需求在增加，人们需要更多的计划生育指导和服务，这正是计生工作需要加强的。好在计生和卫生两个机构整合后，有利于为老百姓提供更为优质的服务。如果说过去计划生育的重点是管理的话，那么未来计划生育的重点将是服务，从而使计划生育还其本来的面目⑤。 ［收稿日期］2014－02－01；［修订日期］2014－03－05 注释： ①总和生育率2.1的更替水平被全世界公认为是最理想的生育水平，也是各国追求的目标。 ②这里需要说明的是，国家的“要求”往往是不确切的，很难给出明确的答案，甚至可能会出现认识错误；但个人的“需要”往往更明确、更客观。 ③反向错位的含义是：国家要求群众多生孩子，而群众则不喜欢多生孩子。绝大多数欧洲国家，以及亚洲一些超低生育水平国家，目前就出现了这样的情况。 ④这里实际上指的是计划生育家庭老年父母的“奖励扶助”政策。从性质上说，针对计生家庭父母养老提供的经济资助，不是“奖励”，更不应该是“扶助”，而应该是补偿。它是对计生家庭在养老方面损失的一种补偿，与“奖励”和“扶助”无关。 ⑤中国的计划生育在国际上对应的名称为家庭计划(Family Planning)。由于中国的计划生育来自于“计划经济”体制，当时强调不仅物资资料生产要有计划，人的生产也要有计划，所以被称作“计划生育”。从本意上看计划生育更强调数量控制，即强调行政管理；而家庭计划更强调对生育提供指导，即提供服务。所以，计划生育最终会回并入到家庭计划的轨道。