我国发展低碳经济的政策工具创新，本文主要内容关键词为：政策论文,我国论文,工具论文,经济论文,低碳论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
低碳经济基本含义是通过技术和制度创新，从根本上改变人类对化石能源的依赖，减少以二氧化碳为表征的温室气体排放，走以低能耗、低排放、低污染为特征的可持续发展道路[1]。低碳经济因此被誉为人类社会继原始文明、农业文明、工业文明之后的又一新的文明。
自2003年英国首先提出“低碳经济”(low carbon economy)发展目标[2]以来，欧盟各国、日本等发达国家纷纷响应，制定本地区、本国“低碳化”的发展目标和政策措施，抢占低碳经济发展的先机。2005年悬而未决的《京都议定书》正式生效，预示着世界经济“低碳化”的国际规则形成，后京都议定书的谈判正在紧锣密鼓地进行之中。中国作为发展中国家，尽管目前没有减排义务，但感受到了非常现实的压力[3]。中国政府明确表示要大力发展低碳经济，2005年，我国颁布了《可再生能源法》和《可再生能源发展规划》，2006年底发布了《气候变化国家评估报告》，2007年发布了《中国应对气候变化国家方案》和《节能减排综合性工作方案》，2008年发布了《应对气候变化的政策与行动》白皮书，2009年1月1日《循环经济促进法》正式生效，这一系列举措表明了中国政府的决心。然而，总体上看，中国的低碳经济还处在起步阶段，没有系统的低碳经济政策，也没有专门以低碳为目标的政策工具，这对低碳经济发展是极为不利的。基于此，本文从有效的政策设计角度，梳理发达国家低碳经济的政策工具，对比分析我国当前存在的低碳经济政策工具问题，提出我国低碳经济政策工具创新的对策。
一、中国发展低碳经济的必要性和紧迫性
政府间气候变化专门委员会(IPCC)公布的《第四次评估报告(AR4)——“气候变化2007”》，指出人类活动尤其是化石能源燃烧带来的长生命周期的
排放对于全球气候变化产生重大的影响，诸如冰川融化、海平面上升、洪水、干旱、生态系统破坏、粮食减产等[4]。2006年，英国政府公布的“斯特恩的报告”对全球变暖的经济影响做了定量评估，认为气候变化的经济代价堪比一场世界大战的经济损失，如果不及早采取行动，未来将会造成高达20%的损失[5]。人们已经逐渐认识到减少以二氧化碳为表征的温室气体排放的重要性，经济“低碳化”开始从民间自愿行动上升到国家战略层面。可以说，低碳经济已成为世界潮流，将引领全球生产模式、生活方式、价值观念和国家权益所发生的深刻变革[6]。
过去二三十年，随着中国经济的快速发展，尤其是化石能源消费的快速增长，我国能源消费产生的占我国排放问题的75%[7]，中国排放量的增长速度一直居世界前列，图1是EIA公布的我国1980-2005年化石能源消费产出的碳排放，在1990-2001年，我国排放量占世界同期增加量的27%，目前，我国与能源相关的排放已位居世界第二[8]；预计到2030年，我国排放总量很可能超过美国，居世界第一位[9]。这种现状是我国“高投入、高消耗、高排放”增长的一个体现，过去30年年均10%的经济增长率是以牺牲巨大的资源环境为代价的，如极端气候事件、灾害的频率和强度明显增大，损失增加，水资源区域不平衡加剧，生态环境恶化，农作物生产不稳定性增加，等等。这些贻害告诉我们，必须转变发展方式，走低碳经济道路。同时，中国是世界经济增长最快的国家，GDP排名已超过德国位列世界第三，在世界经济发展中的地位越来越重要，日益严重的资源环境问题也日益受到国际上的关注，中国作为负责任的大国必须在应对全球气候问题中发挥更积极的作用。因此，对于中国而言，发展低碳经济，是作负责的大国、实现和平崛起和可持续发展的必然选择，顺乎世界潮流、合乎中国国情。
资料来源：EIA官方网站，单位统一折算为百万吨等价碳
图1 中国1980-2005化石能源消费产出的碳排放
低碳经济是发达国家经历了“高碳”工业化道路之后提出的新战略，我国正处在重工业化的关键时期，尽管从现在开始由“高碳”向“低碳”转型将面临严峻的挑战，但也应看到这是一个难得的发展机遇。低碳经济和低碳技术被视为继信息技术革命的第五次科技浪潮。在信息革命之前的几次经济浪潮中，中国远远落后于世界，在信息革命中，中国抓住了机遇，实现了较快的发展，如今的低碳经济则是中国加快发展、实现赶超的历史性机遇。如果不尽早行动，继续走高碳工业化的道路，我国极有可能被“锁定”或“固化”在高碳的生产方式、消费方式之中，成为发达国家转移高碳产业的基地，这不仅要付出更高昂的资源环境代价，而且还会丧失掉赶超发达国家、实现跨越式发展的历史性机遇。
二、发达国家发展低碳经济的政策及政策工具
低碳经济政策是指以减少以二氧化碳为表征的温室气体排放和化石能源消费为目标的各类政策的统称。低碳经济政策目标具体体现在碳减排、化石能源消费、可再生能源生产、低碳技术应用等方面，其首要目标是碳减排，它的争议也最大，目前各国的目标都是单方面承诺。如英国提出，2010年时，二氧化碳的排放量在1990年的基础上减少20%，到2050年减少60%；2007年3月，欧盟各成员国领导人一致同意，单方面承诺到2020年将欧盟温室气体排放量在1990年基础上至少减少20%；澳大利亚提出2020年在2000年水平上“无条件”降低5%。在能源方面，各国纷纷提出可再生能源发展目标，如欧盟计划到2010年时，将可再生能源比例提高到12%，2020年时，进一步提高到20%。英国政府提出，到2020年时，可再生能源发电量达20%的目标。在技术方面，各国都提出了低碳技术的研发计划，由于创新的不可预测性，低碳技术政策最直接的体现是用于研发低碳技术的公共支出数额不断增加。“低碳经济”的明确提出始于2003年，实际上西方发达国家经济“低碳化”自上世纪80年代后期就开始付诸行动了。本世纪以来，各国更是加大了发展低碳经济的力度。表1是主要发达国家与低碳经济有关的政策文件列表。
从发达国家发展低碳经济的实践来看，有四个侧重点：一是开发可再生能源、清洁能源，降低化石能源比重，改变能源结构；二是提高能源效率，降低二氧化碳等温室气体和其他污染物的排放量，促进低碳技术创新；三是降低“高碳”产业的比例，优化产业结构；四是建立“绿色消费”模式，改变生活方式。各国的低碳经济政策有以下几个着重点：1)低碳能源政策，包括可再生能源政策、节约能源政策、能源技术政策等；2)低碳技术政策，包括碳减排技术研发、应用和转让政策，碳封存技术政策，低碳技术标准等；3)低碳产业政策，包括鼓励低碳产业发展、低碳产品生产、限制高碳产品生产与进口等政策；4)低碳消费政策，包括绿色包装、绿色采购、绿色物流、绿色社区等政策。发达国家的低碳政策中以鼓励新能源开发和提高能效为重点，尤其是低碳技术研发、应用和转让更是重中之重。低碳技术包括四大领域：对现有能源技术的改造；太阳能、风力、水力、生物质能、海洋温差、潮汐、海浪、燃料电池等新能源技术及其电力转换技术；能源效率技术；碳捕获技术等。
发达国家为实现其低碳经济的战略目标，设计了各种有效的低碳政策工具，发达国家低碳政策工具的显著特点是充分利用了市场机制，尽可能的调动微观经济主体（企业、消费者）的积极性，政府发挥制定规则和弥补市场失灵的作用，发达国家的低碳政策工具基本类型如表2。
从政策工具设计背后的经济学理论来看[13]-[15]，可以概括为五类：
1.基于市场失灵理论的低碳政策工具。传统的经济学以外部性和公共品性质来解释能源环境领域的市场失灵，认为解决之道有政府管制、税收、补贴等手段，矫正因市场缺陷而产生的外部性问题。具体而言：一是政府管制类工具。如配额制度和法律行政强制手段。德国、英国、法国、意大利、日本等国都制定严格的产品能耗效率标准与耗油标准，澳大利亚、美国、欧盟等逐步淘汰白炽灯的法规；对贸易商品例如电冰箱、空调等认定进口的能耗标准等。二是碳排放税。这是目前应用最多的政策工具之一。如英国对工商企业用电征收大气影响税。该税收预计年收入可达10亿英镑，其中一部分用于支持企业研究低碳排放技术，一部分用于支持企业加速节能投资设施的折旧，规定允许年折旧率达100%。日本环境省的环境税，每户居民每年要缴纳3 000日元环境税，以帮助控制二氧化碳排放量，帮助实现《京都议定书》的目标。三是补贴。补贴又被称为“反税收”工具，其作用与税收相反，起了正向激励作用。如美、英、丹麦等国对新能源技术、碳封存技术研发给予补贴，对清洁能源、可再生能源公共基础设施与投资给予补贴等；四是碳基金。如英国的节碳基金，它是由英国环境、食品与农村事务部、商务部等部门联合投资创建的一家独立公司，其宗旨是通过与其他机构合作以促进碳减排和开发商用低碳技术。还有如亚洲开发银行的“未来碳基金”，旨在为亚太地区的清洁能源项目提供所需资金。新基金规模初步目标是1亿美元，该基金参与方包括亚行67个成员中的公营和私营部门实体。
2.基于产权理论的低碳经济政策工具。科斯认为在处理外部性问题中的庇古传统是不够的或者在某种程度上是错误的，市场失灵是与产权紧密相连的，社会最优化的实现依赖产权的分配与界定。基于这种理论的排污权交易（或可交易许可证TEP）有助于消除环境“公共物品”外部性特征，充分发挥市场机制的效率。目前世界上最大的排污权交易项目就是基于《京都议定书》跨国间的碳排放交易，根据议定书温室气体减排“三机制”，即联合履行(Joint Implemented，JI)、清洁发展机制(Clean Development Mechanism，CDM)和“碳减排”贸易(Emission Trade，ET)。率先履行减排义务的发达国家允许采取以下减排方式：两个发达国家之间可以进行排放额度买卖的“排放权交易”，发达国家和发展中国家共同减排温室气体。欧盟排放交易系统在2005年1月1日正式挂牌营运，为现今全球最大的温室气体配额型交易市场，涵盖超过12000个固定源，约占欧盟25国全部二氧化碳排放量的45%。另据国际性的非盈利组织气候集团(the climate Group)报告《赢余：低碳经济的成长》(In the Black:The Growth of the Low Carbon Economy)指出，2006年全球碳交易项目总金额高达300亿美元[16]。
3.基于信息不对称、委托—代理理论低碳经济政策工具。为克服能源节约与碳减排方面的信息不对称和复杂委托—代理问题，依据激励相容机制设计理论的政策工具有自愿协议、标签计划等，激励厂商和消费者主动减少“逆向选择”和“道德风险”。如日本经济团体联合会自愿减排协议等，还有德国工业联盟向德国政府承诺，其成员于2005年降低二氧化碳排放量及能源消费量至1990年的80%。通过自愿承诺减少排放或采用清洁生产技术以减少政府管制。另外还有激励信息公开的政策工具，如标签计划(labeling scheme)、ISO14000或EMAS认证标准，这些新兴的政策工具可以减少信息不对称和行政成本，改善公司形象和绩效。如意大利自2005年1月起对能耗效率管理采取了“白色证书”制度。它是一种对企业提高能源效率的一种认证制度。随着低碳经济理念深入人心，越来越多的公司提出自愿减碳计划，并提出“碳中性”的目标，即企业碳生态足迹为零。如日本的富士、施乐宣布温室气体减排计划，到2020财年，富士与施乐将实现在整个产品生命周期阶段，较2005财年减少30%的二氧化碳排放量。
4.基于不确定性理论低碳政策工具。非点源污染无法测度个体责任，点源污染只能承担有限责任，能源节约与环境保护的投资具有投资大而收益不明显的特征，这些问题也引起了政策工具的创新，如节能服务公司ESCO（在国内称为能源合同管理EMC）第三方融资工具得到了大力推广，这一方式在推动节能与碳减排技术应用方面将起到更加重要的作用。
5.基于生态工业学理论的低碳政策工具。生态工业学通过把生态学、经济学和工业组织理论联系在一起，研究工业系统的能源物质流动及对环境的影响，循环经济发端于生态经济，将范围从生产延伸到消费领域，以源头预防和全过程管理替代末端治理的模式。这两种自上世纪80年代发展起来的理论，为能源和环境问题研究提供了新视角，并以世界各国的生态工业园区建设为依托，推动理论和实践的不断融合，逐渐成为各国能源环境和发展政策的重要参考，其中德国和日本是典型代表。可以说低碳经济与生态经济、循环经济是一脉相承的，而且其指向更加具体，更加直接，也因此能在大范围上获得认可。
从发达国家的低碳政策来看，有以下特点：一是重视利用市场机制激励企业节能减排，如建立英国排放贸易体系，欧盟温室气体排放贸易体系；二是政策工具的多样化和相互协调，通过征税、补贴、基金、市场交易等工具综合运用；三是在政策制定和实施过程中，政府创造或借助了一些“中间力量”，例如，创立具有独立法人地位的碳基金来管理和使用部分气候变化税的收入等，促进政府、企业、行业协会、咨询公司、投资公司、科研机构及媒体等多方面力量的参与和合作，也使政府以少量公共资金的投入获得更多更好的效果；四是促进企业决策者和公众观念的转变。
三、我国当前的低碳经济政策工具及其存在的问题
2007年6月中国政府发布《应对气候变化国家方案》，提出了到2010年中国应对气候变化的基本目标，实现单位国内生产总值能源消耗比2005年降低20%左右，相应减缓二氧化碳排放；力争使可再生能源开发利用总量（包括大水电）在一次能源消费结构中的比重提高到10%左右，煤层气抽采量达到100亿立方米；森林覆盖率达到20%，实现年“碳汇”数量比2005年增加约0.5亿吨二氧化碳等。中国为推动低碳经济发展，在调整经济结构，转变发展方式，大力节约能源，提高能源利用效率，优化能源结构，植树造林等方面采取了一系列政策措施，取得了显著成效。截至2007年底，我国水电、风电和核电的比重由1980年的4%提高到7.2%，其中水电装机容量达到1.45亿千瓦，年发电量4829亿千瓦时，电力装机和发电量均居世界第一位；风电装机容量超过600万千瓦，居世界第五位；太阳能热水器集热面积达到1.1亿平方米，多年位居世界第一；生物质能发电装机容量约为300万千瓦，生物燃料乙醇年生产能力超过120万吨；核电装机906万千瓦[17]。
尽管如此，从目前情况来看，我国没有明确承诺碳减排目标，也没有系统的、专门的低碳经济政策，现有政策主要体现在“节能减排”措施之中，且以行政手段为主，与发达国家以市场主的政策工具有较大的区别。
1.低碳政策工具主要以“命令—控制”类的行政手段为主。主要方式：一是目标责任制。由中央和地方、各部委（地方政府）、重点企业层层分解落实节能减排指标，实行目标责任制考核；配套出台了《节能减排统计、监测与考核实施办法》、《单位GDP能耗监测、统计和考核办法》以及《主要污染物总量减排统计、监测与考核办法》等文件，通过自上而下的“目标—任务分解—考评”方式来推动。二是提高环评标准，尤其是通过信贷、土地“两个闸门”控制，对电力、钢铁、建材、有色金属、化工等重点行业新上项目严格实行审批制，遏制高耗能产业过快增长。三是强制淘汰落后产能。2007年关停小火电机组1438万千瓦，淘汰落后炼铁产能4659万吨、落后炼钢产能3747万吨、落后水泥5200万吨。
2.财政税收工具力度加大。2007年中央财政安排235亿元，2008年增加到418亿元用于支持节能减排，同时在增值税、消费税、企业所得税、资源税和出口退税方面进一步明确促推节能减排的具体措施。
3.在碳排放交易方面，我国目前没有建立国内的碳排放交易市场。现有的排污权交易是以二氧化硫为主，如山东、山西、浙江和江苏等省，以及华能等重点行业的企业开展了排污权交易的试点。我国在参与国际碳排放交易方面，取得了较好的进展。截至2007年底，我国政府批准的CDM项目已达1023项；在联合国注册150项，占我国已批准项目数的14.66%；签发29项，占2.83%。
4.在标签计划、第三方融资工具方面，我国推出了《能源效率标识管理办法》和中国终端能效项目(EUEEP)，支持节能服务公司的发展等措施，极大地鼓励了地方政府和企业节能减排的积极性。
5.循环经济和生态工业园规划独具特色。目前国家级循环经济试点单位已达172家，各省（市、区）也都相继开展了两批循环经济试点工作，有效推进了循环经济、生态工业的理念普及，试点单位的示范效应逐渐显现出来。
我国低碳政策工具与西方发达国家显著不同，尽管目前以“目标责任制”为主线、以“命令—控制”为主体的政策工具是最有效、最直接的工具，但是也带来了一些问题：1)目标责任制考核指标的确立和分解，缺乏科学依据，中央—地方—企业存在严重的信息不对称，带来极为高昂的政策执行成本和监督成本，甚至使政策变成一纸空文，或者是收获一些“假数据”，执行效率低，成效不明显。2)国有大中型企业、规模以上企业是政策执行的重点，现有的能源环境统计数据也主要来自于这些企业，而对大量的低小散企业，尽管淘汰落后的措施对其具有一定的抑制作用，但是，也由于监管成本高，导致其在体制外运行，对规模以上企业形成“鞭打快牛”，增大了政策执行难度。3)现有财税政策不够灵活，对节能减排技术研发与扩散支持力度不够；对固定资产投资激励较多，而对项目建成后的运营成本关注不够，存在大量“买得起，用不起”、“平时不运转，检查来了才运转”的现象。另外，现有的审批项目、监督检查、行政执法体制比较僵化，急待改善。4)碳排放交易市场尚未建立，市场类政策工具应用不够。我国排污权交易进展太慢，没有发挥市场机制的作用。同时，由于市场经济体系不健全，诚信、企业家责任与企业社会责任、社会形象约束力较薄弱，自愿协议、能源合同管理等新型的市场类政策工具效果不理想。
四、我国低碳经济政策工具创新的建议
有效的政策工具是低碳经济政策目标得以实现的根本保障。低碳经济政策工具设计的根本要求是通过发挥“看得见的手”（政府）和“看不见的手”（市场）的双重作用，建立有效的激励约束机制，促进微观经济主体的生产、消费方式由“高碳”向“低碳”转变。
从西方国家发展历程和我国的现实来看，我国的低碳经济政策工具创新，重点有以下几个方面。
首先，必须明确我国低碳化政策体系必须跟上市场化改革的进程，吸取世界各国发展低碳经济的经验，健全法制，深化相关配套改革，实现主要依靠“领导重视、狠抓落实”的“人治”框架向主要依靠法律和制度的“法治”框架转变，以最小的交易成本实现最大的经济、社会和生态效益。当务之急是推进以能源为主的资源产品价格改革和环境税费改革，探索生态补偿新机制，积极建立国际间、国内区域间和企业间碳排放交易市场。
随着国际碳排放交易市场规模的逐步扩大，“碳排放”技术及其产品将成为重要的国际战略资源和资产，而我国的二氧化碳排放占世界总量的1/5，必须尽早创建有我国特色的碳排放交易市场体系，通过这种新型的体系来促进我国低碳技术和低碳产业的发展。中国特色的碳排放市场体系可以从四个方面进行：建立与欧盟的碳排放交易市场对接的碳排放交易机制；建立与日本等地对接的亚太地区碳排放交易市场中心；在国内建立各省（市、区）际之间的“碳源—碳汇”交易市场；建立国内重点行业大中型企业之间的碳交易市场。
其次，在具体政策工具选择上，要从以行政手段、控制—命令为主的政策工具向主要依靠市场的政策工具转变，在借鉴西方发达国家经验的过程中要注重“本土化”。没有包治百病的良药，每一种政策工具都有其有效性和固有的缺陷，必须根据我国的实际和具体目标来作出选择或创造性运用。在宏观层面，以行政手段、命令—控制为主，向以国家规划与指导目录及“绿色”财税政策为主转变，政策重点是调整产业结构，淘汰落后产能，鼓励符合我国工艺特点的普适节能、清洁能源、碳减排、碳封存等技术研发与运用；在产业、区域层面，推行许可证交易、生态工业园规划、自愿协议，要结合中国的国情，建立以电力、钢铁、有色金属、建材、化工等重点行业为基础的“总量分配—绩效考评—排污权交易”相结合的新机制，要重视和发挥行业协会的重要作用；在微观层面，推广两部收费制、标签、认证计划，第三方融资等政策工具，重点解决企业资金和市场问题，鼓励企业低碳化的固定资产投资、保障设备运转，鼓励环保产业新能源、新技术的研发。
第三，完善现有以目标责任制为主要形式的低碳经济统计、监测、评价和考核体系。建立更完善的能源消费和碳减排统计数据库，将目前统计考评体系之外的大量中小企业及农村地区纳入进来；健全低碳化政策目标与评价指标体系，对我国碳减排的潜力、成本与效率深入研究；建立科学、公平的目标责任制，加大正向激励的力度，调动地方政府和企业的积极性；建立垂直管理的低碳经济环保执法体制，减少地方政府对环保执法的干预。
第四，发挥媒体和公众的的作用，健全市场经济道德体系。加强媒体和公众的作用，建立低碳经济信息披露制度和举报制度，强化企业家责任和企业社会责任，引导企业逐步在公众中树立良好的“低碳经济”形象，促进政府、企业完成低碳经济的目标和指标。
总之，我国的低碳经济政策工具创新，在于充分利用“看得见的手”和“看不见的手”的两种机制，发挥“胡萝卜+大棒”两种作用力，在存量调整过程中主要靠“看得见的手”，对增量调整应更多地依赖“看不见的手”，通过政策工具的“设计—执行—反馈—修正—完善”的试错过程，逐步将低碳经济潜在的、无形的压力显性化、具体化、标准化，减少企业发展低碳经济的成本和风险，提高其发展低碳经济的收益，促进全社会低碳经济目标的实现。
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