中国自然垄断产业改革的现状分析与政策建议，本文主要内容关键词为：中国论文,现状分析论文,自然论文,建议论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、我国自然垄断产业改革的现状分析
1998年以来，经过分拆重组，除了邮政、铁路行业外，我国电信、电力、民航运输等自然垄断行业都初步实现了政企分开，而且初步建立了多家市场主体相互竞争的企业运营体制。
1.电信业。经过2001年12月的重组，在中国基础电信业务市场已有中国电信、中国网通、中国联通、中国移动、中国铁通、中国卫星通信6家主要电信公司，并在各自的业务领域内与其他经营同类业务的公司展开竞争。到2003年6月底，六大电信运营商的业务收入市场占有率情况是：中国移动为37.4％，中国电信为31.1％，中国网通为16.6％，中国联通为13.4％，中国卫星和铁通为1.5％。在增值电信及互联网相关业务领域，一个更加开放的竞争格局已经出现。
中国在2001年底进行的电信改组方案是一个折衷方案。这种分割和重组，可以促进国内长途和国际长途业务的竞争，但对本地电话的竞争作用有限。这是因为对于电信运营商来说，必须面对的是建设网络所需的“沉没成本”的巨额投入以及运营网络中近乎于零的边际成本。也正是电信行业这种特殊的经济模式，使得美国在1984年分拆AT＆T后，至今也未打破贝尔公司（RBOCs）对本地电话的垄断。在中国固定电话领域，尽管中国联通和铁通从一开始就拥有固定电话的经营权，可除了联通在天津等极少数城市开通市话和铁通依附铁路优势以近乎于零的成本少量进入固定电话运营之外，一直未能有效地参与固定电话领域的竞争。在这种重组后格局下，中国电信和中国网通未来的竞争，将先集中在宽带数据通信等新兴业务上，不会出现本地电话竞争。更可能在两寡头之间出现一种默契，即通过相互提供平等接入等互惠服务合作，在长途电信业务上进行竞争，同时固守各自本地电信业务，而对联通和铁通则继续利用垄断优势将之排挤在固定电话市场之外。
2.电力业。1998年以来，我国电力工业的改革经历了如下几个阶段。（1）从政企不分到政企相对分开。1998年撤销电力部，由国家经贸委及各省经贸委负责政府管电职能。国家电力公司成为国务院直属企业，授权经营原电力部管理的国有资产。各省电力公司也不再履行省政府管电职能，为政企分开迈出了决定性的一步。（2）从纵向一体化体制到厂网分开试点。1999年，国家经济贸易委员会发出了《关于进行厂网分开，竞价上网试点有关问题的通知》，正式部署在上海、浙江、山东、辽宁、吉林和黑龙江进行“厂网分开、竞价上网”试点。“厂网分开、竞价上网”试点工作却由于配套改革未能及时跟进而暴露出大量的问题。2000年上半年由国家经贸委和国家计委联合组成的“厂网分开、竞价上网试点工作小组”经过详细调查后，认为试点至今“没能取得令人满意的效果，也没有取得成功经验在其他省份推广”。对此，国务院发展研究中心的一项课题研究报告将原因归为三点：第一，厂网分开没有在产权关系上彻底分开，各省市电力公司既拥有电网又有发电公司，在与独立发电企业共同竞价上网的过程中，很难在制度上保持公平。第二，试点中的竞价模式不能真正反映成本。但如果加大竞价比例，具有还本付息压力的先进机组在与即将淘汰的老机组竞争时，又会处于不利的竞价地位。第三，由于没有实现真正意义上的政企分开，撤销省市一级电力局的工作进展缓慢，因而难以建立规范的市场竞争秩序。2000年11月，国务院办公厅下发“关于电力工业体制改革有关问题的通知”，明确要求“厂网分开、竞价上网”试点工作不再扩大范围，除了原有的企业公司化改制以外，国家电力公司省市一级的体制改革工作都宣告暂停。（3）从省为实体到省为壁垒。1998年，建立省级电力公司的工作即“省为实体”全面展开，东北三省率先成立了省级公司。但对于“省为实体”的理解，实践上出现了两种不同的解释：一种理解是各省电力公司是独立的法人实体，另一种理解为各省电力行业是独立的实体。基于后一种理解，许多省份实行电力供需内部平衡，一些省份甚至发展到地为实体和县为实体，层层实行实体，形成严重的地方保护主义。东北电网原由国务院批准的计划单列东北电力企业集团管理，也是国内实行全网统一调度，具有跨省优化配置资源条件的电网之一。实行省为实体后，分拆成3个电网，导致跨省电力电量交换趋减，内蒙古东部及黑龙江坑口火电厂难以送电到辽宁负荷中心，东北三省的电力发展变成了各省省内的电力内部平衡。在华南地区，2000年夏季广东电力供需紧张，开始要求吸纳云南、贵州和广西的水电。但在供需缓和时，即使云南、贵州和广西的水电电价比广东省内电价低，也以各种理由不多吸纳西部水电。西北电网历来是西水东火。水火互补，实行统一调度的电网。1995年以前，甘肃、青海黄河上游水电担任系统调峰，陕西关中火电担任系统基荷，陕西、甘肃之间电力电量交换频繁，互送电力电量较多。而近些年来，实行“省为实体”，西北电力集团改为国家电力公司的分公司后，各省各自调度本省的电力，省际间的电力电量交换减少，甚至出现甘肃水电担任本省基荷，陕西火电担任本省调峰的反常现象。这些情况表明，“省为实体”的发展方针，已经走向了“省为壁垒”，导致各省以邻为壑，关闭电力市场。（4）从一家独大到横纵分拆。国际上普遍进行的电力改革有两种思路，一种是横向分拆。就中国的情况来看，横向分割也就是要承认目前互不相连的东北、华北、华东、华中和西北等五大区域网和五、六个独立省公司共十几个各自分割的电网格局，让这些独立的法人实体互相自由竞争。另一种则是纵向分拆。就中国的实际情况来看，就是国家电力公司不要既搞发电又搞电网，而是先把网、厂分开，让电厂彻底分出去，再将输电网和配电网分开，同时培育私人售电公司，最终国家电力公司自然演变为一个只管全国输电网的国家电网公司，统一规划建设各大独立网间的联络线，最终实现全国联网；在全国联网的基础上，实现资源的优化配置，让电源竞价上网，而输电作为自然垄断行业采取收过网费的方式，最终构造一个电源竞价上网的竞争平台，让发电商相互竞争。中国电力究竟怎么改革，这始终就是一个充满争议的问题。经过长期酝酿和反复争论，随着2002年4月12日《电力体制改革方案》的出台，我国电力工业最终走向了横纵双向分拆的改革模式。即厂网分开，重组发电和电网企业。原国家电力公司拥有的发电资产，除华能集团公司直接改组为独立发电企业外，其余发电企业重组为规模大致相当的3～4个全国性的独立发电企业，由国务院分别授权经营。在电网方面，成立国家电网公司和南方电网公司。国家电网公司作为原国家电力公司管理的电网资产出资人代表，按国有独资公司形式设置，在国家计划中实行单列。由国家电网公司负责组建华北（含山东）、东北（含内蒙古东部）、西北、华东（含福建）和华中（含重庆、四川）五个区域电网公司。西藏电力企业由国家电网公司代管。南方电网公司由广东、海南和原国家电力公司在云南、贵州、广西的电网资产组成，按各方面拥有的电网净资产比例，由控股方负责组建南方电网公司。
与此同时，2002年，国家经贸委颁布文件，撤消华北、东北、华东、华中、西北5大电业管理局。今后5个跨省电力公司及其区域电网，将完全按照市场经济对电力企业的要求进行运作。5大电业管理局原承担的跨省电力资源配置、规划、设计及电网运营中重大问题的协调等行政职能移交到国家经贸委。到目前为止，我国电力工业的市场结构状况如下：
2家电网公司、5家发电集团公司和4家辅业集团公司。其中，两家电网公司是国家电网公司、中国南方电网有限责任公司；5家发电集团公司是中国华能集团公司、中国大唐集团公司、中国华电集团公司、中国华电集团公司和中国电力投资集团公司；4家辅业集团公司是中国电力工程顾问集团公司、中国水电工程顾问集团公司、中国水利水电建设集团公司和中国葛洲坝集团公司。
按照现代企业制度要求，将国家电力公司管理的发电资产直接改组或重组为规模大致相当的5个全国性的独立发电公司，逐步实行“竞价上网”，开展公平竞争。电网环节分别设立国家电网公司和中国南方电网有限责任公司。国家电网公司下设华北、东北、华东、华中和西北5个区域电网公司。国家电网公司主要负责各区域电网之间的电力交易、调度，参与跨区域电网的投资与建设；区域电网公司负责经营管理电网，保证供电安全，规划区域电网发展，培育区域电力市场，管理电力调度交易中心，按市场规则进行电力调度。区域内的省级电力公司可改组为区域电网公司的分公司或子公司。
厂网分开的工作按行政划拨方式，以2000年的财务决算数为依据，5家发电集团公司的资产规模、质量大致相当，地域分布基本合理，在各区域电力市场中的份额均不超过20％。已形成较大规模的水电流域开发公司分别划入5家发电集团公司。
3.民航业。经过2002年下半年的重组浪潮，我国民航运输形成了以中国航空集团公司、中国东方航空、中国南方航空集团三大航空集团为主体的寡头垄断格局。目前，三大航空集团的资产占全国的80％以上，内地市场份额合计占全国的83％，具体为：南航为35％，东航为27％，国航为21％。而位居第四的海南航空公司的资产仅相当于三个寡头各自的一半左右，其市场份额仅占9％。
在我国，民航业是一个高进入壁垒的行业。根据《民航法》规定，设立航空公司应当具备符合国家规定的适应保证飞行安全要求的民用航空器、有必需的依法取得执照的航空人员、有不少于国务院规定的最低限额的注册资本和法律、行政法规规定的其他条件。这从资金规模、技术水平等方面对企业进入形成了一定的壁垒。我国现有30余家航空公司均是在1984年至1996年批准设立的，但自1996年迄今中国邮政航空有限公司成立以来，民航总局没有批准新的航空公司设立，显示我国航空运输业较高的进入壁垒。
与高进入壁垒相对应，我国民航运输业同样面临着很高的退出壁垒。由于航空公司在经营管理上受民航总局干预过多，企业亏损多以政策性亏损进行解释。1998年以来，我国民航业进入了全行业亏损的局面，个别企业如国航、东航亏损严重，但迄今没有一家企业通过破产方式退出。航空公司退出困难除了资产专用性、契约关系等自然因素外，主要由于其“预算软约束”产权体制、高负债引起的国有债权人（国有银行）的挽留等。
可见，高进入壁垒和高退出壁垒是我国民航运输业市场结构的主要特征，这种竞争结构一般而言可维持行业内竞争的稳定性，但由于我国航空企业在经营上受民航总局或地方政府干预过多，以及国有企业体制固有的产权弊病，我国民航运输业的竞争结构表现为竞争激烈、低利润率的状况。
4.铁路运输业。从现有竞争对手看，铁路运输现有的竞争对手是铁路局和正在试点的客运公司，只有极少数地方铁路、合资铁路和民营铁路，并不构成竞争威胁，货运仍以独家垄断的形式存在。1999年我国铁路全面实行资产经营责任制，经过近两年的深化和落实，铁路局初步转变为运输产品的生产者和经营者，初步确立了铁路局市场主体地位。在4个直管站段的铁路局（昆明铁路局、呼和浩特铁路局、南昌铁路局、柳州铁路局）和广铁集团1999年以来相继进行了组建客运公司的试点，在组建客运公司试点取得成效的基础上，对有分局的铁路局组建客运公司。2000年广铁集团客运公司正式挂牌，对有分局的铁路局组建客运公司进入实践探索阶段。由于铁路体制改革正在进行当中，铁路局还不是真正意义上的市场主体，依然保留有行政主体的作用，客运公司间的竞争尚未充分展开，表明目前铁路运输业内部的竞争微弱。但来自替代品（公路、水运、航空和管道运输）的竞争对铁路运输业将构成越来越大的压力。
5.邮政业。目前，国家对邮政体制没有进行根本改革，国家邮政局仍维持着政企不分、国有国营的垄断体制。但在体制外，存在一些经营同城业务及点对点物品运递的小企业和经营包裹、运递业务的跨国公司。而且，信函业务正越来越多地被电话、E-mail所替代；文件类的函件随着电子商务的引入而减少；互联网为人们提供了包罗万象的信息，使得书籍资料类的函件也相应减少，来自替代品的异质竞争使国家邮政局面临越来越大的威胁。另外，在速递市场中，国内速递业务为主的民航、铁路、公安、公路速递公司，以国际业务和大城市间业务为主的跨国速递公司、货运公司，主营同城速递的小型私营速递公司，发展势头较猛，这类企业已经取得了国际速递业务约60％的市场份额，同时还占有近30％的国内市场份额。
二、我国自然垄断产业改革的缺陷分析和政策建议
1998年以来，我国拉开了对自然垄断产业改革的序幕。借鉴在此之前的石油、军工、有色金属等特殊行业的改革思路，我国对电信、电力、民航、铁路等传统的自然垄断产业都主要采取了分拆的改革思路。具体分拆办法包括纵向分拆、横向分拆以及横纵双向分拆。其中，电信、电力是横纵双向分拆，属于最严厉的分拆措施。铁路主要是在系统内部实行纵向分拆，民航改革的思路主要是重组。应该说，这种旨在通过分拆来引入竞争机制的改革模式虽然有一定成效，但局限性也非常大。主要表现在：
1.分拆没有达到有效竞争的目的。对不属于自然垄断业务的可竞争环节实行纵向分拆，剥离出去，是正确的。但对竞争性业务仅仅按照流程和环节进行“条条分解”，而且每种业务只切成一家独立企业，虽然有助于消除“交叉补贴”现象，但是分拆后的每个企业仍旧是垄断者，只不过由原来的一个“综合垄断商”变成了几家“专业垄断商”，因为各个“专业垄断商”分属不同的目标市场。所以，如果实行纵向分拆，必须在每个专业领域再拆成几家业务一致的厂商，才有助于竞争。我国对电信领域的纵向分拆的效果就是如此。关于真正自然垄断业务的横向分拆，目前我国的思路就是按照地域进行分拆，如电信市话和电网的南北分拆法。这种分拆虽然有助于引入竞争，但如果分拆后的厂商彼此不能互相进入，等于是“划江而治”，垄断依旧。所以，有必要重新审视检讨目前的分拆式改革思路，探讨塑造若干家彼此业务重合的综合运营商有效竞争模式。要动态地保持有效竞争格局，必须放松进入管制，特别是行政性和歧视性的进入管制，允许民营资本和外商资本进入自然垄断产业领域。而且，应该实质上取消对民营资本的“非国民待遇”和外商资本的“超国民待遇”做法，凡是对外商能够开放的产业领域应该首先对民营资本开放。
2.厂商产权单一，政企分开进展迟缓。分拆后的自然垄断产业，基本是清一色的国有企业，而且多是国有独资公司。而国有企业和国有独资公司，产权结构单一，国家资本“一股独大”，难以形成投资主体多元化的格局，企业激励机制和约束机制双弱化，企业行为的行政色彩浓厚，必然导致经济效益和财务绩效较差。所以，我国自然垄断产业的改革，必须通过整体改制重塑产权结构，以集团母公司改制为国有相对控股公司为目标，减持和增量稀释国有股，积极引进民营资本和外商资本以及战略性机构投资者，实现产权多元化，以此推进自然垄断产业领域政企分开和政资分开。
3.政府主导的单边治理结构。现有自然垄断产业中的企业基本上是国有企业和国有独资公司。由于单一的产权关系，导致了政府主导的单边治理结构，而这种带有政府行政色彩的企业，使得企业的法人治理结构也必定是不可能规范的。政府部门不仅直接向这类企业派董事、董事长，还要派总经理、副总经理，搞乱了公司内部的权责关系。民主、科学的决策机制没有形成，各位董事对股东的信托责任没有落实。有的国有独资企业甚至只有董事长而没有董事会。另外，该类企业的主要领导人都是由国务院或国资委直接任命，属于准政府官员，很大一部分就是直接由部长、副部长直接转化而来。这类企业领导人更多的是对政府负责，而不是对市场和企业负责。
党的十五届四中全会通过的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》指出，要“积极探索适应现代企业制度要求的选人用人新机制，把组织考核推荐和引入市场机制、公开向社会招聘结合起来，把党管干部原则和董事会依法选择经营管理者以及经营管理者依法行使用人权结合起来。”在这里，需要说明的是，市场对建立比较准确的经营者评价和筛选机制具有基础性的作用。因为有效的市场可以比较准确地传递有关企业及其经营者的素质和能力信息。
4.重塑政府规制体系，从专业规制走向综合规制。在自然垄断产业领域，从政府干预走向政府规制是一大进步。“市场失效”使得政府规制成为必要。但同样要注意的是“规制失效”，即规制成本大于规制收益，使得规制得不偿失。规制中的“俘虏”理论和“利益集团”理论说的就是这个意思。令人担忧的是，在政府机构精兵简政的同时，众多政府部门又以政府规制机构的身份再现。自然垄断产业领域，国外的趋势是放松规制，我国似乎是加强规制的趋势，这样岂不是与改革的初衷背道而驰。笔者在此建议，第一，尽可能少设立规制部门，能不规制就不规制。第二，在不得不规制的领域，最好成立综合性的规制部门，如能源规制委员会、运输规制委员会等，而不是在每一种能源领域和运输领域分别设立相应的专业规制委员会。第三，在规制内容上，重点加强社会性规制，减少经济性规制。第四，在经济性规制上，主要实行激励性规制，慎用非对称规制；主要实行秩序和接入价格规制，慎用歧视性进入壁垒规制。
总之，我国自然垄断产业改革还只能说是刚刚开始，而且进展不一，问题丛生。面对加入WTO后的越来越严峻的挑战，我国应该主动出击，加快和深化自然垄断产业改革，使自然垄断产业焕发生机活力，使之成为我国21世纪经济增长的新亮点。