我国国债规模的现状分析与对策，本文主要内容关键词为：国债论文,对策论文,现状分析论文,规模论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国从80年代初恢复发行国债以来，国债在社会经济生活中的作用日益重要，但是，人们对国债规模的大小还存在不少糊涂认识。有的认为国债是以政权为依托的债务，只要国家政权存在，就不存在规模限制问题。实际上否定国债规模量的界限，既不现实，也不科学。我们认为，不论任何时候、任何国家的国债都有它特定的数量界限，否则将不利于国债这一重要杠杆积极作用得到发挥，甚至还会带来一些负面效应。因此，研究国债的合理规模，对国债趋利避害异常重要。
一、改革开放以来我国国债规模的变化过程：国债与财政赤字的相关性分析
我国从1981年恢复发行国债以来，国债发行和规模大体经过了四个阶段：第一阶段：1981～1985年为国债恢复发行时期，这一时期的主要特点是债务发行规模不大，而且没有还本付息。这一时期因刚刚涉足国债，对国债的发行持审慎的态度，人们对国债规模的认识处于弥补赤字手段的界限内。债务收入主要用于弥补当年的财政赤字。可以从债务发行收入与当年财政赤字的相关性看出这一点（见表1）。
表1 1981～1985年国债与财政赤字的相关关系 单位：亿元
时间
19811982 1983 19841985
国内债务收入
48.743.8 41.6 42.560.6
财政赤字用于弥补上年赤字 -17.6 -42.6-58.00.57
债务收入:财政赤字 2.49:10.98:1 0.73:1
注：本文所引用数据除特别注明外，均来自《中国统计年鉴》，下同。
第二阶段：1986～1990年，国债规模逐年增长，但总规模没有突破100亿元（国内债务），并且开始还本付息， 财政赤字的弥补不仅依靠国内债务收入，而且部分依靠外债收入。由于国内债务收入不足以弥补财政赤字，人们对财政赤字和国债的规模开始警觉，并开始重视控制债务规模以减轻今后的还本付息的压力问题。但在实践中只关注国家对个人债务的偿还问题，而认为对国营企业和国家银行的债务，只是国家资金的内部调剂问题。可以从这一时期国内债务收入与财政赤字的相关性看出这一时期国内债务收入的主要用途（见表2）。
表2 1986～1990年国债与财政赤字的相关关系 单位：亿元
时间 198619871988 1989 1990
国内债务收入 62.51
63.07
92.1756.07 93.46
财政赤字-82.90 -62.83 -133.97 -158.88 -146.49
债务收入:财政赤字
0.75:1 1.004:1
0.68:1
0.35:1
0.64:1
第三阶段：1991～1993年，国内债务规模突破100亿元， 最高年份没有突破400亿元。尽管国债规模增长较快， 但总规模仍停留在财政与国民经济可以承受的幅度内。这一时期，人们对国债规模的认识已不仅仅局限于弥补财政赤字，更重要地认识到国债还是国家经济建设的重要资金来源。同时这一时期国债的还本付息负担开始加重，国内债务收入的发行规模与还本付息的支出具有很高的相关性，意味着我国的国债开始步入了一个“借新还旧”时期（见表3）。
表3 1991～1993年国债与赤字相互关系 （单位：亿元）
时间
19911992
1993
国内债务收入 199.30 395.64 314.78
财政赤字 -237.14 -258.83-293.35
国内债务还本付息 156.69 342.42 224.30
国内债务:财政赤字 0.84:1 1.53:1 1.07:1
国内债务:还本付息 1.27:1 1.16:1 1.40:1
第四阶段：1994年至现在，国债规模急剧膨胀， 1994 年首次突破1000亿元大关，以后每年增长速度仍很惊人。1994年《预算法》正式生效，按照《预算法》的规定，财政赤字不能向银行透支弥补，只能通过发行国债弥补。因此，1994年以来，我国的国债发行规模基本上按照“国债发行额＝财政赤字+还本付息额”的公式确定的。由此可见，1994年以来，我国国债规模膨胀，与国债还本付息额的急剧上升和财政赤字仍然偏大有很大关系。从表4可以看出， 国债发行额与财政赤字和还本付息的相互关系。
表4 1994～1996 年国债规模与财政赤字和国债还本付息的相互关系 单位：亿元
项目
1994
1995 1996
国内债务收入 1028.57 1510.86 1847.77
财政赤字(硬) 574.52
581.52 529.56
还本付息额499.36
878.36 1311.91
国内债务收入:(国债
还本付息+财政赤字) 0.9578:1 1.0349:11.0034:1
通过四个阶段国债规模变化的分析，可以看出，前两个阶段国债规模与财政赤字呈较密切的相关关系，而后两个阶段国债规模的迅速扩大与财政赤字的弥补方式改变，即基本依靠国债发行弥补有很大关系，也就是说国债规模与财政赤字加国债还本付息之和呈较高的相关关系。
二、我国国债规模的现状分析
从80年代初恢复国债发行以来，我国的国债规模究竟处于什么水平，财政是否能承受？国民经济是否能承受？学术界多数人认为目前国债规模明显偏大，应适当控制国债发行。也有人认为，目前国债发行还有较大的容纳空间。我们认为，国债规模目前处于膨胀状态，应当把控制国债规模放在国债工作的第一位。本文从以下几方面对国债规模的现状进行一些分析：
1.国债规模的增幅与财政收入的增幅比较。这是一种传统的比较方法，但这样的分析不仅可以看出国债规模的增长在国家财政收入构成中地位的变化，而且可以看出两者的相互依存关系。首先从各年度国债的增长速度与财政收入的增长速度对比看， 国债的增幅呈跳跃式增长， 1985、1988、1990、1994四个年度出现四个跳跃式增长，与财政收入的增长没有密切的相关关系。国债规模的增长很大程度上是由政府需要和国债规模本身变化（如还本付息）决定的。
其次，从国债规模和财政收入的年均增长速度对比看，1981～1996年国债规模年均增长25.52%，国家财政收入年均增长12.19%，国债的年均增幅超过财政收入增幅1倍以上。上述两方面的分析， 不论国债规模的跳跃式增长，还是国债规模增幅超过财政收入增幅1 倍以上，都是近几年国债规模急剧扩大的重要原因。
表5 1981～1996年各年国债增幅与财政收入增幅的对比
年度 国债增幅财政收入
(%)
增幅(%)
1982 -10.0 3.11
1983 -5.1312.75
1984
2.2820.18
1985 42.5122.03
1986
3.13 5.84
1987
0.89 3.64
1988 46.14 7.18
1989 -39.1613.05
1990 66.6810.21
1991 113.24 7.23
1992 98.5110.60
1993 -20.4324.85
1994 226.7619.99
1995 46.8919.63
1996 22.3018.68
注：国债增幅指国内债务收入的增幅。
2.国债依存度分析：国债规模过大的显著标志。国债依存度是国债发行额与财政支出的比率，表明财政对国债的依赖程度。但是，目前国债依存度的计算，有几个口径：一是内债和外债构成的国债总收入占国家财政支出的比率，反映国债总规模的大小；二是国内债务收入占国家财政支出的比率，反映国内债务的规模大小；三是国内债务收入占中央财政支出的比重，反映国债发行主体的债务负担情况。将上述三个指标进行对比分析，可以看出第三个指标更具警示效应。如果国债依存度过高，表明财政收入过份依赖债务收入，财政收支平衡处于非常脆弱的状态，将对未来财政的发展和平衡构成巨大的潜在危险。
表6 改革开放以来国债依存度变化 单位：亿元
年度财政支出中央财政支出国债总收入 国内债务收入
1981 1201.3688.54 121.7448.66
19822043.81834.81 89.8560.61
19903273.99
1194.87 375.4593.46
19913633.42
1337.61 461.40
199.30
19924180.77
1609.01 669.68
395.64
19934978.52
1648.28 739.22
314.78
19946291.98
2253.791175.25 1028.57
19957702.08
2873.751549.76 1510.86
19969249.46
3463.181967.28 1847.77
199711113.89 4441.992476.83
年度国债依存度
A(%) B(%) C(%)
1981 10.13 4.05 7.06
1982 4.40 2.97 7.26
1990 11.47 2.85 7.82
1991 12.70 5.4914.90
1992 16.02 9.4624.59
1993 14.85 6.3219.00
1994 18.6816.3445.64
1995 20.1219.6252.57
1996 21.2719.9853.35
1997 22.29 55.76
注：（1）A 表示国债总收入占财政支出与债务支出之和的比率；B表示国内债务收入占国家财政支出与债务支出之和的比率；C 表示国内债务收入占中央财政支出与债务支出之和的比率。
（2 ）1997 年数据根据刘仲藜《关于中央和地方预算执行情况及1998年中央和地方预算草案的报告》计算。
（3）财政支出包括债务支出。
从表6看出，进入90年代，由于国债规模的迅速扩大， 国债依存度指标呈迅速上升态势：从国债发行收入占财政支出的比重看，国际上一般以20%作为警戒线，我国1995年就超过这一比率，达到20.12 %， 1997年达到22.29%，已超过警戒线。 我国的国债发行机制与西方市场经济国家不同的是，西方国家允许地方政府发行一部分地方公债，而我国只允许中央政府发行国债，这就使国债发行的风险集中在中央一级政府。从国内债务收入占中央财政支出的比重看，我国1992年就已超过国际公认的警戒线，达到24.59%，以后逐步递增，1996年达到53.35%，1997年约为55.76%。 说明驾驭宏观全局的中央政府一半以上的财政收入来自于发行国债，不仅与政府职能的实现和活动范围不符，也反映了中央一级政府宏观调控能力的严重弱化，长此以往，将加大财政运行风险，威胁国家政权的稳定。
3.国债偿债率分析：国债规模进入了不断攀升的“借新还旧”恶性循环。偿债率是指某年的国债还本付息额占当年财政收入的比率，即当年财政收入中用于偿还债务的部分占多大份额。国债的有偿性决定国债规模最终受一定时期国家财政状况的制约。国外的经验表明，国债偿债率一般应控制在10%。而目前我国国债偿债率已大大突破这一警戒线。
表7 国债偿债率计算表 单位：亿元
项目 1986
1990 1991 1992 1993 1994 1995
1996 1997
财政收入 2122
2937 3149 3483 4349 5218 6187
7407 8397
还本付息额
7.98 113.8 156.7 342.4 224.3 365.0 779.5 1223.2 1959
偿债率(%)0.38
3.87 4.98 9.83 5.16 7.00 12.6 16.51 23.3
注：还本付息额仅指国内债务的还本付息额。1997年为全部债务的偿债率。
从表7可以看出，国债的偿债率出现两次高峰，一次是1992年为9.83%，接近10%的警戒线；另一次则是1995年以来持续的高偿债率， 分别达到12.6%、16.51%，1997年预计超过20%， 几乎超过警戒线一倍。还本付息额的持续扩张，使每年国债发行收入用于还债的比例逐年升高，从1986年的12.77%上升到1996年66.20%，真正把债务收入用于国家经济建设的比例却在逐年下降。这说明我国国债规模已进入了不断攀升的“发新债还旧债”的恶性循环时期。导致国债还本付息规模不断扩大的另一重要原因是：进入90年代，受国内通货膨胀的影响，国债的筹资成本不断升高，国债的利率水平不仅高于银行存款利率，而且某些年份高于通货膨胀率。这里我们仅列举90年代3年期国库券、3年期银行存款的利率和同期的物价水平比较，不难看出进入90年代国库券的利率不断升高，加上国债其他发行费用也在不断上升，在一定程度上加剧了国债规模的进一步扩张（见表8）。
表8 1991～1996年国债利率、 银行存款利率和物价总水平对比情况 单位：%
年度 1991
1992
1993
1994
1995
1996
零售物价水平 2.95.413.2
21.7
14.86.1
3年期银行存款利率
8.28 -12.24-
-8.28
3年期国库券利率
109.5
13.96 13.96 - -
4.国债负担率分析：我国的国债余额规模也已达到临界点。国债负担率是一定时期国债余额占国民生产总值的比例，是衡量国债规模的宏观指标，不仅揭示一国国债负担情况，也反映国债规模增长与国民生产总值增长的相互关系。国际经验表明，发达国家国债余额占GNP 的比重也不能超过45%，但是发达国家财政收入占GNP的比重一般都在40 %～50%之间，而我国预算内与预算外收入加在一起约占GNP的20%左右。 依此类推，我国国债余额占GNP的比重也不能超过20%， 否则则表明国债余额的规模偏大。事实上，从1990年开始，我国债务余额（包括内、外债）占GNP的比重一直徘徊在20%左右，1990年为19.59%，1996年为20.76%，这说明我国债务余额规模也已达到临界点（见表9）。
表9 我国国债负担率的变化情况 单位：亿元
年度GNP国内债务余额
全部债务余额
国内债务全部债务
余额/GNP (%) 余额/GNP(%)
1981 4773-- -
-
1985
8989.1 237.10740.592.648.24
1990 18598.4 890.34
3642.904.80
19.59
1991 21662.51059.99
4309.364.90
19.89
1992 26651.91282.72
5040.634.81
18.91
1993 34560.51540.74
6379.214.46
18.46
1994 46670.02286.40 10220.304.90
21.90
1995 57494.93300.30 12212.005.74
21.24
1996 67559.74361.43 14022.406.46
20.76
资料来源：（1）国内债务余额根据财政部国债司统计。
（2）全部债务余额根据《中国统计年鉴（1997 ）》外债负债率折算并与国内债务余额相加之和所得。
5.债务支出分析：越来越多于用于消费性支出，大大降低了国债的偿债能力。政府发行公债的目的主要是弥补财政赤字和筹集经济建设资金。按照复式预算的原理，政府的经常预算是不允许出现赤字的，但允许建设预算（资本预算）出现赤字。国债用于弥补财政赤字，也就是国债实际上应用于国家财政投资性支出。因此，公债发行的基本目的就是为政府基础设施建设筹集更多的资金。按照西方的财政理论，政府公债用于财政投资，目的是通过投资项目的效益逐步偿还投资，尽管这种投资回收不是都有保证的，但籍此可以形成“以债养债”的良性循环机制，确保国债的到期偿还。实际上我国从恢复发行国债以来，无论是前期主要弥补财政赤字，还是后期主要用于偿还国债本息，主要都是用在了消费性支出上，而没有主要用于投资性支出。因为财政赤字的产生很大程度上也是由于目前我国财政支出80%都用于“吃饭”（1996年基本建设支出占财政支出的比重为11.43%）， 也就是说财政赤字产生的主要原因是由于政府消费性支出膨胀引起的。而后期国债主要用于还本付息，这部分支出大部分属于居民的消费性支出，即使单位和居民用于投资，对国债的偿还已毫不相干。但是，债务支出主要用于消费性支出，带来的严重后果是国债的偿还不能通过债务使用的投资性支出的定期回收来偿还，只能通过发行新债或者靠增税来偿还，形成“财政赤字化——赤字债务化——债务消费化”的恶性循环，最终将酿成可怕的债务危机，危及政权稳定和经济社会的有序运行（见表10）。
表10 我国国债收入与还本付息的对比关系 单位：亿元
年度
19861990 1991 1992 1993
国内债务收入62.51
93.46
199.30
395.64
314.78
国内债务还本付息 7.98 113.80
156.69
342.42
224.30
还本付息占债务
收入的比重(%)
12.76 121.7678.6286.5571.26
年度
1994
1995 1996
国内债务收入 1028.571510.861847.77
国内债务还本付息
364.96 779.461223.17
还本付息占债务
收入的比重(%)
35.48 51.59 66.20
三、国债规模的国际比较及其控制国债规模的经验
目前世界上几乎所有国家都把国债作为政府筹资和调节经济运行的重要工具，但是几十年来，一些发达市场经济国家和发展中国家的债务规模日益扩大，有的已影响到国民经济的运行。各国纷纷采取措施控制国债规模。
1.西方发达国家国债规模扩大的特定原因不尽相同，但总体来看，与战后资本主义国家政府对经济干预的加强、财政支出规模的扩大和财政赤字的增加有着密切的联系。战后，资本主义各国经济进入相对稳定发展时期，随着国家对经济生活干预的加强，政府支出规模进一步扩大，国民生产总值中越来越大的部分为政府部门所支配。以美国为例，财政支出占国民生产总值的比重1950年为14.9%，1960年为17.9%，1970年为19.9%，1988年上升到22.9%，50年代以来，除了个别年份出现少量财政盈余，大多数年份都是赤字，且赤字数额越来越大。英国财政支出占国民生产总值的比重1950年为28.8%，1980 年为40.5%，1986 年为39.2%。 联邦德国财政支出占国民生产总值的比重1952 年为14.9%，1980年为30.5%，1987年为30.4%。意大利财政支出占国民生产总值的比重1952年为20.3%，1980年为31.3%，1987年上升到40.7%。而且这些国家多数年份都有较大的财政赤字。
由于西方国家财政赤字都是通过向国内外借债来弥补的。因此，从50年代开始，各资本主义国家的债务都有较大的增长，至今这些国家的债务规模仍居高不下。1950年美国联邦政府债务只有2196亿美元，1980年增长到7377亿美元，1981年国债突破10000亿美元大关，1993 年克林顿执政时高达41880亿美元，目前国债余额约54000亿美元，按美国人口计算，人均2万美元。1997年财政年度仅支付国债利息达2450 亿美元，占政府预算的1／7。意大利政府1950年国债只有47090亿里拉，1985 年高达6542610亿里拉，35年增长138倍。日本1960年政府国债余额9580亿日元，1985年高达1755400亿日元，25年增长182倍。一些主要发达国家国债余额占GNP的比重（见表11）。
表11 发达国家国债余额占GNP的比重（%）
1981 1985 199019911994
加拿大
25.2 39.7 46.8 94
德 国
18.5 22.7 24.424.2 55
意大利 69.8 125.4
荷 兰
31.8 53.1 60.961.7 78
英 国
44.7 34.752
美 国
33.9 48.5 61.6 69
日 本 80
资料来源：（1）高坚著：《中国国债》第224页。
（2）《世界经济研究》，1997年第2期，第28页。
从发达国家国债余额占GNP的比重来看，80年代以来， 各国的国债负担率是逐年上升的，沉重的债务负担已制约政府财政状况的好转和经济的发展。进入90年代，各国纷纷采取措施控制日益膨胀的国债规模。
2.几个主要发达国家控制国债规模扩大的政策措施。意大利政府为了控制国债规模的扩大，实现《马约》提出的国债规模指标要求，政府从改革财政支出入手，紧缩财政开支，降低公共债务占GDP的比重。 一是改革退休金发放办法，减少政府的社会保险与福利支出，改退休金按照退休前工资水平发放为按个人及雇主缴纳养老金的多少发放。同时，对退休年龄作了调整，一般男职员退休年龄从60岁延长到65岁，女职员从55岁延长到60岁。这样，可以节减大量社会保险和福利支出。二是改革医疗卫生管理办法。将医疗卫生支出及管理由中央政府承担改为下放地方政府管理，地方可以制订出更为详细的管理细则，调动地方节减医疗卫生支出的积极性，既可以减轻中央财政的负担，又可以解决目前卫生支出浪费严重的问题。三是压缩政府机构，实施政府雇员“零增长”方案，削减政府行政经费支出。从1995年开始，将一部分国家部门变为公司，如铁路、邮局等部门实行公司化管理，财务自理，政府不再安排预算。对政府雇员人数实施“零增长”方案，即政府各部门都不新增编制，只有老雇员退休，才能补进新雇员。同时，规定政府雇员工资增长不能高于通货膨胀率。上述三项改革方案，有的已经开始实施，有的仍在酝酿之中。尽管如此，财政赤字占GDP的比重已从1985年的14.5 %降到1995年的7.4%，公共债务余额占GDP的比重从1994年的125.4 %降至124.9%，虽然降幅不大，但它是70年代以来出现的第一次下降。
1992年美国政府财政赤字高达2904亿美元，创历史最高纪录。为了减少财政赤字，降低公债余额占GNP的比重，克林顿总统1993年1月入主白宫以来，一反里根经济学政策。一方面积极削减财政支出，另一方面增加税收。早在1990年11月，美国国会通过了“1990年预算调解法案”。提出了预算赤字问题的一揽子解决办法。首先是增税，主要通过以下途径增加税收：（1）将美国富人的边际税率或所得税最高税率从28 %提高到31%；（2）降低富人减税扣除额；（3）提高社会安全税；（4 ）提高汽油、烟草、酒精以及航空机票的零售税；（5 ）新增一项豪华税，即对昂贵的钻石首饰、贵重皮毛、汽车、游艇、私人飞机课税。其次是削减开支，1991～1996年共压缩政府开支5000亿美元。该法案同时确定了在这段时期内削减其中2600亿美元的国防费用、农业补贴、联邦养老金项目等政府支出。1993年美国国会正式通过“1993年赤字削减法案”。该法案力图在5年中增加税收2000亿美元，同时削减2500 亿美元的支出。最大的支出削减是将一切不由法律规定而由政府决定的支出保持在1993年的支出水平上，以当年价格计算，不允许增加。同时，克林顿政府着重抓了两项削减政府开支的工作：一是精简政府机构，减少冗员。过去4年时间，克林顿政府进行了一系列机构的合并和精简工作， 政府雇员减少了25万人，目前政府的规模是30年来最小的。二是减少福利性开支。医疗照顾和医疗补助等福利性开支一直是美国联邦预算支出中的重要组成部分。克林顿执政以来，把减少福利开支作为削减预算赤字的重要内容，鼓励人们减少对福利计划的依赖并积极参与就业。这就为降低国债余额占GNP比重创造了良好条件。此外，日本、英国、 法国等国家也纷纷就削减政府财政支出，减少赤字，控制国债发行采取了一系列政策措施，收到明显成效。
以上情况表明，当前西方国家财政政策的运用呈现出一种新的动向，这就是将实现财政平衡和控制债务规模作为一个重要的财政政策目标，这是很值得我国借鉴的。我国是一个发展中国家，总体经济实力落后，国家财政的集中能力仍然较低，国民经济对赤字和债务的承受能力不可能很高，因此，国家必须将适度控制赤字和债务规模，作为近中期财政政策的一个重要选择。
四、我国国债规模的发展趋势及对策建议
（一）我国国债规模发展趋势分析
国债是国家经济建设的重要资金来源，也是调节国民经济的重要杠杆。但是，如果国债规模失控，超过国家财政与国民经济的承受能力，就会变成债务包袱，甚至酿成债务危机。因此，保持合理的债务规模，对发挥国债的积极作用至关重要。
1.按照合理的国债依存度预测1998～2010年的国债规模变化。根据目前我国国债依存度超过20%的现实，我们认为，1998～2010年国债规模应稳定在国内债务发行额占国家财政支出20%左右，才能防止国债规模的失控。但1998～2010年国家财政支出的测算， 应以财政支出占GNP的比例逐步提高为基础。1997年财政支出占GNP比重为12.5 %， 预计2000年达到15.5%，2010年达到20.5%，同时要考虑债务支出的增长，1998～2010年国债发行规模测算如下：
按到20%的国债依存度测算的国债合理规模小于1997、1998年实际发行的国债规模，既说明近几年国债规模偏大，也说明国家可以根据一定时期经济建设和国债还本付息的需求，充分利用当前资本市场利率低的有利时机，增加国债发行规模，可以大大降低国债发行成本和还本付息负担。这也是国债发行机制中的“相机抉择”原理。因此，并不影响测算的合理性。同时，按照与20%的国债依存度测算的国债规模，可以大大降低中央财政对国债的依存度。如果中央财政支出占国家财政支出的比重达到55%左右，那么国债发行额占中央财政支出的比例将稳定在36%左右，比目前超过50%的比例是大大降低了（见表12）。
表12 按20%的国债依存度测算
1998～2010年国债规模 单位：亿元
年份国民生产总值财政支出(含债务支出)国债发行额
1997
73505.3
11113.89 2222.78
1998
79385.7
12805.84 2561.17
1999
85736.5
14708.55 2941.70
2000
92595.5
16833.97 3366.79
2001 100003.1
18705.52 3741.10
2002 108003.5
20769.05 4153.81
2003 116643.6
23043.24 4608.65
2004 125975.1
25549.34 5109.87
2005 136053.1
28307.91 5661.58
2010 199906.7
46855.87 9371.17
注：（1）国民生产总值按年均8%的计划增长速度测算。
（2）财政支出1997～2000年按占GNP12.5～15.5%计算， 2001 ～2010年按每年比重上升0.5%计算；
（3）财政支出包含债务支出，债务支出以1997年为基数， 按年均增长9%计算。
2.按照合理的国债负担率测算国债余额规模。根据国外的经验，国债负担率的临界点应控制在财政收入占GNP比重的限度内， 过高则加重财政的偿债负担，过低不利于发挥国债的筹资作用。有不少学者认为，国际公认的国债负担率警戒线为45%，但这一警戒线是大多数发达的市场经济国家财政收入占GNP比重在40%～45%为前提的。显然以45 %的警戒线套用我国的国债余额规模是行不通的。因为目前我国财政收入占GNP的比重过低，1996年为10.97%，是世界上最低的国家，而国债余额占GNP的比重已超过20%，形成了两个比例之间的严重失调。为此， 我们认为，我国国债负担率应以财政收入占GNP的比重为限。 而未来的变化，将随着财政改革的深入、税收征管的加强、预算外资金纳入财政管理等一系列政策措施的实施而逐步提高，我们预见，到2000年，这一比重将达到15%，2010年将达到20%。因此，1998～2010年国债余额规模预测如表13。
表13 1998～2010年国债余额（包括外债）
规模的预测单位：亿元
年份
国民生产总值 财政收入 国债余额
1997 73505.3 8820.68820.6
1998 79385.7 10320.1
10320.1
1999 85736.5 12003.1
12003.1
2000 92595.5 13889.3
13889.3
2001100003.1 15500.5
15500.5
2002108003.5 17280.5
17280.5
2003116643.6 19246.2
19246.2
2004125975.1 21415.8
21415.8
2005136053.1 23809.3
23809.3
2010199906.7 39981.3
39981.3
注：（1）国民生产总值按年均增长8%的计划增长速度测算。
（2）财政收入和国债余额1997～2000年按占GNP12%～15%计算。2000～2010年按每年比重上升0.5%计算。
显然，根据上述测算近几年我国国债余额规模也明显偏大，与现有国家财政承受能力不相称。按照财政收入占GNP 的比重控制每年国债负担率，才能有效控制国债规模的盲目扩大。
3.对1998年特殊情况的说明。1998年国债规模有两项大的动作：一是为国有商业银行注入资本金发行2700亿元的专项公债。这是鉴于目前国有商业银行不良贷款率较高、银行资本金大大下降的情况下，为改善国有商业银行的资本结构作出的一项战略决策，以稳定国家金融市场。二是增发1000亿元的国债用于产业结构调整急需的基础设施投资，实现经济增长8%的目标。目前，国内市场出现了消费疲软， 资金和物资相对过剩，如何启动经济增长成为人们关注的焦点。充分利用当前金融市场筹资成本低的有利时机，通过发行部分国债，用于增加对基础设施的投资，通过投资乘数效应带动经济增长无疑是明智之举。因此，国债规模的特别变动是特殊情况下的特别决策，尽管它会带来国债规模的异常变动，却是以财政服从大局、服从整体国民经济运行需要的一种战略选择，是必要的。但不能把这种特殊时期的变动作为一种长期趋势。从中长期看，我国国债规模必须从严控制，使之逐步恢复和回归到合理的界限内，这是确保国债这一重要经济杠杆积极作用得以保持和不致酿成债务危机的必然选择。
（二）几点结论
1.国家作为国债还本付息的债务人，其承受能力和偿付能力决定国债必须保持合理的规模。借债和偿债构成国债运行的基本过程。但是，借多少，还多少不是人们的主观意志决定的，而应根据国民经济的发展要求、国家财政的承受能力以及国债本身的运行规律来决定。国债负担率虽然是制约国债规模的重要因素，但它与居民储蓄水平一样仅仅反映国债的容纳空间，是制约国债规模的外部条件。最终决定国债发行规模的因素是国债的依存度和偿债率，因为国债的发行和偿还总是要国家财政承担的，国债的发行和还本付息与国家财政支出的比例，是反映国债承受能力和偿付能力的标志，是制约国债发行规模的内在决定因素。即使在国债使用结构优化和使用效益较好的条件下，也不能否认这一点。
2.优化国债结构，提高国债使用效益，谨防债务危机的发生。一是调整国债的期限结构，适当增加短期和长期国债结构的比重。一般来说，西方发达国家短期（一年以下）国债在全部国债中约占40%～50%的比例，目的是为中央银行公共市场业务提供调节货币流通、稳定通货的工具。这正是我国的薄弱环节。而增加长期国债（5、10、20 年）的比重，可以利用当前资本市场筹资成本低（利率水平低）的有利时机，为当前经济增长的热点基础设施和高新技术产业的发展筹措资金，满足居民长期投资获得稳定收益的需要。二是进一步优化国债品种结构，除国库券发行外，增加建设债券、剪息债券，可转换债券、储蓄债券等债券品种，适应居民不同的投资需求，使居民应债能力尽可能得到释放，也可以为国家重点建设筹集更多的资金。三是优化国债使用结构，提高债务支出用于经济建设方面的投资比重，减少用于弥补非生产性赤字的比重，提高国债的使用效益，为国债的回收和偿还奠定坚实基础。这是解决当前国债使用过度消费化，形成“以债养债”良性循环的关键。只有优化债务结构，提高国债使用效益，即使在国债规模偏大情况下，也不致酿成债务危机。
3.加强税收征管，加快费改税步伐，实行预算内外收支统管，提高财政收入占GDP的比重。 这是提高国家对国债的承受能力和偿付能力的基础。在既定的财政支出规模下，税收与国债是一种此增彼减的相互替代关系。近几年我国国债规模失控，很大程度上是“减税让利”和税收征管不严造成的税收流失的必然结果。只有进一步完善税制，加强税收法制建设，税务部门依法征税，纳税人自觉纳税，堵塞各种税收流失的漏洞，才能从根本上减轻国家发债的压力。不仅如此，还要切实改变当前“费”多于税的现状，将分散在各部门、各地区的各种非规范的收费和基金，在清理整顿的基础上，将一些合理的收费或基金项目，或通过扩大税基，并入现有的税种，统一征收，或另设新的税种，纳入税收轨道。对一些不合理，纯属乱收费的项目要坚决取缔。对某些确有必要存在的收费或基金，建立健全规范化的管理制度，纳入财政部门管辖下的“规费”收入系列。
4.加强财政支出管理，压缩财政支出，是适度控制国债规模的另一重要途径。国债规模的扩大，总是与财政支出膨胀、财政赤字扩大相联系的。要适度控制国债规模，就必须从压缩财政支出，减少财政赤字入手。从当前财政运行的现状看，主要通过加强财政支出管理，提高财政支出的效益，达到压缩财政支出的目的。既要按照市场经济的要求，转变财政职能，科学界定财政支出范围；又要改变财政支出的供应办法，建立符合市场经济要求的零基预算、政府采购等规范化的管理制度，切实保证财政支出的合理供应，才能从根本上建立压缩财政支出，提高财政支出效益的财政支出管理体系，为控制国债的盲目扩张提供必要的条件。
执笔：杨良初
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