建立和完善经济责任审计问责机制研究_经济责任审计论文

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一、经济责任审计问责的基本内涵

2005年版的《现代汉语词典》将“问责”一词解释为责任追究。也就是说,责任主体因未履行或未正确履行职责和义务而应承担相应的否定性后果,即应当被追究相应的责任。在经济责任审计中,审计机关按照国家有关规定,对国家机关和依法属于审计机关审计监督对象的其他单位的主要负责人,在任职期间对本地区、本部门或者本单位的财政收支、财务收支以及有关经济活动应负经济责任的履行情况,进行审计监督。当审计发现责任人未能很好履行经济责任而出现问题时,则必须追究责任人的相应责任。经济责任审计问责是一项十分复杂的系统工程,这里面涉及多个层面,包括经济责任审计问责的主体、对象、范围、程序以及经济责任审计问责的方式等。

二、经济责任审计问责的主体

经济责任审计问责的主体旨在解决“由谁问责”的问题,即在经济责任审计中出现问责事由时,由谁来依法追究责任人的领导责任。从当前行政官员问责来看,问责主体具有广泛性的特点,同样,由于不同的利益群体或机构对领导干部的价值期待和诉求有所差异,因此,经济责任审计问责的主体也必然趋于多元化。基于对问责机制影响程度的不同,问责主体可分为问责发起主体和问责决定主体两大类,其中,前者为问责程序的启动提供线索来源,后者则主导整个问责过程并依法推进和保证问责机制的顺利运行。

(一)问责发起主体。问责发起主体是指当问责事由出现时,有权向问责决定主体提出问责建议的个人和组织的总称。也就是说,问责发起主体是为问责程序的正式启动提供线索来源,它们无权直接启动问责程序。这些问责发起主体主要有:

1.审计机关。审计机关是经济责任审计的直接执行者和参与者,掌握最客观最真实的第一手资料,在提供问责线索方面具有独特的先天优势,对问责程序的启动和运行起着至关重要的作用。

2.上级领导机关。行政机关本身是一个自上而下的体系,上下级之间是一种领导与被领导的关系,因此,上级领导机关对下级的问责在权威性、合理性、合法性和有效性等方面都是其他问责主体所无法企及的。

3.司法机关。司法机关如果发现经济责任审计中涉及领导干部符合问责情形且应依法问责的,有权以司法建议书的方式向问责决定主体建议启动问责程序。司法机关的问责建议具有强制性,问责决定主体经审查认可后必须执行问责。

4.执政党。根据中国共产党“党管干部”的原则,党的各级组织有权直接参与领导干部的问责之中,而且作为执政党,在问责发起阶段和实施阶段将会起到主导性的关键作用。

5.民主党派。在我国,各民主党派作为参政党赋有参政议政的责任和使命,因此,有权也有义务向问责决定主体提供问责线索和信息。

6.社会公众。社会公众是国家一切公权力的真正享有者,而各级党政领导干部和国有企业领导人员的权力都是人民赋予的,必须对人民负责,为人民谋利益,接受人民监督。所以,社会公众应该是最具合理性和合法性的问责主体。诚然,社会公众的问责缺乏强制力,但是,随着公民意识的不断增强和法治社会的日臻完善,社会公众的问责必将发挥越来越重要的作用。

7.新闻媒体。新闻媒体可以凭借其特有优势,对问责线索进行曝光,对问责事例进行跟踪报道,这样,将问责拿到“台面上”,置于“阳光下”,能起到其他问责主体所达不到的社会效果。

8.官员自身。在经济责任审计中,一旦出现法定问责情形时,官员自身也可以作为问责发起主体,主动承担责任,引咎辞职。

(二)问责决定主体。问责决定主体是指在问责发起主体发出问责建议后,有权审查是否需要正式启动问责程序以及作出最终问责决定的组织或机构。问责决定主体是整个问责程序中的领导者和决策者,也是推动问责程序顺利开展的执行者和最后完成问责决定的终极者。在我国,人民代表大会制度是我国的基本政治制度,是人民行使其当家做主权力的根本保障。因此,各级人民代表大会及其常委会应当成为对党政领导干部和国有企业主要负责人经济责任履行情况进行责任认定和追究的唯一合法的问责决定主体。我国新修订的《审计法》第四条对人民代表大会问责作了相应规定:“必要时,人民代表大会常务委员会可以对审计工作报告做出决议”,“国务院和县级以上人民政府应当将审计工作报告中指出的问题的纠正情况和处理结果向本级人民代表大会常务委员会报告。”当然,为了更好地发挥其问责效能,可以在各级人大内部设立经济责任审计问责委员会,专门负责和处理与经济责任审计问责有关的日常事务。

三、经济责任审计问责的对象

(一)一般问责对象。中共中央办公厅、国务院办公厅2010年10月12日发布的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》第二条指出:“党政主要领导干部经济责任审计的对象包括:地方各级党委、政府、审判机关、检察机关的正职领导干部或者主持工作一年以上的副职领导干部;中央和地方各级党政工作部门、事业单位和人民团体等单位的正职领导干部或者主持工作一年以上的副职领导干部;上级领导干部兼任部门、单位的正职领导干部,且不实际履行经济责任时,实际负责本部门、本单位常务工作的副职领导干部。”第三条指出:“国有企业领导人员经济责任审计的对象包括国有和国有控股企业(含国有和国有控股金融企业)的法定代表人。”显而易见,当经济责任审计对象在任职期间,未能依法对本地区、本部门(系统)、本单位的财政收支、财务收支以及有关经济活动履行好自己的职责和义务而出现问题时,将会被依法依规问责。

(二)重点问责对象。从经济责任审计开展二十多年的实践来看,一些地方对重点部门、关键领域和重点企业的领导干部关注不够,审计力度不大,审计问责事例不多。从经济责任审计工作的现实需要和审计队伍的实际状况出发,在抓好对各级各类领导干部实施经济责任审计的同时,有关部门更应加强对重点部门、关键领域和重点企业的领导干部经济责任审计的问责工作。一要突出重点部门和重点单位,加强对经济活动复杂、资金资产量大的重点部门和重点单位领导干部的经济责任审计及其问责;二要突出关键岗位,加强对掌握重要经济决策权、执行权、管理权和监督权等关键岗位领导干部的经济责任审计及其问责;三要突出重点事项和重点资金,加强对管理、分配及使用重点项目和重点资金的部门、单位和岗位领导干部的经济责任审计及其问责。由此,上述三个方面的领导干部也就自然成为经济责任审计的重点问责对象。

四、经济责任审计问责的范围

经济责任审计问责的范围直接决定了其问责的广度和深度,是问责得以顺利有效实施的基础和前提。

(一)问责范围的界定原则

1.权责一致原则。权力与责任历来是相伴而生,并相互依存、相互对等的。《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》第四条指出:“本规定所称经济责任,是指领导干部在任职期间因其所任职务,依法对本地区、本部门(系统)、本单位的财政收支、财务收支以及有关经济活动应当履行的职责、义务。”这就意味着,经济责任审计问责的范围仅限于该责任、义务的履行情况。

2.明确清晰原则。问责是很严肃的事情,有时甚至会影响到某些官员的政治生命,这就特别要求经济责任审计问责的范围必须具备高度的清晰性,并且在界定问责范围的法定用语上必须做到高度准确。为此,从我国的基本国情和现实需要出发,应当首先制定中央层面的问责基本法,然后在此指导下,制定有关经济责任审计问责条例,使问责有据可查,有法可依。

3.易于操作原则。在问责机制确立之初,就应当着重解决问责范围规定的可操作性问题,即问责范围要易于掌握和运用,尽可能地减少抽象性、模糊性。比如,可以列举式的规定为主,辅之以概括式、综合式规定,同时必须附带能够量化的具体标准,这样才能确保问责定位、定量、定性的制度化、规范化和实用化。

(二)问责范围的基本框架

1.列举式的规定。根据《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》第三十四条:“审计机关对被审计领导干部履行经济责任过程中存在问题所应当承担的直接责任、主管责任、领导责任,应当区别不同情况作出界定。”因此,问责也应根据不同情形追究其相应的责任。

(1)领导干部在履行经济责任过程中出现下列情形应当追究其直接责任:直接违反法律法规、国家有关规定和单位内部管理规定的行为;授意、指使、强令、纵容、包庇下属人员违反法律法规、国家有关规定和单位内部管理规定的行为;未经民主决策、相关会议讨论而直接决定、批准、组织实施重大经济事项,并造成重大经济损失浪费、国有资产(资金、资源)流失等严重后果的行为;主持相关会议讨论或者以其他方式研究,但是在多数人不同意的情况下直接决定、批准、组织实施重大经济事项,由于决策不当或者决策失误造成重大经济损失浪费、国有资产(资金、资源)流失等严重后果的行为;其他应当承担直接责任的行为。

(2)领导干部在履行经济责任过程中出现下列行为应当追究其主管责任:除直接责任外,领导干部对其直接分管的工作不履行或者不正确履行经济责任的行为;主持相关会议讨论或者以其他方式研究,并且在多数人同意的情况下决定、批准、组织实施重大经济事项,由于决策不当或者决策失误造成重大经济损失浪费、国有资产(资金、资源)流失等严重后果的行为。

(3)除直接责任和主管责任外,领导干部不履行或者不正确履行经济责任的其他行为应当追究其领导责任。

2.概括式、综合式的规定。本着“国家的利益和人民的意志高于一切”的原则,问责范围可以将一些大的方面纳入其中,比如:推动经济社会科学发展情况;遵守有关经济法律法规、贯彻执行有关经济工作的方针政策和决策部署情况;制定和执行重大经济决策情况;与领导干部履行经济责任有关的管理、决策等活动的经济效益、社会效益和环境效益情况等。

3.具体的量化标准规定。根据我国的基本国情,结合经济责任审计问责的需要,还应该制定一些在实际工作中切实可行的量化标准,而且这些标准要随着时间的推移和情况的变化,不断的补充和完善。

五、经济责任审计问责的程序

(一)问责启动阶段。首先,问责发起主体在法定权限内依法向问责决定主体即国家权力机关提供问责线索来源并申请启动问责程序。然后,国家权力机关根据管辖权限,正式启动问责程序。在我国,根据“党管干部”的原则,可以借鉴并吸收中央组织部关于干部管理权限“下管一级”的做法,各级国家权力机关依据各自管辖权限启动相应的问责程序。

(二)问责调查阶段。在问责程序被正式启动后,应进入调查阶段。调查时,一方面应听取问责发起主体对涉案官员问责事由的陈述意见,同时查阅和核实相关的涉案材料;另一方面也要听取涉案领导干部的举证辩解意见,并认真审查其辩解理由是否充分和属实。通过调查,可以获取充分、详实的案件信息,进而对案件作出理性、准确的判断,由此避免问责权力的肆意使用,同时也确保领导干部的合法正当权力不受侵犯。

(三)问责决定阶段。问责调查结束后,对于符合法定问责情形的,由问责决定主体(经济责任审计问责委员会)向所属人大常委会提交问责初步意见,之后人大常委会进行审议表决。表决通过,由问责决定主体制作问责决定书。问责决定书应包含问责事由、问责依据、问责方式、问责发起主体、问责决定主体、问责决定生效时间、当事人的申诉期限及受理机关等内容。问责决定书送达对象包括被问责领导干部本人及其所在单位、问责发起主体以及抄送给相关的组织人事部门等。

(四)申诉阶段。被问责的领导干部依法享有申诉的权力。即当被问责人对问责决定不服时,有权在法定期限内向复审主体(问责决定机构或问责决定机构的上一级机构)提出申诉,请求复审。复审主体在收到复审请求后,在法定期限内应作出复审处理决定。依据不同情形,或维持原决定,或变更决定,或撤销原决定。

六、经济责任审计问责的方式

科学、合理、适当的问责方式是确保问责机制真正发挥其应有效能的关键。笔者认为,经济责任审计问责的方式可以有以下七种:

(一)书面检查。领导干部在履行经济责任时某些方面有所欠妥,所带来的经济后果数额不大的,应主动承担相应的责任,并写出书面检查。如果领导干部不主动这样做,情形必要时,可责令其写出书面检查。

(二)公开道歉。公开道歉,是指领导干部因履行经济责任不力,在一定范围内以公开方式向公众表达歉意,以争取公众的谅解。如果领导干部不能主动公开道歉,问责决定主体有权责令其公开道歉。

(三)通报批评。领导干部因履行经济责任不力而在本地区或本系统内造成一定的不良后果,问责决定主体要给予该领导通报批评,以此既惩罚责任人同时又让本地区或本系统内的其他官员引以为戒

(四)引咎辞职。引咎辞职是西方国家高官承担政治责任最普遍、最主要的方式。这种方式一经引入我国,便以极快的速度发挥其效能。在经济责任审计结束后,涉案领导干部出于自责,主动申请引咎辞职的,问责决定主体应予以受理审查。如无大问题,则应同意其辞职请求;如认为其还应受到其他责任机制追究的,则应将相关材料移送相应机关作出最终处理。

(五)责令辞职。责令辞职是我国独具特色的一种问责方式。它是在法定问责情形已被认定,涉案领导应当辞职而未主动提出时,问责决定主体可以直接要求或命令其辞去现任领导职务。责令辞职带有一定的强制性,无论是对涉案官员还是其他领导干部都具有相当的震慑力。

(六)免职。当审计发现领导干部在履行经济责任时严重失职,并造成重大经济损失,问责决定主体根据有关规定,认为其不适合继续担任现职,应作出直接免去其现任领导职务的决定。免职比责令辞职更具有强制性和震慑力,是最为严厉的一种问责方式。

(七)法律、法规规定的其他方式。除上述问责方式外,在经济责任审计中,如果被审计领导干部有涉嫌违反法律、法规行为的,应将相关事实及其资料移送给司法机关,由司法机关依法作出刑事处理。

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