义务教育学校绩效工资政策的现象学反思——基于网络民意的研究，本文主要内容关键词为：现象学论文,义务教育论文,民意论文,绩效论文,工资论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]G510
[文献标识码]A
[文章编号]1001-9162(2013)04-0094-06
一、教育政策研究的民意视角
拉斯维尔曾把政策科学分为暴政的政策科学和民主的政策科学两种。他认为，暴政的政策科学只为官员提供“情报工作”，协助他们的有效管制。但民主的政策科学所发展出来的知识有助于人类尊严的更全面体现，而这种体现“并非只供一部分人所独有，而是确保全人类均可享有。”[1]无独有偶，科尔曼亦用二分法区分了类似的两种教育政策研究取向。他指出：“对科学研究(在教育政策中)角色的理解，存在两种截然不同的学派。其一是把政策研究视为政策决策者与政策研究者之间的私人对话。政策决策者提出问题，政策研究者只充当‘君王的谋臣’，运用现有科学知识提供所需答案。……另一个学派——亦是我们所认同者——则视政策研究为一种公众的活动，在这一活动中根本就没有单一的政策决策者，而政策研究者的角色只是多元利益中间的仆人。政策研究的最终贡献是提升政策结论的议论水平。……研究的结果并不能确立政策的执行，它只是使政策过程更为公开的众多意见之一，它只是提供一个窗口使更多的人能更有效地提出他们的利益与理想。[2](PP.220-221)人们之所以认同第二个政策研究的学派，是因为这种政策研究秉持着一种价值中立的立场，是为政策本身而进行的研究，体现了研究人员立场的公共性和分析上的诚实，而不是为了协助国家维持和形成社会合意的再生产去进行的所谓的政策诠释。这样的政策研究是尊重客观事实，面向利益相关者的研究，它尊重人们公开的意见表达，并分析理解人们意见背后的政策原因，以客观的态度探究政策存在的问题，给人们提供一个议论政策是非和表达政策诉求的空间和窗口。因此，这样的政策研究必定是尊重民意的研究，是倾听民意的研究，也是表达民意的研究。民意是公共政策的决策基础，只有倾听基层民意，重视解决民众普遍关心和热议的、涉及民众切身利益的问题，政策才能为广大群众所认同。同样的，政策研究要保持客观、独立的立场，促进决策科学化，也必须充分尊重和仔细研究民意。一些政策研究只是为政府决策做论证和解释的工作，并因此拒民意于门外，甚至歪曲、操纵民意，这样的研究无助于公共政策公共性和普惠性的实现，最终必定会损害政策研究的公信力。[3]
二、网络民意基本上是真实民意的表达，体现了一种“宏观的理性”
网络民意，其核心依然是民意，是民意通过网络平台的具体呈现，指公众通过互联网这一媒介，利用社区、论坛、博客、聊天室、即时通信等平台针对社会问题或现象发表的趋向一致性的言论和意愿的总和。[4](P12)网络民意的特殊性就在于普通民众可以跨越传统媒体的层层“把关”和限制，实现在线直接发言，自由表达个人的真实想法和愿望，使“沉默的大多数”不再沉默。低成本所造就的广泛的参与性，客观上打破了传统媒体精英控制的格局，表现出前所未有的平民化特征。大量普通民众参与到意见表达上去，突破了传统公共领域的准入限制，带来网络公共领域发展的自由空间。
根据哈贝马斯的观点，公共领域是介于国家和社会之间的一个公共空间，在此空间内，公众能够自由表达、沟通意见，以此形成民意与共识。公共领域的建立实际上为公众构筑了一个“观点的自由市场”。在这里，“民意”开始真正回归其本质，民意的表达成为一种普遍的权利，每个人都有一个麦克风，“以个人表达和网络行动为表征的网络政治参与已经成为一种普通人的生活方式”。[5](P95)在这个以意见取代真理、从意见中掌握真理的公共领域中，每一个人所表达的意见都只是一种看法。没有任何意见具有优先性，或足以被当成颠扑不破真理的权威性。如果把这种理论观点投射到现实的网络空间，那我们看到的是一幅“众声喧哗”的景象。在“众声喧哗”中，权威被解构，正统的宣传遭到质疑。“公共领域的出现是为了使人们能够批判地反思自身以及国家的行动。”[6](P17)在这里，批判性是其最主要的本质特性。“具有批判意识的公众相互之间达成的共识具有检验真理的实际功能。”[7](P125)因此，网民的自由离散特征和网络信息的多渠道特征恰恰表达了真实的民意，表达了一种“宏观的理性”。网络民意的这种“宏观的理性”特点，使得网络民意在中国社会中成为一股不可忽视的力量，甚至引起“互联网政治”的产生。决策权力部分地从官员、精英等传统决策主体向平民转移。自2008年以来，“网络问政”一词见诸媒体的频率颇高，在2010年“两会”期间，甚至还出现了一个新词“微博问政”。用国家领导人的话讲，“互联网已成为思想文化信息的集散地和社会舆论的放大器”，“知屋漏者在宇下，知政失者在朝野”。对于民众而言，要在网下寻求一条有效的民意传递途径并不容易，但在网上发出自己的声音却相对简单。网络公共空间的出现，为那些勇于履行公民责任的民众提供了极为便捷的技术支持，也为政策研究者和政策决策者提供了“原生态”的民意基础。在这样的现实语境下，对义务教育学校绩效工资政策的研究自然不应离开对广大教师在网上发布的言论的研究。
三、义务教育学校绩效工资政策的现象学研究：网络民意描述及深度理解
目前，现象学已被国内学术界认同为研究方法的理论基石之一。“若我们同意在政策研究中，无论政策制订研究、政策实施研究还是政策成效评鉴研究，政策参与者特别是利益相关者的主观意义与意向是重要的探究对象，则过往的量化-实证研究取向，对个人的主观意义之阐释理解即处理就明显不足或欠深入。在质性研究中，对个人及社群的意向性及主观意义做深描的研究取向主要是现象学取向。”[8]现象学研究者感兴趣的不是研究对象本身，而在于从研究对象的视角、观点等看待事物，在于他们的体验，以便反思隐藏在其背后的意义等。“在现象学中，世界被转换成为意识中的”现象。现象学的“回到事物本身”，主要是要转向“主观的反思”，让“现象”自身给予，而不是“转向外在世界物”。[9](P28)以现象学的方法研究义务教育学校绩效工资政策，通过描述作为政策客体的广大教师对教育政策的内心真实的感受和体验，反思教育政策的优劣得失，可以帮助我们对教育政策进行深度理解和准确评析。另外，义务学校教师作为知识分子的一个重要组成部分，一般具有丰富的知识，自由的思想和独立的人格，对于现实也有比较敏锐的洞察力和表现力。“教师们往往能从自身亲身体会的角度阐述自己的观点，表达自己的看法。相对于学生不太成熟的思考，和教育专家无法完全深入一线的劣势，教师既是教育政策的最基层的执行者，又是教育政策绩效的观察者，还是教育政策涉及最多的对象群体，对于教育问题的认知是非常清楚的。论坛中，教师提出的观点往往附以自身的实践智慧。与传统的媒介话语、专题访谈相比，教育网络舆情的主导力量是教师。”[10]因此，义务教育学校绩效工资出台后，网络上广泛流传着许多教师带有批判和反思色彩的文字，可以作为义务教育学校绩效工资政策现象学分析的典型对象。
(一)质疑义务教育学校绩效工资政策制定过程
网络文章1实行绩效工资令人吃惊[11]
昨日《新闻联播》消息：国务院常务会议决定，分三步走实施事业单位绩效工资改革，到2010年，事业单位将全面实行绩效工资制。
这个消息令人吃惊，因为：
我觉得，作为市场竞争极为激烈的一些企业，搞绩效工资制绩效考核制，尽管有索尼等惨痛教训在先，因为要扩大市场占有率，要生存，还是情有可原的，而且企业是董事会说了算，分配制度是企业内部核心管理制度，外界不能干涉。但是，作为服务于社会服务于全民的政府事业单位和公共公立部门单位，全面推行绩效考核制绩效工资制，就不是一个地方一个部门的事了，而是全社会的事，是全民的事，应该是一个全民都应该关注、全民都应该参与讨论的问题。
绩效工资制绩效考核制就是“现代工分制”，想用绩效工资制绩效考核制启动新一轮的政府体制改革改制，这个方向是不是对头?可能达到什么结果?疑问也是不少的。绩效工资制绩效考核制负面效应不该小视，因此，政府的绩效工资制绩效考核制不宜急推，应该缓行!这么重大的问题该不该全民讨论?
《新闻联播》播出所有政府事业公共公立部门即将实行绩效工资制绩效考核制的消息令人吃惊!
这篇题为“实行绩效工资令人吃惊”的网文反映的是一线教师对义务教育学校绩效工资政策出台过程“黑箱”模式的质疑和无奈，也反映出一线教师对于政策制定过程的参与意识。确实，在长期计划经济体制的制约下，我国教育政策制定与决策活动形成了自身特定的范式，刘复兴把它归结为四个特征：1.教育政策活动常常处于“受益人缺席”的状态，教育政策的利益相关者缺乏其表达利益诉求的渠道，政策活动对政府机构自身以外的利益主体缺乏“回应性”机制；2.决策活动常以经验型决策为主；3.政策过程的一些环节如政策问题界定、政策结果预测与评价、政策方案论证等往往处于缺失状态；4.教育政策作出的往往是外在制度安排，注重在教育内部进行强制性的制度变迁。[12]
这种传统的政策制定方式在网络时代显然不能满足网民参政议政的需求。随着我国政治体制改革的深入，政治过程正在向民主化和法治化发展，公民的民主观念和法制意识也在逐渐加强。他们不再愿意像过去那样只是被动地认可和接受政府的政策安排，而是越来越强烈地要求介入政策过程，使公共政策能更充分地体现自己的利益和公共利益。另外，公民参与政策过程能够给政府提供更多的信息、观点和解决问题的方案，使政府充分了解公民的需求，从而提高政策制定的质量。而公民也因参与政策过程，认为其“呼声”和“要求”得到回应，满足了他们自我实现的价值要求。
(二)抱怨义务教育学校绩效工资政策制定者的自利性
网络文章2 为什么公务员的不叫绩效工资[13]
为什么公务员的叫什么“阳光工资”，不叫绩效工资，难道公务员就干好干坏都一样吗?
类似的文章很多，诸如“绩效工资为什么不从公务员开刀”、公务员是不是该效仿老师拿“绩效津贴”、“实行绩效工资公务员能否带个头”等，都显示了公众对政策制定者的质疑和不满。在我国，政府决策体制封闭性特征还比较明显，社会结构分化程度较低，不同利益群体的利益表达与综合在政策制定过程中难以有效实现，一般是由政治系统内部权力精英通过分析、研究和调查而将他们所认定的社会利益输入到公共政策中去的。因此，政策制定过程显现出一种“内输入”的特点。政策制定过程的“内输入”特征，来源于全能政府理念下政府精英的高素质和精英们所持有的“道德上的父爱主义”。[14](P63)所谓“道德上的父爱主义”，一方面指的是精英们的智力优等；另一方面，它也指的是精英们在道德上的优越。[14](P63)因此，政府无论是作为人民的代表还是阶级的工具，或者是精英的工具，其行动的动机(至少是名义上的)应该是“实现公共利益或国家利益。”但是，公共选择理论却认为政府官员也是“经济人”，在政府行动的过程中也有追求自己利益的倾向，也就是政府不可能自动代表公共利益。这就是公共选择理论所谓的“政府失败”。即便政府能够完全代表公共利益，也可能由于决策者知识不齐全、信息不充分等原因导致决策的结果与目标背道而驰。因此，“这种以‘内输入’为主的政策议程设定模式，很大程度上会导致最后的政策产出体现的是政策决策者的价值偏好，而不是社会公众的政策需要。”[15]因此，公共政策制定需要借助公众的集体智慧，通过广泛的公众参与，来减少政策上的流弊，弥补因政策目标的不确定性和信息不完全而造成的盲目决策和政策偏差。
网民们对公务员不实行绩效工资的质疑显然是对政策主体和管理主体行为合法性的质疑，仍然反映了民众对于政策制定的“内输入”模式的不满和对政策精英们的不信任。他们明示了自己的要求和呼吁，希望能参与到政策制定的过程中去。而只有参与政治的合法化，才能够为公民提供参与决策过程的机会，从而了解、信任、支持政策，约束非理性情绪化的政策判断。
(三)检视义务教育学校绩效工资政策的执行
网络文章3 一位教师在绩效工资讨论会上的冒死发言[16]
今天我给大家主要讲一下绩效工资的公正和公开问题。我认为今年的绩效工资不能做到公正和公开，所以不宜实行。
讲公正，就得是在制度下的平等与公正。我们教师每天有事都要请假，可是有的人连名字都没出现在考勤表上。……校长讲过，他的绩效工资先行从这个蛋糕里切出来。校长不是不参与分配，而是不参与考核，他有优先分配权。这个有公正可言吗?如果要公正就得把制度摆在一切人之上，无论是干部还是普通职工。而我们学校的现状是，制度是个圈，校长在圈外，中层干部一脚在圈外，一脚在圈里，而真正被圈在里的只我们这些底层教师。
下面我再来谈一下公开的问题。我们校长每天讲要节约，要开源节流。这话没有错，很正确。可问题是，我们有多少钱?我们省下来的钱干了什么?我们教师是不是也要有知情权?正确的花钱流程应该是校长提出预算，教职工代表大会通过了，校长才能去执行。但现在呢?一提工作，就讲学校是大家的，人人都要出一份力。可是一到花钱了，为什么就不提花钱靠大家呢?我的疑虑是：平时的财务都不能公开，现在绩效工资直接拨到学校账户，谁又来保证公开透明呢?
政策方案一旦经过合法化过程公布之后，便进入政策执行阶段。政策执行是政策过程的中介环节，是将政策目标(理想)转化为政策现实的唯一途径。政策执行的有效与否事关政策的成败。政策执行是政策执行者通过建立组织机构，运用各种政策资源，采取解释、宣传、实验、实施、协调与监控等各种行动，将政策观念形态的内容转化为实际效果，从而实现既定政策目标的过程。任何政策要发挥作用最终都取决于执行，如果政策得不到执行，“它们所提供的保护只不过是干巴巴的语言和象征，在真实世界没有产生任何效果，结果就是对官僚过程的失望以及法治原则的失败”。[17](P111)
根据教育部发布的《关于做好义务教育学校教师绩效考核工作的指导意见》，绩效工资分为基础性和奖励性两部分，后者主要体现工作量和实际贡献等因素，在考核的基础上，由学校确定分配方式和办法。意见特别指出，在绩效工资分配中坚持多劳多得，优绩优酬，重点向一线教师、骨干教师和作出突出成绩的其他工作人员倾斜。但是，由于教育的过度行政化，导致了学校领导在政策制定和资源分配中掌握了绝对主动权，学校领导既当裁判员又当运动员，导致了公权力的滥用，学校领导和行政人员在绩效工资分配方案中明显地占好处，人为拉大教师与行政人员的距离，表现出“偏行政、轻教学”的现象，“绩效工资变成了官效工资”。这里，显然是政策执行出了问题。在义务教育学校，教职工代表大会制度不能有效发挥其应有的作用，有流于形式之弊。在权力缺乏有效制约的情况下，学校的行政管理人员的自利性难以受到有效遏制，就会出现与普通教师争利的现象。一位中学教师在对某校考核方案起点、过程与结果的调查分析中指出了政策的落实缺少应有的民主管理：“该校的领导们就教师奖励性工资方案的起草、讨论和决策作了诸多限制，教职工无法充分发表自己的意见，无法行使自己应有的权利，学校绩效方案的制订则变成了领导主观意志和谋求自身利益的表现形式。”[18]
(四)控诉义务教育学校绩效工资政策引发恶性竞争、挑起矛盾的政策效果
网络文章4 分肉记[19]
狮子让一只豹子管理10只狼，并给他们分发食物。豹子领到肉之后，把肉平均分成了11份，自己要了其中的一份，其他给了10只狼。这10只狼都感觉自己分得少，合起伙来跟豹子唱对台戏。虽然一只狼打不过豹子，但10只狼豹子却没法应付了。豹子灰溜溜地找狮子辞职。狮子说，看我的。狮子把肉分成了11份，大小不一，自己先挑了最大的一份，然后傲然对其他狼说，你们自己讨论这些肉怎么分。为了争夺到大点的肉，狼群沸腾了，恶狠狠地互相攻击……全然不顾自己连平均的那点肉都没拿到……豹子钦佩地问狮子，这是什么办法?狮子微微一笑：听说过绩效工资吗?
网文中字里行间表达出对义务教育学校绩效工资政策执行中的走样和由此所引发的行政人员与教师之间的矛盾以及教师与教师之间的矛盾的担忧。这些担忧不无道理。美国新近一项关于教师对绩效工资态度的大规模问卷调查中，绝大多数教师强烈反对绩效工资计划，认为教师个体的绩效很难单独衡量，而且这样做会伤害学校的合作精神和团队工作，教师对绩效评价技术、评价者的个人偏好、对教师工作士气的负面影响以及强化学校的官僚作风都持质疑态度。[20]至于质疑的原因，主要有以下几点：第一，“经济人”的假设在教育领域的适用性是有限的。Walt Gardner就指出：“不管绩效工资如何有条理地实施，一个潜在的假设是教师都是无能的或者懒惰的，只有靠经济刺激才能使他们改变自己。但是，绝大多数教师从教的动机实际上是出于和儿童在一起工作的内心的自豪感。如果金钱是他们的首要考虑，他们是不会从事教学工作的。由过去经验可以知道，为教师支付绩效工资将无助于整体提高教育质量，来自商业的工资模式对公立学校的适用性将是有限的。”[21]第二，绩效工资制在短期内可能会提高教师工作业绩，长期可能会降低教师士气。威廉·A.费尔斯通(William A.Firestone)曾采用实证方法比较绩效工资制和工作扩大化两项教师工作改革方案，结果发现，工作扩大化使教师的教学工作内容更加丰富，赋予教师更大的内部动力；绩效工资只是一种外在的经济奖励，它使教学工作标准化。[22]第三，教师绩效评价技术模糊，公正性难以保证，且隐含着专业主义与科层制的冲突。“使得学校行政变得等级化，学校官僚化，并导致学校管理层和教职工间的关系紧张……使得教师面临校长任人唯亲和遭受不公正评价的风险，并可能导致不道德或违反法律的行为发生”。[23]
四、反思与启示
第一，推进政策决策民主化、科学化。在公共政策的形成过程中，公众参与是确保政策符合民意及政策合法化的根本途径。多数公众被排斥在参与公共政策制定进程之外，是导致公共权力一定程度上的垄断化和异质化、公共政策公信力不足的根本原因。因此，深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制，推进决策科学化、民主化，理应成为今后政策制定的关键。
第二，重视制度移植的文化适切性。绩效工资制度目前被许多企业广泛采用。我国义务教育学校绩效工资制度实际上就是对企业绩效工资制度的移植与借鉴。但是实际上，绩效工资理论面临着许多难点：(1)很难找到足够的证据，说明什么才是预期的积极绩效结果；事实上，倒是有一些研究明确地指出有可能产生的消极结果。(2)有证据表明，在绩效工资的实施和运用过程中，存在着相当大的操作性困难。(3)目前人们还无法满足某些与心理学有关的管理原则。[24](PP.206-207)将在企业中尚存巨大争议的工资制度直接应用到学校及事业单位中，可能面临着巨大的摩擦成本。因此，义务教育学校绩效工资政策决不能止步于简单的“拿来主义”，而应在文化适当性上审慎考量。
第三，完善利益分配的制度保障。社会的公共政策和制度具有权威干预和形塑社会的巨大力量，它对于一个社会的熔铸功能是显而易见的。以至于我们可以说，有什么样的公共政策和制度，就有什么样的社会面貌。义务教育学校绩效工资政策的“偏行政、轻教学”现象以及所引发的教育行政化弊端都需要对现有政策和分配制度进行检视，反思制度设计上的固有问题和缺陷，在给职工以知情权、参与权、表达权的同时，也应引入外部的监督力量，确保利益分配的制度更加公平、和谐。