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当前中国最突出的问题之一是“三农”问题，“三农”问题的核心是农民问题，农民问题的焦点是农民负担问题，笔者认为农民负担问题的实质是农民作为公民应享受的宪法权利的保障问题，也就是农民的自由问题。十多年来，农民对“减负”的诉求十分强烈，党中央、国务院对“减负”的态度十分坚决，可农民负担却愈来愈重，乡村干部逼死打死农民的恶性案件怵目惊心。农民问题迟迟得不到解决，其中一个根本的原因就是忽视宪法赋予农民的自由权。当前学术理论界普遍存在着各学科相互隔离的积弊，各学科、各行业之间似乎真正做到了“隔行如隔山”，从事法学研究的不懂经济问题，搞经济的又不懂法学，学农业经济的不懂城市经济，研究宪法学的又远离实际，深入实际的又不懂得政治学，等等。这就使得不少人在研究现实问题时常常“只见树叶，不见森林”，产生这种现象的根本原因在于计划经济体制下各学科、各行业人为分割隔绝形成的思维定式。当前研究“三农”问题的专家学者大都是学农的，不擅长从宪法角度上看问题，而潜心研究宪法学的专家学者又大都从概念到概念，远离社会实际，更不关心“三农”问题。2001年12月4日是我国第一个法制日，李鹏委员长在讲话中说，依法治国，首先是依宪治国。现在是我们从宪法层次上审视和解决农民问题的时候了，要真正解决农民问题，路径只有一条：解放农民，给农民自由。
自由是宪法赋予每个公民最基本的权利。汤因比说：“没有一种最低限度的自由，人就无法生存，这正如没有最低限度的安全、正义和食物，他便不能生存一样。”我们现在说给农民自由，并不是说农民完全没有自由，而是说在旧观念、旧体制的束缚下，宪法赋予农民的各项自由权利并没有完全得到实现。在社会转型时期，农民的自由发展依然受到旧观念、旧体制的严重制约，这是我国日益严重的农民问题的症结所在。在经济全球化和实现中华民族伟大复兴的征途上，必须再一次解放农民，进一步给农民自由。
促进人的自由而全面的发展
20世纪90年代以来，我国政府多次公开声明尊重《世界人权宣言》和履行《国际人权宪章》。1997年9月，江泽民总书记在十五大报告中明确提出共产党执政就是最大限度地“保证人民依法享有广泛的权利和自由，尊重和保障人权”。1997年10月27日和1998年10月5日，我国政府先后签署《经济、社会、文化权利国际公约》和《公民权利和政治权利国际公约》；2001年2月28日，九届人大常委会第20次会议批准了《经济、社会、文化权利国际公约》，相信《公民权利和政治权利国际公约》迟早也会被批准；2001年7月13日北京申奥成功，12月11日我国正式成为WTO成员国。这一系列重大举措，都是我们党和国家为促进中国人民更加自由而全面发展所做的重大决策和不懈努力。马克思、恩格斯最早提出了“人的自由发展”的光辉思想，他们在《共产党宣言》中明确宣布：“代替那存在着阶级和阶级对立的资产阶级旧社会的，将是这样一个联合体，在那里，每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件。”后来在《资本论》中，马克思又进一步阐述未来新社会形式将是“以每个人的全面而自由的发展为基本原则”。在恩格斯去世的前一年，他在回复记者向他提出最能体现社会主义最基本的特征是什么时，恩格斯说，再没有比《共产党宣言》中的那句话即“代替那存在着阶级和阶级对立的资产阶级旧社会的，将是这样一个联合体，在那里，每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件”更适合来描述未来社会的基本特征了。建国后，在苏联模式的严重影响下，人们对社会主义本质的认识局限在公有制、计划经济和按劳分配等问题上。十一届三中全会以后，邓小平同志多次说过我们对社会主义还没有完全搞清楚，并围绕“什么是社会主义、怎样建设社会主义”进行了长期的探索。在南巡讲话中，邓小平把社会主义的本质明确概括为“解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕。”江总书记在“七一”讲话中又进一步提出“努力促进人的全面发展”是建设社会主义新社会的“本质要求”的重大论断，这既是对马克思主义正本清源的理解、坚持和发展，又是对建设有中国特色社会主义伟大实践的科学总结和提出的更高要求，具有重大的理论意义、实践意义和历史意义。毫无疑问，努力促进占总人口70％的9亿农民的自由而全面发展，是新世纪我们认真实践“三个代表”、建设有中国特色社会主义的重要内容。
破除二元社会结构
建国后，中国农民虽然推翻了“三座大山”的压迫，却又无意之中被人为地套上了计划经济体制的枷锁。我国在照搬苏联建设社会主义的理论和模式下，建立起高度集中的计划经济体制，为确保这个体制的运转，国家制定和运用包括户籍制度、粮油供应制度、就业制度、社会保障制度、教育制度等10多项具体制度，严格把农民限制在农村，并通过“挖农补工”和“剪刀差”获取工业优先发展所需的原始积累资金。这一系列限制农民、保护市民的二元性政策制度，都是以剥夺农业和农民为代价的，并逐步形成了举世罕见的二元社会结构。这种二元社会结构的形成和凝固化，实质上是对宪法赋予农民自由权利的剥夺，是农民长期陷入贫困的一个制度性根源，也是当今中国农民问题日益尖锐的重要症结所在。近半个世纪以来，两三代农民默默无闻地以自身的贫困支撑起国家工业化的发展、城市的繁荣和市民生活水平的提高。改革开放以后，我国农民不断得到解放，获得了新的自由。特别是户籍制度改革，尤其是2001年10月以来小城镇户籍制度改革取得了突破性的进展，这是农民获得迁徙自由的重要开端，但户籍改革的艰巨任务并没有完成，尤其是一些身居城市的决策者和城市市民，依然对农民紧闭“城门”，人为地把农民安置在“小城镇”了事，这既对不起农民，又违背了社会发展的规律。要知道，任何公民都有居住和迁徙自由，农民喜欢到什么城市生活就让他到什么城市生活，政府的职责不是想方设法设置重重关卡限制农民，而是千方百计增加就业机会，提供公共物品。传统的政府一方面是无所不包、无所不管的万能政府，另一方面又干不好本职范围内的事，于是就人为地把绝大部分农民圈在农村，只管城市少部分市民的生活，这既不适应市场经济发展的需要，也不符合宪法精神。破除二元社会结构，就是从根本上废除城乡分治、一国两策的思维模式，树立宪法至上的神圣信念，任何政策和法律法规的制定和出台，都必须坚持人人平等的原则，不能歧视农民。在计划经济体制下歧视农民的户籍制度、就业制度、社会保障制度、教育制度等等应该一概废止，要把农民从长期束缚他们的二元社会结构中解放出来，还给农民本属于他们的宝贵自由。在新的历史条件下，政府应及时转变观念和职能，不能再将“屁股坐在市民一边”了，而是要兼顾城乡、工农和全体公民的共同利益。
摧毁三级利益共同体
本文提出的三级利益共同体是一个新的概念，它是指直接与农民打交道的县乡村三级基层权力组织在与农民的博弈和互动中所结成的利益同盟。县乡村三级利益共同体概念并不完全反映县乡村三级的全貌，但在一定程度上反映了县乡村三级权力运作的体制惯性及其与农民问题的关联。农民常常说“中央政策好，就是下面不执行”，说的就是这种情况。本文使用这个新概念的目的在于揭示基层普遍奉行“上有政策，下有对策”以及中央政权对基层控制力弱化的根本原因。广大农民一方面在宏观大环境方面受到计划经济体制下形成的歧视农民的二元社会结构的制约，被人为地限制在农村这个狭小的天地之内，另一方面又在微观小环境上遭受着社会转型时期蜕变成“逐利主体”而直接盘剥农民的三级利益共同体的联合挤压。不研究三级利益共同体，就不能全面了解农民问题的症结所在。县乡村三级之所以结成利益共同体，除了客观上的“人缘”和“地缘”关系外，更主要的在于这一系列已经不适应市场经济发展的传统政策制度设计促使他们自然结成了“利益同盟”。
这些传统的政策制度表现为三个方面：一是自上而下的干部任命制。既然干部的升迁决定于上级领导而非农民群众，干部们自然不可能真正把农民群众的利益放在心上。即使迫于上级要求做些“亲民”的事，也只不过是为了取悦上级领导而做的“表面文章”，对干部来说，绝大部分情况是对上级附首贴耳，对农民则颐指气使，这种对领导的卑恭和对农民的傲慢，构成了干部的“二重性”。
二是层层分解的目标责任制。这种目标责任制是通过将政府确定的经济和社会发展的硬指标层层分解，从县分解到乡镇，从乡镇分解到村，从村再分解到每个农民身上，年初各级政府签订目标管理责任状，年终进行考核，以确定“政绩”。在实际工作中，凡是与目标责任制有关的“指标”，各级领导和干部就想方设法去完成，反之，则一概不管。所以常常出现这样的困惑：某些政府部门每年都出色地完成了年初签订的目标责任状任务，有的还荣获“双文明目标管理先进单位”的称号，可往往就是这些地方和单位，农民的意见最大，问题最多。
三是政绩至上的任务完成制。在自上而下的干部任命制和层层分解的目标责任制的行政管理模式下，政府行政的目标就完全由口头上的“为民造福”转变为实际工作中的“政绩至上主义”，而这种“政绩”，又仅仅体现在一大堆空洞的虚假的“数字指标”上，所以不妨称之为“数字型政绩至上”。在这种“数字型政绩至上”的行政理念的驱使下，各级干部为了炫耀自己的“政绩”和表现自己的“才华”，就不择手段地提前和超额完成上级下达的以及自己加码的“数字任务”，其结果就是弄虚作假填报“泡沫数据”、四处借贷完成财税任务、任意加重农民负担、涉农恶性案件不断发生、党群干部关系恶化等。尤其令人揪心的是，在县乡村三级利益共同体内，为了完成“数字指标”任务，乡村干部随时闯入农民家里，不由分说牵牛、抬猪、抢粮食，甚至将农民捆绑起来毒打。这些乡村干部的作风，用他们自己的话说就是：“通不通，三分钟，再不通，龙卷风”、“横下一条心，剪断两条根”、“吊颈不解绳，投河不拉人，喝毒不夺瓶，告状不开门”等等。这样被乡村干部直接逼死打死农民的恶性事件不断发生，而县级政府为确保乡村两级完成自己下达的指标任务，也有意无意地放纵乡村干部的胡作非为，甚至调配公检法“联合作战”。受到伤害的农民连告状的门都没有，只有选择集体上访。从法学上说，任意加重农民负担、逼死打死农民，决不是干部“工作方法简单”和“工作作风粗暴”的问题，而是对农民财产权利和人身自由权利的粗暴剥夺，是典型的犯罪行为，是对农民人权的严重侵害。而更深层次的问题在于，一些乡村干部和公检法人员随意毒打、关押甚至置民于死地，往往又不是个人行为而是一种组织行为，他们常常是在乡镇党委、政府统一部署下进行的，有的就是乡镇党委书记、乡镇长亲自带队，所以对于直接逼死打死农民的干部来说，他们是在执行上级领导的“决定”，是为了完成“工作任务”，因而毫无“负疚感”和“罪恶感”。笔者在长期的农村调查中发现，每当中央政府三令五申要求基层干部转变作风、依法行政时，一些乡镇干部却常常抱怨中央“太软”，他们的意思是指中央对农民“太软”。可见，这些人完全忘记了党的全心全意为人民服务的根本宗旨，完全不知道人民的利益高于一切，完全不习惯于依法行政，完全无视农民的生命财产权利。如果说中央“太软”，就“软”在对这些违法犯罪干部的严厉惩处上。县乡村三级利益共同体一旦形成，就具有强大的体制性惯性，形成强大的排他性权力漩涡。中央政府年复一年禁止增加农民负担，他们则我行我素；中央政府又引进民主性质的“村民自治”，却又被他们视为“怪物”而竭力加以阻挠。一旦发生诸如涉农恶性案件、小煤窑安全等重大责任事故时，县乡村三级大都是牢牢结成“攻守同盟”，相互隐瞒。
总之，县乡村三级利益共同体在很大程度上背离了中央政府的全心全意为人民服务的根本意愿，成为压制和束缚农民自由的一个重大的直接因素。江泽民总书记在“七一”讲话中郑重提出决不允许存在“既得利益集团”，这是摧毁三级利益共同体的强大思想武器。要解放农民，给农民自由，就必须加速摧毁三级利益共同体，实行乡镇自治，取消干部任命制，实行民主选举罢免制，取消企业化性质的目标管理责任制，树立提供公共物品的行政管理理念。
促进每个农民的自由而全面发展，是建设有中国特色社会主义的重要内容，任重而道远。历史和现实都已证明，只要给农民自由，农民就会创造出惊人的历史奇迹。