东南亚的发展战略、农业政策和农业发展，本文主要内容关键词为：农业政策论文,东南亚论文,发展战略论文,农业发展论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
本文旨在阐述和分析诸如柬埔寨、老挝、缅甸和越南等东南亚大陆过渡性经济（TEMSEA）最近实行的宏观经济改革所产生的影响；以及将它们的经历同诸如印度尼西亚、马来西亚、菲律宾和泰国等其农业在经济中起着非常重要作用的东南亚其它较发达市场经济进行比较。
人们已对发展中国家有关农业与农村人口的宏观经济政策所产生的经济与社会影响进行了很多研究。然而，人们尚未根据最近的政治发展情况来对东南亚国家进行全面的研究。因此，笔者希望本文能有助于达到这个目的。
在介绍国别研究论文之前，笔者认为应该先简要介绍一些背景资料和围绕本文的主题进行论述。由此，本文分为三个部分：第一部分论述东南亚农业的显著特点：第二部分论述有关农业部门的发展战略与宏观经济政策所产生的影响；最后部分概述国别研究并进行总结。
东南亚农业的显著特点
东南亚是一个大地区，包含有10个国家，它们的历史、地理、文化、种族和语言各有不同的特点，它们的自然资源和发展水平也各不相同。为了便于研究，该地区应该按收入与发展水平分成两个小组。第一小组包含诸如印度尼西亚、马来西亚、菲律宾和泰国等中等收入国家。新加坡和文莱不包含在这个小组中，因为它们的农业部门不在经济中起着重要的作用。另一小组包含柬埔寨、老挝、缅甸和越南，它们都是低收入国家，而且被称为新兴的东南亚大陆过渡性经济。
和其它东南亚国家相比，东南亚大陆过渡性经济较依赖于农业，因为它是其生产、就业和出口的主要部门。在实行改革以前，大多数这些国家的农业产值占其国内生产总值的40%以上，农业就业人数占人口总数的70%以上，农业出口额占出口总额的30-80%。而且， 大米显然是这些国家最重要的作物，大米耕地面积占了越南耕地总面积的70%以上，占了缅甸耕地总面积的46%。
此外，由于10个东南亚国家的自然资源、政治制度和经济制度各不相同，它们的发展水平也存在着差异。其中的4 个国家，即柬埔寨、老挝、缅甸和越南，正在将其中央计划经济转变为市场主导型经济。和另一小组（即东盟四国）相比，它们的发展水平低得多。柬、老、缅、越在1995年的人均国内生产总值从240美元（越南）到50 美元（老挝）不等， 而东盟四国的人均国内生产总值则从980美元（印度尼西亚）到3890 美元（马来西亚）不等。
东南亚国家的经济与社会指标也各不相同。就人口而言，印度尼西亚有1.1亿多人口，而老挝则只有400万左右人口。印度尼西亚也是幅员最大的国家，其领土面积为1905千平方公里。同样地，各国的人均收入、预期寿命、识字率、婴儿死亡率和卡路里消费水平等等也大不相同。
然而，在农业方面，它们也存在一些共同点。第一，其农业都完全受制于从6月持续到10月的雨季。只要水源充足和得到妥善管理， 该地区的气候条件就使它们得以全年生产作物。然而，土地利用强度每年不超过1.5种作物， 不过若能采用正确的耕种（例如轮作）和施肥方法以及妥善管理水源，每年就能收获多达四种作物。
第二，大多数作物，特别是大米，都是靠雨水生长的，从而是劳动密集型作物，这主要是指在耕种周期中的种植与收获阶段。有两类作物，即传统作物和种植园经济作物。这个地区最常见的作物是大米、玉米和橡胶（这是东南亚国家的主要作物）。
第三，由于农村人口的高度密集，农场的平均规模非常小而且在逐渐缩小。该地区的人均耕地（粮食作物耕地）平均面积目前正在不断缩小，原先只有不到1／5公顷， 但泰国是个例外， 其人均耕地面积为0.49公顷左右。然而，该地区的农场平均规模还是大于南亚、中国和日本。大的经济作物农场通常种植诸如橡胶、椰子和油棕等种植园作物，而小农场则主要是种植传统作物。更严重的是，人口的日益增长导致了该地区所有国家人均农场规模的逐渐缩小，而且已没有更多的土地可以转变为农业用地了。
第四，农业在这些国家的经济中起着非常重要的作用。在诸如柬埔寨、老挝、缅甸和越南等在经济改革与经济自由发展（Classical development ）方面几乎都是后来者的一组国家中，农业占国内生产总值的比重是40—50%，而在该地区的其余国家（即东盟四国）中，这个比重是10—21%。然而更重要的是，在1970—1994年期间，东盟四国的农业所起的上述作用大大缩小，而工业部门的作用却增大了。
例如， 泰国农业占其国内生产总值的比重从1970 年的30 %降至1996年的仅为10%左右，而在同期内工业部门占国内生产总值的比重则从26%升至43%。这被看成是经济健全的指标。在东南亚大陆过渡性经济，农业所占的比重也有所下降，但其幅度不像东盟四国那么大。就农业劳动力占就业总人数的百分比而言，印度支那国家和缅甸在1996年为69—77%左右，而东盟四国在1995年的这个百分比则从马来西亚的23%到泰国的60%不等。必须指出的是，在1976—1995年期间，东盟四国（泰国除外）的这个百分比较显著地下降，而缅甸和越南的这个百分比却上升了。“这种趋势似乎与传统看法背道而驰，传统的看法通常认为，经济的发展将导致农业劳动力的减少”。
就农业出口额占出口总额的百分比而言， 缅甸和印度支那为25 —47%，而东盟四国则仅为10—20%。而且，在1976—1992年期间，东盟四国农业出口额占其出口总额的比重较显著地下降，而东南亚大陆过渡性经济的这个比重则下降得不明显。换言之，虽然农业仍然是两组国家的重要部门，但它在东南亚大陆过渡性经济所起的作用比在东盟四国所起的作用更大。
最后但非最不重要的技术因素：（尤其是东南亚大陆过渡性经济政府所支持的）推广业务、农业基础设施和引进高产品种（HYVs），以及诸如农业信贷可得性等制度因素，也对该地区的上述发展进程起着非常重要的作用。换言之，政府在促进农业发展（进行价格与非价格干预）方面所起的积极作用，是导致东南亚地区农业产量提高的重要因素之一。然而，这些促进农业发展的干预措施在稳定和有利的宏观经济条件下能起更好的作用。换言之，在宏观经济条件有利于农业发展的情况下，有关各部门的政策和计划一直很有成效。
另一方面，可以这么认为，特别是东盟四国的市场，在通过商人和经纪人使农民了解新技术和提供那种往往比政府所提供的更受农民青睐的信贷和销售服务方面，起着很大的作用。可以断言，技术因素对该地区的农业增长起着非常重要的作用。
然而，东南亚各国的农业经济在大米生产增长率和人口增长率之间的关系方面还存在着一些“不那么共同”的特点。在过去的10年期间，除了印度尼西亚、马来西亚、缅甸和越南之外，该地区所有国家的大米生产年增长率都低于人口增长率。而且，一家日本研究机构的一项研究指出，到2000年和2005年，该地区的粮食需求量将大大超过粮食供应量。所有这一切表明，除非这些国家的农业生产率和粮食产量大大提高，该地区的某些国家将有可能发生政治与社会危机。因此，必须进行更多的经济改革来保持当前的增长率和生产率，以便满足粮食需求，从而避免在将来出现人们所不愿看到的危机。
东南亚农业的发展战略及其宏观经济政策所产生的影响
在过去的几十年，特别是在50年代和60年代期间，东南亚和大多数发展中国家一样，都比较忽视农业部门。到了80年代，发展中国家把工业化看成是促进经济高速增长的关键因素。因此，难怪该地区的大多数国家都实行了那种主要是在使农业受损情况下实现高速工业化的发展战略。
有两个原因导致它们忽视农业。第一，该时期的一些发展模式把农业部门视为对工业化进程无关紧要。第二，来自农业部门的过剩劳动力可以廉价或无偿提供给城市工业部门。因而就产生了对农业的歧视和不利的贸易条件。
上述说法（即忽视农业）的证据是，和大多数发展中国家一样，东南亚国家实行了下列措施：第一，它们力图通过实行诸如进口替代和保护国内生产免受进口产品竞争等内向型政策来促进工业部门的发展。第二，它们往往通过实行那种甚至比有关进口替代的制度更加严厉的外汇管制制度和进口许可证制度来保持高估的汇率。第三，许多国家力图通过政府采购政策（特别是农产品运销局）、出口征税和出口配额来压低农产品的生产价格。第四，一些国家的政府力图通过补贴投入物价格和投资于水利与其它资本投入物来抵销对生产者所产生的部分或全部抑制效果。简言之，很多这些对农业的歧视政策都是它们力图在高关税壁垒保护下进行工业化所导致的间接结果。这些政策通常都是宏观经济政策，而汇率政策、财政与货币政策和贸易政策也是这样。
例如，高估汇率可能在两个方面影响农业：一，它减少了农产品出口的本地货币收益；二，它因鼓励降低进口成本而减少了对农业的奖励。通常，一些国家的政府通过降低对货币的高估来进行干预。这种干预可能会提高农民所承受的价格和增进出口。如果提高产品价格和改善贸易平衡大大地抵销了较高的投入物价格，那么上述干预还能刺激生产。另一方面，降低高估汇率可能会提高进口产品和农业投入物的价格，而这又可能会提高消费价格。根据世界银行的一项研究，在实际汇率变动和农产品出口额之间存在着密切的联系。
另一个例子是财政政策。财政政策的影响表现在好几个方面，最明显的方面是经常向出口农产品征税来提高在国际市场的价格，以便使粮食和原料的国内价格保持较低的水平和增加政府的收入。但是，如果降低出口税，那么出口产品的产量和生产价格就会提高，从而贸易平衡也会得到改善。不过，这将会使政府的收入减少。
然而，这种反农业倾向并不是东南亚国家所独有的。大多数发展中国家的农业部门都遭受到特别是通过价格机制来进行的过度征税。在18个被研究的国家中，有16个国家通过价格政策来歧视农业部门，而且通过价格机制向农业生产者征收的直接与间接税的平均总额占了农业产值的30%左右。“对农业的高额征税导致了不仅是农业而且是整个经济的低速增长”。
对农业的歧视是这样的：总的说来，全国性政策对农业的间接影响比部门性政策对农业的直接影响还要大。无论是全国性政策还是部门性政策都损害了农业部门。对农业不利的政策有：农产品出口税、对出口作物生产征收从量税、为城市居民的利益而制定低的粮食价格、由国家运销机构制定歧视农业生产者的定价政策以及对农业推广、农业基础设施和农业技术进行低额投资。而不利的全国性政策包括通过关税与数量限制、工业出口补助和难以忍受的财政赤字来保护重工业。因此，农村地区在收入、教育、保健和供水等方面的生活水平便相对恶化了。
历史表明，不利的发展战略、不妥的宏观经济政策和错误的部门性政策（如内部干预）损害了东南亚国家的农业部门。另一方面，日本、台湾和韩国的成功经历表明，必须认识到农业部门所起的积极作用。东亚的经历在一定制度上表明，东南亚国家不应该忽视农业部门，因为在工业高速增长之前，农业就已取得比较迅速的增长了。
在60年代后半期，诸如马来西亚、泰国、后来还有印度尼西亚和菲律宾等东南亚国家就已认识到农业部门在促进工业化和经济全面增长方面所起的作用。更重要的是，这些国家认为，“有关农业和农村发展的政策必须超越微观领域和部门事务，并确保整个宏观经济环境有利于农业部门的发展”。在某些东南亚大陆过渡性经济国家，特别是在越南，重工业享有优先于其它部门的地位，这与前苏联的情况差不多。
然而，我们还必须注意到该地区政治与经济形势的新动向。该地区政治与经济趋势的最显著特点之一是，冷战时期结束后不久出现了过渡性经济。这些经济包括柬埔寨、老挝、缅甸和越南。此外，这些东南亚大陆过渡性经济中的三个国家，即越南、老挝和缅甸已成为的东盟的新成员国，而自1995年以来就获得观察员身份的柬埔寨也即将成为（这是作者撰写本文时的情况——译者）最后一个东盟成员国。
一些国别研究根据该地区的上述政治与经济动向分析了有关农业的宏观经济政策所产生的经济与社会影响。
简述国别研究
这里介绍六篇国别研究论文：其中四篇涉及东盟的旧成员国（印度尼西亚、马来西亚、菲律宾和泰国），这些国家的农业部门在其经济中占有很大的比重；而另外两篇涉及东盟的新成员国，即东南亚大陆过渡性经济（越南和缅甸）。这些研究论文将分为两个小部分：一个涉及东南亚大陆过渡性经济，另一个涉及东盟四国。
东南亚大陆过渡性经济：经济改革及其对农业的影响
原先的中央计划经济（CPEs）未能导致经济的增长与持续发展，这是在80年代期间东欧和亚洲向市场主导型体制转变的原因之一。东南亚大陆的原中央计划经济也不例外。
然而，这些东欧、中欧和亚洲过渡性经济的过渡性改革所产生的影响却各不相同。东欧和中欧经济改革的初期结果有点令人失望，而亚洲的初期经济改革却显示出良好的成果，而且亚洲过渡性经济的产量一直增长得像东盟国家那么快。换言之，东南亚大陆过渡性经济的市场主导型改革所产生的影响一直积极得多，其农业和农村经济是初期改革的重要组成部分。“到1988年，越南和老挝除了进行大米改革和放宽国内贸易限制之外，还正式实行了“非合作化”（decollectivization）政策，该政策把大多数决策权重新交给农户。”
在原中央计划经济国家（其国家管制长期以来一直都很严厉和普遍，而且其农产品价格一直被课以重税），价格放宽管制措施和取消强制性的农产品向政府出售，有助于农业生产的高速增长。这意味着，在农业生产和价格奖励之间存在着积极的关系。
简言之，这些东南亚国家实行了一系列有利于共同市场的经济政策，这些政策导致了资源的较高额积累和较合理的配置。因此可以认为，宏观经济改革产生了明显的积极影响，即有助于经济稳定和实行了部门性政策来改善东南亚农村地区的社会经济条件。此外，该地区所有国家的农业产量和农业生产率（每公顷的稻谷产量）都提高了。
有很多因素导致亚洲获得这些成就：有政治、经济、历史和文化等各种因素。其中，最重要的因素之一是，亚洲的经济改革是以实行农业改革措施开始的，这些措施诸如取消集体农场和合作社、允许经营家庭农场和实行价格与销售改革，等等。这些改革伴随有国内贸易和对外贸易的自由化。
这些改革不仅有助于改善宏观经济业绩，而且还促进了农村地区的社会经济变化，例如在土地所有权、管理与组织、农场规模、作物形态、产量、收入分配、市场体系、技术、贸易条件、职业结构和农业工业化等方面的变化。简而言之，这些亚洲过渡性经济近年来的经济改革已促进了农业发展。
东南亚大陆的原中央计划经济国家在80年代初开始实行经济改革。与欧洲中央计划经济国家不同的是，这些国家的改革是从农业部门开始而且以逐步变革方式进行的。换言之，这更是一种颠倒顺序的方式。在这些国家的农业部门最普遍实行的改革措施有：发展取代了集体农场和合作农场的家庭经济、取消补助金、结束国家的价格垄断、实行农产品国内贸易与对外贸易的自由化、实行农产品销售的自由化，特别是取消或减少强制性向国家交货，等等。
虽然这些国家的所有土地都归国家所有，但农民们却被允许出售、出租或抵押（缅甸除外）和继承农业用地的“使用权”。换言之，这些改革实际上把农业归入私营部门，但大多数种植园和农用工业则是例外。
这里只对四个东南亚大陆过渡性经济中的越南和缅甸进行个案研究。越南的改革经历了一个渐进的过程，而且是从土地这个最重要的生产要素开始的。然后，它进行了土地管理制度的改革（从集体制度转变为家庭制度），接着是诸如劳动力管理、产品分配和市场管理等其它的制度改革。在所有政策变革中，必须强调土地改革与销售政策及其对经济业绩和社会变革的影响。政策改革的这种渐进过程也许在一定程度上限制了许多地方的农业生产增长率，但却创造了良好的经济增长一般条件，并使生产力有足够的时间来适应新的生产关系，从而避免了发生危机和发展不稳定。
缅甸自1987年实行一系列经济改革以来，其农业部门的做法肯定已发生了变化。缅甸农业生产增长率的提高以及灌溉面积的扩大可以归因于取消对私营部门参与国内与对外贸易的限制、边境贸易合法化和减少政府干预（例如，一定程度的价格自由化和减少强制性采购制度，这是指稻农必须出售给政府的数额）。而这又改善了农村中等和中等以上农户以及诸如农产品私营出口商、经纪人和放债人等其它人的生活水平。
除了政府提供的技术支持以外，农业部门在其改革中还强调了取消价格管制、减少国营部门参与和取消对投入物（如化肥）的补助，这在很大程度上归因于改革后时期农业生产的增长。
我们从东南亚大陆原中央计划经济吸取的一个重要教训是，那些长期实行中央管制经济体制的国家一旦放宽对农产品价格和贸易的管制并取消强制性向政府出售，农业生产增长率就会大幅度提高，农民人数也会增加。
东盟四国：宏观经济政策对农业的影响和可资东南亚大陆过渡性经济借鉴的经验教训
这个问题也包含有关四国东盟旧成员国（印度尼西亚、马来西亚、菲律宾和泰国，它们的农业部门起着重要的作用）的个案研究。
丹布南（Tambunan）提供了印度尼西亚的个案研究。他对比农业分析了印度尼西亚所实行的进口替代工业化、促进出口战略和宏观经济政策。他断言，实施进口替代工业化在贸易方面不利于农业。主要的受害者是农民，它们的总收入未能获得大幅度增加。
另一方面，在印度尼西亚，诸如货币供应和汇率等货币政策工具以及经济增长，对农业部门在国内生产总值中所占的比重产生了积极的影响。有趣的是，对取消补助的分析结果表明，迫切需要把对诸如化肥和杀虫剂等投入物的价格管制放宽到最低限度，稳定产品价格必须有利于农民而不是消费者。
拉赫曼（Rahman）举他自己和别人的研究为例并指出，马来西亚的宏观经济政策（特别是那些伴随着自50年代末以来所实行的往往“歧视”了农业的工业化而采取的工业、贸易、税收和价格政策）对农产品价格和农民收入产生了显著的影响。他证实，农业部门在两个方面受到了这些政策的影响：直接地受到“出口税负担转嫁给生产者”的影响；间接地受到“因对工业部门进行关税保护而高估了本国货币”的影响。
马来西亚的另一个经验教训是，马来西亚的经济转变过程和工业化不仅导致了土地和资本从农业部门转移到非农业部门，而且还导致农业劳动力的大规模迁移，这已对农业发展的可持续性产生了重要的影响。
和柬、老、缅、越等国一样，菲律宾在马科斯时期和马科斯后时期经历了两种截然相反的政策环境。在马科斯时期（70年代），出现了空前增多的政府对农业的干预（如对农产品征收苛捐杂税）和政府对农业活动（包括国内生产、加工、销售和国际贸易）的直接控制。这个时期的一个重要特点是，授予半公营和私营实体垄断权。
然而，自从阿基诺政府于1986年上台以来，政策环境便转向相当不受管制的市场主导型农业经济，使农业摆脱了沉重的直接与间接税收负担。
这两种不同的政策环境所产生的结果表明，60年代和70年代的经济增长并没有大幅度减少贫困，而该国近年来（马科斯后时期）所进行的经济改革尽管大部分尚未完成，但却已改善了穷人的经济环境。
阿披猜·喷他盛（Apichai
Puntasen ）和巴拉东·比达塞（Paradorn Preedasak）探究和分析了1961—1996 年期间泰国农业发展的趋势。自1961年至第七个计划的政府计划十分强调通过实行工业化来迅速发展经济，而且至少直到1975年，泰国的工业政策一直基于进口替代战略。各种形式的农产品出口税（如众所周知的大米溢价）大大压低了农产品价格，而工业却享受到各种赋税奖励和其它形式的促进优惠。而且，除了农产品价格下降之外，在1984年以前，不切实际的汇率也严重地损害了农村农民。
上述作者指出，这些结果对农户们来说是相当灾难性的，因为他们最终将面临着破产。就业机会的提供并没有与工业部门的扩展成比例地增加，只有一小部分劳动力得以从农业部门解放出来。在实施了切合实际的汇率政策之后，某些作物的产量便因其具有获利能力而大幅度增加。
但愿这些国家个案研究中的每项研究都能阐明本文的主题并能引起人们的兴趣。
（新加坡《东盟经济公报》第15卷第1期，1998年4月）
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