建立我国电价管制制度，本文主要内容关键词为：电价论文,管制论文,制度论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
电力企业是自然垄断型工业企业，对这种企业生产的准优效公共产品的定价，世界各国普遍采取了管制政策。电价管制是对电价申报、审批、批准、执行以及调整等电价行为进行监督和管理的总称，电价管制的目的是同时维护社会和电力企业利益。
一、当前我国电价问题
1.电价水平近10年来上涨较快，相对偏高，尤其在目前全国物价水平平稳和电力市场供求关系发生根本转变引致消费者剩余降低的情况下表现得特别明显。据有关部门最近所作的调查，全国城市民用电电价平均为0.43元／千瓦时，农村民用电电价一般在0.60～0.80元／千瓦时之间，高的达2～3元／千瓦时；工农业生产用电的平均电价低于相应的民用电电价水平，约为民用电价的80%。这个电价水平如果考虑价外加价和路灯、线损电费均摊，还要有所提高，但不管怎样，在绝对水平上还是明显低于西方国家的。1993年世界19个代表性国家的工业电价为0.089美元／千瓦时，居民生活用电电价为0.16美元／千瓦时，分别相当于我国电价水平的2倍和3倍。虽然这种比较忽略了许多初始条件，但可以肯定的是，我国电价水平的绝对值并不高。我国电价水平主要是相对偏高，相对偏高的原因是1985年以来电价上涨过快，1985～1998年我国电价上涨超过600%，而同期物价上涨估计不超过400%，明显低于电价上涨的幅度。在电价上涨过快的同时，电力供应和消费量相对增加使电力产品的边际效用降低，导致过去长期供不应求时产生的较大的消费者剩余迅速降低，在电力过剩状态下和实际电价上涨过快的情况下逐渐变为负数，产生电价高的心理结论。
2.电价中存在“价格歧视”。电力产品作为特殊商品其价格依赖电力生产或销售时间和用户的用电特性，应该按产、供、销反映的生产成本和供求关系确定，而目前我国的电价本质上是按投资主体或所有权结构确定的。据有关资料，目前全国平均上网电价174.03元／千千瓦时，按经济类型把电厂分为国有、集体、联营、股份制、中外合资、中外合作、与港澳台合资、与港澳台合作、外资等九种形式，则相应各种形式电厂的平均上网电价分别为159.68、203.45、249.88、232.80、309、 70、246.08、307.26、304.55、665.28元／千千瓦时。上面的数据表明，电厂所有权结构中国有成分越少，电价就越高；国有成分中中央占有的成分越少，电价也越高；而且相差很大，最高上网电价是最低上网电价的4.16倍。这个规律中所反映的对国有投资主体的利益的不公平是不符合市场经济制度的价格歧视；而且由此可以发现，我国电价水平相对偏高所产生的利益并没有由国家获得，而主要由其他投资主体获得。
3.电价中存在交叉补贴。比较明显的是上网电价高，输配电价低，西方发达国家输配电价约占销售电价的50%；而我国目前输配电价只有销售电价的25%；老电厂价格低，新电厂价格高，新电厂电价可以是旧电厂电价的4倍多。在网省电力公司是发、输、配、 售电垂直一体化生产经营企业的情况下，电力企业内部通过交叉补贴能够保证一定的平衡利益，使电力企业整体利益不受到损害，但问题是会造成社会资源在电力生产经营环节的扭曲配置，从而在更大的范围内造成社会资源浪费。事实上，上网电价相对偏高已经使资本过多地配置到发电环节，1998年全国约有1500万～2000万千瓦装机容量的机组处于过剩状态，相当于约1000亿资金以发电生产设备的形式闲置，而同时输配电环节却因投资不足不能满足用户需要。对交叉补贴不从价格制度上解决还会造成更大损失。国家电力公司最近宣布3年内不再上新的常规火电项目， 这样虽然限制了资金配置到价格相对较高但已经过剩的电源生产环节，但并不能保证资金配置到价格较低且生产能力不足的输配电环节，还是不利于电力事业发展。电力消费领域中存在的低电压等级、低负荷率和高峰时期电价低，负荷率高的高耗电企业电价相对偏高的交叉补贴问题，不仅使电力资源在社会范围内扭曲配置甚至产业结构扭曲，也使电网负荷率提高，高耗电企业生产成本增加，电力市场萎缩，电费严重拖欠等问题。
4.政府角色错位，不是充当公用事业的管制者，而是利用管制权力获取特殊利益。虽然西方国家对电力事业管理实践表现出多样性，但在首先维护社会利益这一点上是绝对一致的。我国各级政府的角色显得比较模糊，甚至错位。政府并没有把电力事业作为一个公用事业来管理，而是从政府财政收入的角度管理电力事业。据有关资料，1997年各级政府在国家目录电价外的各种名目的收费累计达553项， 全年全国累计的价外加价电费超过434亿元。
5.电价管理权限不集中、不规范。《电力法》实施以前，电价管理权限是按投资者划分的，即谁投资谁有权确定电价，结果是各级政府都有电价决定权。《价格法》明确了垄断产品要实行政府定价和管理，但没有具体操作意见。《电力法》也只是粗略地划分了上网电价、电网销售电价的定价权限，但没有具体解决中央、地方政府、电力企业三方面对电价定价与管理的权限和职责。因此，目前我国电价管理基本上是无法可依。中央政府放松了对电价管理的集中权力的行使，各级政府都有一定范围和一定程度的定价和加价权，甚至一般企业如物业管理公司也参与了确定电价。
6.电价制度不合理已经影响了电力企业本身的发展。电价高使许多用户尤其是高电耗用户出现亏损或破产，这些企业减产、停产或者因为电费拖欠被停电使电力企业市场萎缩。1998年全国售电量仅增长2.5 %，一些网省公司电力市场甚至出现负增长。部分因电价制度不合理引进的电费拖欠使电力企业经济效益明显下降。据统计，目前全国电费拖欠已超过340亿元，而且还有继续增长的趋势。
二、电价管制理论分析
1.管制电价的形成与困难。对电力这种准优效产品，如果没有定价限制，企业将按边际成本等于边际收入定价，由此所确定的价格将是能保证企业获得最大利润但电量低的垄断电价，这是代表社会利益的政府所不允许的。政府或公众所期望的理想的价格是使价格等于边际成本，由于没有价格高于边际成本所引起的效率损失，这种电价将导致帕累托最优；但由于自然垄断企业的成本是递减的，这种定价制度将导致电力企业长期亏损，除非政府给予长期特别补贴；实际上政府不可能长期为某个行业提供补贴，所以这种符合公众利益的定价又不能保证企业利益。电力产品存在的企业最优价格和社会最优价格的矛盾或两难问题只能由代表双方利益的政府来解决，政府电价管制的形式是在兼顾电力企业和公众利益的基础上提出一个折衷价格。一般采用三种形式：一是把电价定在弥补平均成本的水平上；二是根据用户特性采取容量或需量按平均成本定价但电量按边际成本定价电量按边际成本定价的所谓两部制定价法；三是参照社会平均投资报酬率确定电价。上述三种形式是目前各国政府管制电价的主要途径，这些方法理论上是成立的，但实际操作上存在重大障碍：由于政府对电力生产经营成本的信息劣势，政府在管制电价过程中会产生巨大的信息成本，或者信息成本低但电价不公平，一般是偏向于电力企业。
2.有利于企业的电价会产生“X—无效率”。 进一步分析还可以发现，这种有利于电力企业的电价所产生的效益并不会由电力企业的投资者获得，而是以莱本斯坦X—无效率存在。 由于无法建立一种如完全市场竞争条件下的约束机制，企业较高的生产成本不能在市场上被监督和惩罚，电力企业可能失去追求成本最小化和利润最大化的动力和能力。产生较大的代理成本抵销了有利电价应该带来的效益增加。所以，科学的电价管制制度不仅有利于社会，也有利于电力企业；即使在电价不公平时电价管制制度也存在这种双重功能。
3.电力市场也不能取消电价管制。电价管制制度存在的两难使经济学家和各国政府不得不探索新的价格管制方式，20世纪70年代以来在英国等国家出现的电力市场就是在这种情况下产生的。电力市场理论认为，由于垄断的先天性缺陷，垄断经营产生的规模经济效益有可能小于垄断所带来的结构性损失，在这种情况下，建立电力市场，以市场竞争代替传统的垄断经营可能是更有效的电力生产组织方式。理论上电力市场中电价的确定可以由电力生产厂商与用户通过市场竞争自由解决，电价似乎不再需要政府参与或管制，但是，由于电力市场在市场主体、市场载体和交易规则等方面都表现出相当强的专业性和特殊性，因此，电力市场的市场竞争不完全和市场信息不完备不可避免。在这种情况下，电价作为整个电力市场的支点必须受到政府管理。事实上，在英国等推行电力市场改革的国家，不仅政府还有一些中介机构也参与市场电价的直接和间接管制。
三、西方国家电价管制制度借鉴
虽然电价管制在理论和实践上都很复杂，甚至有经济学家如施蒂格勒通过对美国电价管制的实证研究指出电价管制与电价水平及电价结构、股东收益无显著相关性，但是，长期以来，西方工业国家不断完善电价管制制度，并形成了以下特征。
1.电价管制法制化。西方工业国家都制定有关于电力事业发展的基本法和其他专业法规，这些法律法规成为电价管制的基本依据。美国、日本、德国等国家电力事业采用私有分散经营体制，但美国有《联邦动力法》、《公有电力改革政策法》、《能源法》和《州法》，从不同角度对电价管制提出规范。如1930年制定的《联邦动力法》中规定，水电工程实行许可证制度，电价必须公平合理，电力公司联合、兼并必须考虑公众利益；日本《电力工业法》中规定，一般电力企业制定电价必须得到通商产业大臣批准。法国电力事业采用国有集中经营体制，政府通过与法国电力公司的计划合同，规定在一段时间内，电价必须控制在某一个确定的水平。英国电力事业虽然属私有市场竞争型，但也在1989年颁布了电力法公共供电细则，对电力商品交易规则包括电价进行管制。
2.电价管制机构与电力事业经营管理体制相适应。西方国家电价管制机构并没有统一的模式，而是与电力事业经营管理体制相适应，有采用中央集权式的，也有采用分级管制的。中央集权式的电价管制以日本、法国为代表，日本电价调整必须得到通商产业大臣的批准，法国电价调整要经过六个步骤，最后由政府两位部长以联名部令形式颁布。分级或分权式的电价管制以美国、德国为代表，美国电价制定主要由各州的公益事业委员会进行，只有国际上和州际间的供电价及联邦政府水力开发项目的电价才由联邦动力委员会制定。德国《能源法》规定，州经济部有权决定家庭用电、农业用电、工商业用电等一般电价；由燃料价格或人工成本上涨引起的电价调整，甚至不必取得管制机构批准，可以按固定公式计算后进行价格浮动。
3.电价管制机构由独立的专家委员会组成，电价管制强调专家独立进行。美国电力工业管理采用管制委员会制，联邦能源委员会的5 名成员由总统提名，参议员认可，而且规定同一政党的委员不能超过3人；各州也有独立的一般由5～7人组成的州电力委员会，委员会机关的职员都是各方面的专家。委员会由专家组成的一个显著优点是能减少非专家情况下电力企业在电价制定和调整中利用对电力生产经营的信息优势所采取的机会主义行为。委员会采用的任期制还使电力事业管理工作不受政治和政府更迭影响。
4.电价管制内容各国有所侧重。美国、日本等国家侧重于严格成本开支和利润控制，如新西兰对发电环节按账面资产价值的13%确定上网电价，对输电环节按12%的资产回报率确定价格，对配电环节按优化设计重置资产价值法（ODV法）计算利润并确定价格。 法国等国家却侧重于电价目标控制，如法国政府与法国电力公司签订的1993～1996年间的计划合同中明确规定，4年内按不变价格表示的电价每年平均降低1.25%；澳大利亚对输配电价格实行“价格帽”（CPI—X）决定的价格上限制度，这种制度不仅能控制电价有利于公众，还因电力企业能分享电价降低的利益因而能在一定程度上控制“X—无效率”产生。
5.通过公众参与制度提高电价管制的透明度，具体表现为由管制委员会组织的听证会制度。几乎世界各国对公用事业定价都采用听证会制度。在有专家、企业、用户和新闻媒体代表参加的情况下，听证会对电价管制的真正价值除了形成一种对电价进行间接控制的外部监督和威慑力量，还在于对新的电价方案的执行产生一种宣传作用。美国和日本等国都积极推行电价听证会制度。新西兰在法律上没有确认任何独立的中介机构或政府来管理电价，但在《商业竞争法》中规定如果电价出现问题，政府可以通过公众进行干预；为解决公众的信息劣势问题，新西兰政府还对电力企业进行公正的财务信息披露提出了要求。德国虽然不采用其他国家普遍采用的听证会制度，但规定对社会对电价的意见，要以有关的广播、报导内容为参考进行调整。
四、我国电价管制制度设计的几个主要问题及其解决思路
1.迅速制定和颁布电价管理条例，依法对电价进行管制。电价管理条例应在《电力法》的基础上，对电力企业电价行为作出一系列可以操作的法律规定，要形成由《价格法》、《电力法》、电价管理条例及具体细则为系统依据的电价管制法律体系。电价管制条例要充分考虑电力事业的公用性质，从保护社会和企业利益出发，解决政府角色错位、电价交叉补贴等问题；要注意发挥价格的杠杆作用，引导电力生产环节资金和资源的最优配置；要使用社会中介组织管理电价。
2.对电价形成机制进行统一规范。电价形成机制的基础是定价方法。我国以个别成本为基础的成本加成定价办法应该改变为以标准成本为基础的限价加价定价方法；市场竞价定价方法理论上比标准成本法更好，但由于多种原因目前实施起来会产生明显的资源使用浪费和利益分配不公，还需要一段时间准备，可以考虑作为目标定价方法。统一电价形成机制有利于控制电力项目工程造价，降低电力企业X—非效率。 标准成本定价机制可以演变成“价格帽”制度，一些地方在治理电价混乱状况时已经采用了这种电价制度，在我国企业法制化管理水平还不高的情况下，“价格帽”这种电价形成制度可能是有效的。
3.目前，由于电力企业主要为国家所有，电力企业可以把电价管制所产生的压力传递到作为所有者的国家，因此，选择目标式的电价管制我国目前还不具备条件。电价管制内容可沿袭过去的侧重成本开支和利润控制，但这种电价管制又受到国家关于电力生产经营成本的信息有限的限制。解决这个问题可以通过两个途径：一是国家增加成本获得关于电力生产经营成本或利润的更多的信息，比如成立电价管制专家委员会；二是进一步进行产权改革，使国家从电力产业中部分退出来，并在此基础上选择电价目标管制。由于上述两种方式同时采用会形成相对过剩的成本支出，因此，国家应自觉地选择一种明确的方式。
4.电力市场电价管制。电力市场是我国电力事业管理体制改革的方向，电力市场电价管制主要是间接管制，市场电价管制要按电力市场交易规则监督电价的制定、调整和执行维护竞争报价的公平性，防止幕后交易和买方或卖方垄断产生，审批输电费和特殊电厂的上网电价，在用户不能选择供电企业的电力市场中，审批销售电价，并且对电价的清算进行监督检查。我国电力市场运行可能还有特殊性，如部分市场交易，分类限价等，这些都要在电力市场监管机构的管制下实施。
5.电价审批权限应该明确和集中。政府电价管理权限不规范、不集中是目前价外加价严重的重要原因。《电力法》关于电价与电费的规定在体现灵活性的同时，为各级政府运用权力扮演超级垄断商提供了条件，国家能够征收电力建设基金，其他各级政府都可以效仿。深圳市供电“中间层”抬高电价的问题本质上是一个政府缺乏对公用事业的管制意识，没有履行电价管制权力和责任的问题。在目前电力企业政企分开，国家电力事业管制权力开始明确向政府集中的情况下，在电价管制专家委员成立以前，政府电价管制的主体应该明确，权力应该集中。
6.建立相对独立的电力事业管制专家委员会，对电力企业电价行为进行专家监督和管理。目前，我国电价管制机构可以分为三大类：各级物价部门、电力行业主管部门和国家电力公司及各网省公司，社会监督咨询机构这种国外普遍成立的电价管制机构我国至今还没有成立，这是政府不自觉地参与电价制定，没有依据地进行电价决策，造成电价秩序混乱的潜在原因。因此，改革传统的由各级政府物价、计划部门和电力企业共同组成的电价管制机构，成立由各方面专家组成的电力事业管制专家委员会，对电价由政府直接管制转变到间接管制是我国电价管制体制改革的必然趋势。电力事业管制专家委员会能够消除社会对电力企业电价行为的信息劣势，对电价进行强有力监督。考虑到可操作性，目前可以设计在国家、省两级人大机构下设立公用事业管制委员会，在这个委员会下面再设一个电力事业管制专家小组。
7.建立我国电价听证会制度。对垄断产品定价实行听证会制度早在《价格法》中就有所规定，但直到1998年底才首先在邮电通讯领域中实行。在目前电价秩序混乱，用户对电价意见大并以不交电费相抵制的情况下，电价听证会制度要成为政府、用户、电力企业三者沟通的桥梁，成为政府和用户对电力这种特殊产品的定价行为进行监督的一种重要途径。电价听证会应该吸收上述三方面代表和有关研究咨询机构甚至人大代表、政协委员和新闻单位的代表参加。电价听证会参加者有权力要求制定或调整电价的申请企业或其主管部门提供有关成本核算资料，对是否通过制定或调整电价进行举手表决。电价听证会制度能充分体现电力企业的公用事业特征，但电价听证会要求参加者必须具备足够的电价专业知识和了解国家电价政策。