社会信用环境综合治理机制研究，本文主要内容关键词为：综合治理论文,机制论文,信用论文,环境论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F069.9 文献标识码：A 文章编号：1003－5230 （2002）01－0040－06
经过20多年的经济体制改革，我国社会主义市场经济体制的基本框架已初步建立，但离健全的市场经济还有较大的距离，表现之一就是社会信用制度不健全、社会信用环境不理想。建立社会信用制度、治理社会信用环境，已成为目前我国经济体制改革的主要任务之一。
在推进我国社会主义市场经济体制改革过程中，培育信用观念、健全信用制度，形成良好的社会信用环境，具有十分重要的意义：良好的社会信用环境是市场经济发展的客观要求，信用制度不仅是经济发展中一个强有力的助推器，更是支撑现代市场经济高效运转的基础和必要的安全装置；良好的社会信用环境是落实扩大内需政策、促进经济持续增长的重要保证；良好的社会信用环境是法治国家的重要标志，信用是法治社会的内在品质，它具有法律和道德的双重含义，信用制度除了法律化的要求之外，还包含信用主体用以自律的商业道德内涵。良好的社会信用环境是金融业发展的重要支撑，信用是金融业存在和发展的基础和企业健康成长的必要条件；良好的社会信用环境是新经济顺利发展的基石，以互联网技术为核心的新经济必须以社会成员之间高度的信用依赖和信用确信为基础；良好的社会信用环境是扩大对外开放的基本前提，加入WTO后，我国经济将与国际经济接轨，企业要按国际惯例办事，不守规则的企业将在竞争中被淘汰出局。从国家讲，社会信用环境的好坏，是一国国际形象的最重要组成部分，也是国际投资者衡量该国投资环境优劣的重要尺度。
一、我国社会信用环境现状及其成因分析
我国社会主义市场经济正处于建立和完善之中，与市场经济相适应的信用体系还没有建立起来，在社会各个领域，信用失范现象比比皆是，社会信用环境日益恶化。
一是大量企业任意逃废银行债务，银企之间陷入信用危机。一些企业通过不规范的破产、分立、承包租赁、多头开户、资金不入帐等办法，千方百计逃债，严重损害了银行等债权人利益。据统计，截止2000年末，全国在四家国有独资商业银行开户的改制企业62656户，贷款本息5792亿元，经过金融债权管理机构认定的逃废债改制企业32140户，占改制企业51.29％，逃废银行贷款本息1851亿元，占改制企业贷款本息的31.96％。企业恶意逃废银行债务，致使银行惜贷，银企陷入信用危机。
二是企业之间相互拖欠三角债，商业信用呈萎缩状态。企业之间的“三角债”（即逾期应收帐款）居高不下，已成为经济运行中一大顽症。我国企业80％以上长期受“三角债”困扰。有资料显示，在发达的市场经济中，企业间的逾期应收帐款约占贸易总额的0.25％～0.5％，而我国这一比率高达5％以上，且呈逐年增长势头。涉及信用的经济纠纷、债权债务案件以及各种诈骗案件大量增加。1998年全国法院受理的经济纠纷和债权债务民事纠纷案件为289万件，约占法院全部受理案件的51％。由于信誉缺乏，不少企业宁愿放弃大量订单和客户，也不肯采取信用结算方式，交易向现金交易、以货易货等原始方式退化，企业间的商业信用极度萎缩。商业票据只有煤、电、冶金、铁道、化工等五大行业的少数国有大型企业使用，1997年商业票据发生额为4600亿元，仅相当于当年金融机构贷款余额的6.1％。
三是证券市场信用严重不足，各种违规现象层出不穷。首先表现在不少上市公司视股市为圈钱的场所。一部分上市公司通过做虚假财务报表获得上市资格，目的就是为了圈钱；上市之后，或大搞关联交易，或加快应收帐款的增长，或调增营业外收入，通过虚假盈利，获取配股资格，导致股市上充斥着缺乏效率的企业。除了股价波动带来的收益外，股民从上市公司拿到的收益很少高过银行利息。其次是社会中介组织信用匮乏。资产评估事务所、会计师事务所和审计师事务所等中介组织，在执业过程中普遍存在严重的作假现象。例如琼民源4年内换了3家会计师事务所，但每年均获审计通过，直到停牌尚无一家会计师事务所披露其重大舞弊行为。
四是假冒伪劣充斥市场，消费领域信用尤其不佳。市场上假货横行、屡禁不止。据有关机构的一项调查估算，我国制假经济的规模高达1270多亿元，国家为此年均损失税收250多亿元。 有关部门的调查还显示，全国283家名优企业中，至少有34.76％的企业被假冒产品侵权，650种产品被伪造。商业欺诈已经渗透到生产、生活的各个领域。以商品房“缩水”为例，按照国家计量技术规范的规定，100平方米的商品房，其偏差不得超过0.6平方米，即面积“缩小率”不得超过0.6％。据北京一社会事务调查所披露的信息，1998年北京、天津、上海、大连、福州、南京、武汉、广州、深圳、海口等10城市商品房平均“缩水率”在2％～10％之间。
我国社会信用环境恶化的原因主要有：
1.深层次的体制性因素。计划经济时期遗留的企业与企业、企业与银行之间产权界定不明确，容易使企业信用观念淡化，产生信用缺失的风险。有些地方政府受计划经济思维和行为习惯的左右，用计划经济的方式去发展市场经济，对部分企业恶意逃废银行债务的行为采取默许的态度。国有企业所有权虚置，经理人员的委任权直接掌握在企业主管部门或国有资产管理部门手里，经理人员首先考虑的是如何作出令主管部门肯定的经营业绩，而非企业的长远发展，导致其经营行为短期化，产生逃废债的冲动。债转股政策一定程度上助长了国有企业拖欠银行贷款的念头。由于资本市场不发达，融资过多依赖银行贷款，自有资本金严重不足，资产负债率过高，企业容易陷入无力偿债的困境。由于社会保障体制不健全，严重资不抵债的企业不能依法破产，地方政府在“稳定压倒一切”的要求下，往往会更多地考虑稳定因素，对企业采取相应的保护措施，也是引发企业失信风险，导致社会信用环境恶化的重要原因。
2.征信体系不健全。企业及个人信用登记、信用评估、信用担保、信用转让、信用监管等一系列信用制度没有建立，各市场主体在业务往来中对信用的发现、甄别和防范异常困难。人民银行已经建立的企业信贷登记咨询系统有待完善。个人信用登记制度还处于探索阶段。税务、海关、工商、统计、技术监督等政府部门大量的企业和个人资信资料没有被很好地开发利用。以信用为经营对象的资信公司还十分缺乏，企业和个人信用状况得不到公正合理的评估。缺乏诸如商业担保、信用保理和保险、企业互助、应收帐款追收等信用保障机制，信用风险过于集中。缺乏促进信用资料公开的规则及对从业者的监管机制，从业者素质参差不齐，失真信用、虚假信用到处泛滥。
3.市场主体缺乏对信用的发现、甄别和防范能力。银行缺乏发现优质信贷客户、甄别客户信用级别并采取与之相适应的风险管理方式的能力；人事控制方面的岗位培训、岗位轮换等制度没有得到普遍实施；组织控制软弱涣散，机构层次多、幅度宽，对分支机构缺乏有效控制；部分放贷要害岗位工作人员素质较差，责任心不强，不遵守规章制度，或现代金融知识和法律知识欠缺，或心存杂念甚至收受贿赂，致使贷款从发放之日起就面临着变成呆、坏帐的风险。这些都给恶意逃废债企业、没有偿债能力的企业得到贷款以可乘之机。企业缺乏信用管理制度和专业的信用管理人员，既不重视把信用当作立身之本，没有建立全程信用管理模式；也不重视信用风险防范，没有建立客户资信管理、客户授信及应收帐款监控等信用风险防范制度。
4.社会信用的法律约束和保障机制乏力。立法不够完备，不能有效制裁失信者，切实保护债权人利益。已有的法律、法规在规范社会信用环境方面有些还缺乏相应的实施细则，操作性不强。特别是对失信行为人的刑事立法几乎空缺，对恶意逃废债务者无法可依。一些基层法院受当地企业与政府的影响，在司法过程中有意偏袒本地企业。审判的公正性受到怀疑和歪曲，成为社会信用沦丧的重要原因之一。重审判轻执行的现象，在民事、经济等案件中较为普遍。债权人即使胜诉，也往往由于收费过多或裁决难以执行，造成“赢了官司也赔钱”。执法不严，违法不究，使得法律的规范力和强制力这种本来的硬约束居然成为对市场交易中的失信行为毫无办法的软约束。这客观上无疑是对失信者的一种鼓励。
5.观念的偏错和道德的丧失。在市场经济条件下，原有的利义观以及传统文化中部分精华，被巨大的物质利益诱惑挤出了交易的舞台，交易行为主体在观念和精神上出现了自我约束的真空地带，从而使交易行为的客观规则，即法律的约束成为苍白的东西，交易行为的信用也由此处于涣散的状态。传统伦理道德面临崩溃，新的道德体系尚未随之建立，整个社会信用关系处于一种新旧道德规范发生断层的状态。
二、西方发达国家信用管理的主要做法和经验
西方发达国家的现代信用管理制度已有100多年的历史， 征信服务比较普及，并形成了健全、完整的信用管理体系。这些国家在长期发展中积累的经验值得借鉴。
（一）西方发达国家信用管理体系的构成
西方发达国家信用管理体系主要由以下几部分组成：
1.公共信用登记咨询系统。西方发达国家普遍建立了企业公共信用登记咨询系统和个人公共信用登记咨询系统。公共信用登记系统的特点：一是法律健全、管理严格，一般以国家立法形式对信用数据公开及保密作出明确规定。例如，法国1989年1010号法令第23条规定，法国的央行——法兰西银行负责建立并管理消费信贷登记系统，所有有信贷业务的金融机构都要上报相关数据。美国1970年《公平信用报告法》（Fair Credit Reporting Act）中明确规定，消费者有权到信用局查阅其本人的信用档案记录，并有权要求调查和改正任何不正确之处，同时还严格限制他人查阅信用档案，必须有被查阅本人的书面同意才能查阅。二是规模大。如德国、法国、意大利等国家的银行信贷登记咨询系统，仅在央行总部系统工作的人员就达数百人，日本的帝国数据银行员工达数千人，行业年产值达数十亿美元。三是信息的使用面广、层次深。不仅已成为商业银行和中央银行不可缺少的有力工具，也成为企业和个人在经济生活中的通行证。四是运行机制比较灵活，查阅和咨询一般均实行收费，使系统具有自我生存和发展的经济基础。
2.信用评估制度。信用评估主要由资信公司依法完成。西方国家中存在大量的以企业和个人信用为经营对象的资信公司。资信公司通过公共信用登记咨询系统或调查，获得企业和个人信用信息，建立不同客户类别的信用评估模型，对每一个客户进行准确的信用风险评级。
3.信用风险转移制度。西方发达国家都建立了信用转让、信用担保、信用保险、信用证券化等信用风险转移制度，将信用风险转移到多个市场主体，大大增强了全社会对信用风险的抵御能力。如美国建立了政府机构担保与私营保险相结合的住房抵押贷款保险机制，联邦住房管理局（FHA）和退伍军人管理局（VA）承担了政府住房抵押贷款担保的职能。20世纪80年代以来，美国通过发行“抵押担保证券”（MBS）， 推进信用证券化，将抵押贷款的风险大部分转给广大投资者，提高了储蓄金融机构抵御信用风险的能力。
4.信用监管制度。主要以完备的法律体系来支持。如美国相继颁布的《个人信用保护法》、《信用平等机会法》、《公正贷款对帐法》、《破产法》、《个人信用限制计划》等法规，规范了信用活动。对行业的管理，英国设定了专门的机构，如《1974年个人信用法》规定，所有从事个人信用业务的机构需获得“公平交易办公室”总裁颁发的从业执照；美国则实行行业自律，由商业性信用机构组成全美信用管理协会为主体的信用管理体系。
（二）西方发达国家征信管理模式及其优点
西方发达国家由于其信用制度形成的历史不同，形成了不同的信用管理模式。不同模式的区别主要在于征信数据库的经营方式不同，而信用评估、咨询、教育、行业监管、立法等方面的行为主体没有大的差异。按照征信数据库的经营方法，可以将信用管理系统分为政府经营、企业自由经营和特许经营三种模式。
1.政府经营模式。即中央政府出资组成信用管理局，并对其实行直接经营管理。其优点是：在公共数据比较分散或缺乏的条件下，可以由政府协调社会各方面，强制性地让局部主体将各种数据公布出来，以便在较短时间内集中各种力量迅速建立起覆盖全国的征信数据库。
2.企业自由经营模式。即所有企业可以依法经营信用调查和管理业务，政府不直接参与经营，但通过立法对之进行管理。其优点是从业者可以根据市场需要来建设数据库和提供服务，竞争机制促进了服务范围的扩大和质量的不断提高，非常有利于征信产品和服务的本地化。
3.特许经营模式。即政府建立征信数据库，然后由指定的公司进行商业化经营，或者由政府指定的具有从业资格的民间企业建立征信数据库，并进行商业化的经营。该模式兼具了前两者的优点。
三、构建社会信用环境综合治理机制的对策建议
治理社会信用环境是一项复杂的社会系统工程，不仅要从体制、机制、组织、技术、法律等多方面进行考虑、设计，而且需要政府、银行、中介组织及各有关部门密切配合、多管齐下。借鉴国外成熟的经验，就构建社会信用环境综合治理机制提出如下设想：
1.加强法制建设，为综合治理社会信用环境、建立社会信用体系提供法制保障。加快立法进程，借鉴美国等发达国家的经验，制定一套完整、系统的规范信用活动的专门法律，明确信用主体行为的法律责任，为信用管理提供法律依据。加大执法力度，在诉讼审判方面，规定受理审结的时限，以在尽可能短的时间内采取法律行动，维护胜诉人的权益；贯彻诉方、债权方所在地为主的原则，避免地方保护、人情关系干扰案件审理和审判的弊端；把提高执行率作为考核法院工作的重要指标，使法律真正成为维护信用关系、保护债权人合法权益、追究违约侵权责任的有力武器。
2.建立企业和个人信用联合征信、信用评级、信用信息披露三大制度，为综合治理社会信用环境、建立社会信用体系构筑技术平台。开展联合征信活动，建立企业和个人公共信用信息数据库。可以选择特许经营模式，调动政府和民间的力量，充分利用工商、质监、财政、税务、审计、司法部门现有资料和银行系统的信贷信息登记咨询系统，建立相对完善的企业和个人信用信息数据库。完善信用评级制度，建立全国统一的企业和个人信用评估准则、评估方法和管理办法。通过科学的评估程序和分析方法，对企业或个人履行各种经济承诺的能力进行客观公正的分析与判断，并以简单明了的符号表示出来。可参照市场经济发达国家的先进经验和做法，对企业采用三等九级制进行等级分类，对个人采用百分制进行评信，使得信用评级成为各金融机构开展信贷业务的有效参考指标，成为企业之间交往合作的试金石。通过信用评级，促使企业和个人更加重视自身信誉在市场经济中的价值。建立信息披露制度，形成信用的社会监督和约束机制。通过信用信息披露制度，将征信服务与国家法律和政府监督的作用有机地结合起来，形成合理的失信约束惩罚机制。比如，对不讲信用故意拖欠、恶意逃废贷款本息的企业，公开发布通知敦促归还，对仍拒绝归还的，向社会公布“黑榜”。这种披露记录要保持一段时间，不能简单地随着个人和公司的破产、停业而消失，而且通过网络等各种媒体广为传播，使不讲信用的人无处可遁。
3.培育多元的社会信用中介机构，为综合治理社会信用环境、建立社会信用体系提供组织保证。培育独立的征信机构，以市场化、商业化方式管理企业或个人信用信息数据库。从西方发达国家的实践看，在推进社会征信服务体系建设的初期，需要政府各相关部门共同努力与配合，步入正轨后则应由社会中介机构开展信用服务工作。可以考虑在各商业银行和有关部门负责人组成的理事会监管下，由政府和人民银行授权第三方中介机构以企业特许经营模式来运营公共信用信息登记咨询系统。培育发展社会信用评级机构，大力倡导“第三方评估”。学习借鉴美国等征信国家先进经验，依据超脱、公正、独立的原则，高起点、高标准地扶持、培育专业的社会信用评级机构，逐步改变目前企业信用评级主要由银行等金融机构组织完成的格局。建立社会信用中介机构的民间管理组织，加强行业自律，提高社会信用中介机构的组织化程度。建立社会信用中介机构与其它社会中介机构如会计师、律师事务所的联通互补机制，动员和组织履约守信的企业、个人或社团组织积极参与，成立信用联盟。通过联盟的信用合作机制，积极联系本行业的从业者，制订信用中介服务业的行业规范、从业标准以及行业的各种规章制度，促进行业自律发展；协调行业与政府及各方面的关系，从专业角度推动相关立法的出台；组织信用管理专业知识培训和考试；对有信用不良记录的公司和个人进行约束和惩戒，使无商业信誉者无法生存。
4.明确各主体在社会信用体系中的角色与职责，为综合治理社会信用环境、建立社会信用体系制定“游戏规则”。政府要成为社会信用体系的构建者和维护者。在信用体系建立之初，必须由政府在较短的时间内，以较低的成本构建公共信用数据库，建立市场准入机制、失信约束和惩罚机制等信用制度。社会信用管理和服务体系建立后，政府的主要作用应回归到监督服务上来，即监督市场经济主体依法披露信息和使用信息。各商业银行要加强信贷风险控制，按照发放贷款的程序，把岗位制约、责任制约和程序制约纳入贷款管理系统，对不同风险、不同种类、不同性质、不同金额的贷款，分别确定审批权限，对贷款的经营、审批、管理和保全实行分层次管理；建立科学的贷款决策、风险预警指标考核体系，对信贷风险进行从贷前调查到贷后检查的全程综合监测和考核。同时，要避免因为防范风险出现矫枉过正的失误。企业要建立信用管理机制，牢固树立信誉就是企业生命的观念，正确处理眼前利益和长远利益的关系，凡到期应归还的贷款，都要提前制定还款计划，保证按时还本付息，消除赖帐不还的侥幸心理；不以任何形式逃废银行债务；建立事前、事中和事后的全程信用管理模式，建立客户资信管理、客户授信及应收帐款监控等规章制度，增强信用风险的防范能力。
5.加强宣传和教育，为综合治理社会信用环境、建立社会信用体系提供社会伦理基础。整顿社会信用环境要把法治和德治紧密结合起来，德治与法治互相联系、互相补充，共同发挥作用。要把强化信用意识作为社会主义市场经济伦理建设的重要内容，让“诚实守信”和“履约践诺”观念深入人心，把信用道德作为社会主义市场经济的内在要素和力量，增强全民信用观念，努力形成与市场经济发展相适应的健康、和谐、积极向上的思想道德规范。清除地方保护主义的狭隘观念，坚决反对在司法和处理银行与企业债权债务上偏袒本地企业的思想和行为。
6.完善相关配套措施，为综合治理社会信用环境、建立社会信用体系创造良好的外部条件。进一步深化企业改革，明确界定企业产权，强化债权者主权机制，确保信用关系的建立。加大国有资产战略性重组力度，优化企业资本结构，努力降低企业资产负债率。对严重资不抵债的企业，该破产的要坚决依法破产。完善信用担保、信用转让、信用保险制度，探索建立信用证券化制度，建立信用保障体系，分散信用风险。实行实名制，落实责任承担制，做到不论是审计、验资，还是鉴定、判决都应有个人签名，由个人负责，记入个人的信用记录中。建立健全社会统筹的社会保障机制，防止因顾虑社会稳定问题而引发企业失信风险。
（课题主持人：郑先平；课题组成员：张佩芬、杨相卫、徐长科、张健、谢高波、邓瑛）
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