自主创新产品政府采购法律制度分析——兼评广东省相关政策，本文主要内容关键词为：广东省论文,自主创新论文,政府采购论文,相关政策论文,法律制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1 政府采购法律制度与促进自主创新法律制度
“大宗采购论”认为政府采购法律制度是调整各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务过程中形成的政府采购关系的行为规范体系[1]。
促进自主创新法律制度是新生事物，未有明确的法律制度含义，但有着相当丰富的制度内容。自主创新的主要路径是科技创新。当代科技创新是以市场为导向，将科技潜力转化为经济优势的一系列创新活动，这种创新活动贯穿于新思想的产生到应用研究、技术开发、产品研制、生产经营管理、市场营销和服务的全过程。在以上创新活动中，涉及许多复杂的权利义务关系，需要有效的法律调节与保障[2]。由此产生了一系列促进自主创新的法律制度：基础研究保障制度（保障基础研究和应用基础研究持续稳定发展的制度、重大基础性科学研究的有计划推进制度、国家自然科学基金制度、国家重点实验室建设与管理制度）；科技创新的导向与约束制度（科技创新配套政策制度、宏观科技规划发展制度、技术创新约束制度）；技术创新的利益平衡与保障制度（知识产权保护制度、合法权益保障制度、个人与集体的科技权益平衡制度）；科技创新激励机制（技术创新的精神和物质奖励制度、税收优惠制度）以及科技与社会协调制度[2]；科技创新金融财政支持制度。
2 自主创新产品政府采购法律制度的产生与功能
2.1 自主创新产品政府采购法律制度的产生——从法律价值的角度
政府采购法律制度的价值追求为“信息对称”和“有效竞争”。促进自主创新法律制度的价值追求为“降低风险”和“保护创新”。政府采购法律制度与自主创新法律制度的价值追求存在冲突，主要表现为：创新的保护是需要政府在人力、物力和财力以及政策法律上对创新主体进行倾斜，甚至要“容忍失败”，政府要适当对自主创新过程中的损失“买单”。所以，保护创新的价值追求是偏离有效竞争的。因为如果让创新活动、创新人员以及创新成果充分地投入市场参与竞争，结果是会由于创新主体或成果本身的前沿性、难以产业化以及本身的社会认可程度低的问题被市场规律所淘汰，被“淘汰”的结果对于提高一国乃至一民族的自主创新能力以及为社会发展提供后备的创新资源的战略考虑来说是不利的。
自主创新产品政府采购法律制度正是在解决以上法律价值冲突的大背景下产生的，具体体现在制度功能上。
2.2 自主创新产品政府采购法律制度的功能
自主创新产品政府采购法律制度具有“融合制度功能”的作用，主要表现在该法律制度有着一般政府采购法律制度与促进自主创新法律制度所不具备的重要功能。自主创新产品政府采购法律制度除了具有政府采购法律制度的一般功能外（节约国家财政开支、减少社会福利的损失、对外贸易的政策性手段、提高国家的宏观调控能力），还能够促进本国的技术创新，可以降低企业技术创新及市场开发的风险，营造和培育市场需求，被认为比直接投资科研更为有效地促进国内高新技术产业的成长。自主创新产品政府采购法律制度的功能表现为：
一是公共市场的需求拉动技术创新。一种新产品、新技术在刚刚推向市场时，会面临着需求不足的困难。通过政府采购自主创新产品，能够保证有发展前景但尚处于发展初期的产品有足够的市场需求，使其减少因市场开拓带来的困难。我国高新技术产品竞争力较弱，利用政府采购可以在相当程度上弥补其创新产品在市场化初期的需求严重不足的问题[3]。
二是有效引导技术创新。技术创新需要国家政策的支持，直接的政策措施是必须的，但有时过度的奖励和保护可能会使技术的创新能力减弱、放缓。因为利益过高，补贴过多，会减弱技术创新的进取心。自主创新产品政府采购法律制度则不同，不仅给新技术提供了市场，克服其初期市场需求不足的困难，还为同类技术产品的充分竞争提供了必要的场所。由于各国的政府采购市场都不是短时期能够全面开放的，利用这一市场对高新技术产业进行保护也无可厚非，政府采购起着重要的作用[3]。
三是有效保护自主创新。自主创新包含着失败的风险，其中存在难以产业化、市场化以及满足社会需求或引领社会新需求的创新风险。通过政府采购自主创新产品不仅可以满足自主创新产品的产业化需求，提高创新企业的积极性，同时还可以通过公共领域让社会了解、接受新产品和新技术，从而形成新的社会需求[3]。
3 我国自主创新产品政府采购立法体系
作为促进自主创新的重要措施，政府采购自主创新产品的做法已经得到国家的重视，并且通过立法正式确立了我国自主创新产品政府采购法律制度。
自主创新产品政府采购立法体系则是指调整自主创新产品政府采购法律关系的法律、法规等立法构成的规范性法律文件系统。目前我国自主创新产品政府采购的立法体系已经初具形态，具体内容如下：
《中华人民共和国科学技术促进法》（以下简称《科技促进法》）以法律的形式确立了自主创新产品政府采购制度，并且明确规定了政府首购与订购制度。《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2020年）》（以下简称《纲要》）和《〈国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2020年）〉若干配套政策》（以下简称《配套政策》）以国家科技规划纲要和国务院规范性文件的形式明确规定“实施促进自主创新的政府采购”制度，改进政府采购评审方法，给予自主创新产品优先待遇。
财政部《自主创新产品政府采购预算管理办法》、《自主创新产品政府采购合同管理办法》、《自主创新产品政府采购评审办法》以及《自主创新产品政府首购和订购管理办法》以部门规章的形式确立了自主创新产品政府采购中的预算管理制度、合同管理制度、评审管理制度以及首购和订购制度。
地方省份也分别以地方性法规、政府规章以及政府规范性文件的形式落实自主创新产品政府采购制度，如：北京市出台了《关于在中关村科技园区开展政府采购自主创新产品试点工作的意见》，上海市制定了《上海市政府采购支持自主创新产品暂行规定》、《上海市政府采购自主创新产品操作规程（试行）》和《上海市重大基础设施采购自主创新成果的试行办法》，江苏省出台了《自主创新产品政府采购实施意见》，安徽省制定了《自主创新产品政府采购管理暂行办法》，福建省制定了《政府采购自主创新产品暂行办法》。自主创新产品政府采购法律制度已经成为我国利用法律手段来促进自主创新的重要工具。
我国自主创新产品政府采购的立法体系已经形成了“纵横交错、体系完备”的结构。从纵向结构的角度看，我国自主创新产品政府采购的立法体系分别体现在法律、行政法规、政府规章、地方性法规、地方政府规章以及各政策性文件中；从横向的角度看，我国自主创新产品政府采购的立法体系已经涵盖了“政府采购预算、政府采购评审、政府采购合同、政府首购与订购、购买外国产品审核制度以及国防采购扶持自主创新制度”。我国自主创新产品政府采购的立法体系为我国建设创新型国家提供了法律保障。
4 广东省自主创新产品政府采购制度
为了充分发挥政府采购政策在引导、鼓励、扶持、促进自主创新中的重要作用，2009年6月4日，广东省财政厅与广东省科学技术厅联合出台了《关于广东省自主创新产品政府采购的若干意见》（以下简称《意见》）。《意见》从“总体要求”、“政府采购预算”、“政府采购方式”、“政府采购评审”、“政府采购合同”、“首购与订购”、“重大项目的政府采购”以及“政府采购的监督”等八个方面对广东省自主创新产品政府采购制度进行了详细的规定。《意见》是完善广东省自主创新政策体系的重要举措，充分体现了自主创新产品政府采购法律制度融合“政府采购法律制度”与“自主创新法律制度”的价值追求。通过政府采购的强大公共需求拉动，提高广东省高新技术企业研发自主创新产品的积极性，降低企业技术创新及市场开发的市场风险，有利于促进广东省的技术创新，提升广东省自主创新能力。
4.1 制度特点
(1)合法性。
《意见》明确规定目的在于贯彻落实国务院《配套政策》、《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008-2020年）》和《广东省促进自主创新若干政策》（粤府[2006]123号）的精神。《规划纲要》的“若干重要政策和措施”中明确规定“实施促进自主创新的政府采购”：制定《中华人民共和国政府采购法》实施细则，鼓励和保护自主创新。建立政府采购自主创新产品协调机制。对国内企业开发的具有自主知识产权的重要高新技术装备和产品，政府实施首购政策。对企业采购国产高新技术设备提供政策支持。通过政府采购，支持形成技术标准。《配套政策》对促进自主创新的政府采购政策进行了充实，提出了“建立财政性资金采购自主创新产品制度”、“加强预算控制，优先安排自主创新项目”、“国家重大建设项目须承诺采购自主创新产品”、“改进政府采购评审方法，给予自主创新产品优先待遇”和“建立激励自主创新的政府首购和订购制度”的要求。因此，《意见》完全符合党中央和国务院关于“完善促进自主创新政策体系，建设创新型国家”的政策要求。
《意见》的制定是以国家自主创新产品政府采购法律法规为依据的。《政府采购法》是调整我国政府采购的“基本法”，《意见》中的政府采购定义、政府采购原则、政府采购预算、政府采购方式、政府采购合同以及政府采购监管等与《政府采购法》的法律规定相一致的。《意见》的内容与形式是结合财政部关于自主创新产品政府采购的系列部门规章规定，就推进我省自主创新产品政府采购而提出的。
所以，《意见》是符合我国的大政方针和法律法规的，完全符合规范性文件制定中“下位法服从上位法”的基本原则，具有合法性。
(2)系统性。
与其他地方出台关于自主创新产品政府采购制度的规范性文件相比，《意见》具有系统性的特点。《意见》的系统性主要表现其内容包含了“总体要求、政府采购预算、政府采购方式、政府采购评审、政府采购合同、首购与订购、重大项目的政府采购以及政府采购监督”等八部分内容。以上的内容架构符合规范性文件制定中的“总则、分则、罚则”的体例要求。《意见》中如此系统的内容规定是其他地方出台的规范性文件所不具备的，如《北京市人民政府关于在中关村科技园区开展政府采购自主创新产品试点工作的意见》重点规定“政府首购与订购”，其他制度内容较少涉及，也没有对自主创新产品政府采购的法律责任做出规定；如《上海市政府采购支持自主创新产品暂行规定》的形式上只有条款19条，内容上以原则性规定为主，难以把自主创新产品政府采购制度全面涵盖。
《意见》对自主创新产品政府采购制度的内容进行全面的规定，并不是制度内容一般拼凑，而是系统化地把各项内容有机结合起来。在内容顺序上，《意见》是遵循政府采购的实践顺序进行安排的：“政府采购预算”——“确定政府采购方式”——“进行政府采购评审”——“签订和履行政府采购合同”——“监督政府采购”。在内容规定上，《意见》的“政府采购监督”以法律责任规定的方式把自主创新政府采购各项制度内容进行总结，使看上去独立的各项制度以法律责任为连接点相互关联，系统互动。
(3)可操作性。
我国自主创新产品政府采购制度内容涉及到政府采购的多方面，其中政府采购评审是重要的制度内容，也是自主创新产品政府采购制度的精髓所在。《自主创新产品政府采购评审办法》在“评审标准”中规定了采用“最低评标价法评标时给予自主创新产品5%～10%幅度不等的价格扣除”、“在采用综合评分法评标时给予自主创新产品4%～8%幅度不等的加分”以及“在采用性价比法评标时给予自主创新产品4%～8%幅度不等的价格扣除”。以上规定在一定程度上明确了自主创新产品政府采购评审优惠规定，由于“5%～10%”或“4%～8%”的幅度较大，所以在实践中难以操作。
《意见》在政府评审中对以上规定进行了细化，对以上加分幅度和价格扣除幅度明确了具体的价格和评分的优惠比例，并规定了具体比例所适用的条件。如：“第十八条 采用最低评标价法评标的项目，对自主创新产品可以在评审时对其投标价格给予5%～10%幅度不等的价格扣除。具体价格扣除幅度如下：（一）该自主创新产品近五年内获得中国专利金奖或国家科技进步一等奖的，给予10%的价格扣除；（二）该自主创新产品近五年内获得中国专利优秀奖或国家科技进步二等奖的；获得广东省专利金奖或广东省科技进步一等奖的，给予9%的价格扣除；（三）该自主创新产品近五年内获得广东省专利优秀奖或广东省科技进步二等奖的，给予8%的价格扣除；（四）该自主创新产品近五年内获得广东省科技进步三等奖的，给予7%的价格扣除；（五）该自主创新产品拥有中国发明专利，且申请了国外专利的，给予6.5%的价格扣除；（六）该自主创新产品拥有中国发明专利的，给予6%的价格扣除；（七）其他自主创新产品给予5%的价格扣除”。采用综合评分法与性价比法的比例也有以上类似规定。因此，《意见》具有较好的可操作性。
(4)配套性。
自主创新产品政府采购制度的有效运行是需要相关的配套工作，其中自主创新产品的认定以及“自主创新产品政府采购目录（清单）”的出台是自主创新政府采购制度得以运行的重要前提。目前，我国出台了《国家自主创新产品认定管理办法（试行）》，对国家自主创新产品的认定工作做出了规定。我国的国家自主创新产品认定工作并没有完全开展，《国家自主创新产品目录》目前为止并没有公布。然而，在《国家自主创新产品目录》没有公布的情况下，财政部出台了调整自主创新产品政府采购的相关部门规定，并规定了“自发布之日起施行”，导致了我国自主创新产品政府采购制度运行缺乏重要的配套条件，国家层面的自主创新产品政府采购制度未能有效开展。部分地方省份同样存在“自主创新产品认定工作”与“自主创新产品政府采购制度制定工作”脱节的情况。
相比之下，《意见》实施的前提条件已经成熟，因为《意见》的制定与广东的自主创新产品认定是基本同步进行的。2009年6月4日，《意见》发布；2009年7月21日，《广东省第一批自主创新产品目录》向社会公布，《广东省政府采购自主创新产品清单》也随后制定并公布。所以《意见》发布之日起，广东省的自主创新产品政府采购制度便可有效地与自主创新产品认定制度配套执行。
4.2 制度运行分析
任何制度的价值都在于实效，即只有制度运行才能体现其价值。广东省自主创新产品政府采购制度同样需要在运行中检验和完善。
(1)制度运行预期效果分析。
政府采购政策引导、鼓励、扶持、促进自主创新作用的充分发挥必须是建立在政府采购的自主创新产品在技术水平上、所处产业上是与我国今后一段时期内需要发展或急需发展的高新技术和产业相吻合的。只有政府采购到与我国提升自主创新能力所必须的产品与技术，自主创新产品政府采购制度的运行成效才会明显，才能成为促进自主创新的新型财政政策。
《广东省政府采购自主创新产品清单》涵盖了“电子信息（通信产品、软件）、先进制造（工业装备与自动化系统）、生物医药与医疗器械、新能源与高效节能”。同时，《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008-2020年）》明确要求“大力发展高新技术产业”，规划“重点发展电子信息、生物、新材料、环保、新能源、海洋等产业”。《国家重点支持的高新技术领域》规定了我国重点支持的八大高新技术领域：电子信息技术、生物与新医药技术、航空航天技术、新材料技术、高技术服务业、新能源及节能技术、资源与环境技术和高新技术改造传统产业技术。《当前优先发展的高技术产业化重点领域指南（2007年度）》确定了当前我国优先发展的产业为信息、生物、航空航天、新材料、先进能源、现代农业、先进制造、先进环保和资源综合利用、海洋十大产业。
因此，广东省政府采购的自主创新产品所涉及到的技术类型与所处产业是与广东省乃至我国重点发展的高新技术领域和高新技术产业相吻合的，广东省的自主创新产品政府采购制度在促进科技创新上有着较好的针对性与前瞻性。所以，广东省政府采购的每一个自主创新产品将是对广东省乃至我国高新技术的一次直接的促进与扶持。相信随着制度的不断运行，广东省自主创新产品政府采购制度在引导、鼓励、扶持、促进自主创新上的效果会越来越明显。
(2)制度运行预期障碍分析。
除了看到制度运行的预期良好效果之外，还必须清楚制度运行过程存在的障碍。
自主创新产品政府采购制度涉及多个部门（人大、财政部门与科技部门），多个当事人（采购人、供应商与采购监管人），多个环节（预算、采购计划、评审、合同履行、监督）以及多个领域（财政预算、政府采购、法律、财务、知识产权、科技）。因此，制度运行过程中必定存在部门利益冲突、当事人关系难以协调、专业知识不全面的问题。广东省自主创新产品政府采购制度运行过程同样会面对以上问题。因此，建立自主创新产品政府采购联席工作会议制度、开展自主创新产品政府采购的人员培训将是落实广东省自主创新产品政府采购制度的重要工作。
自主创新产品政府采购制度内容是多方面的，需要从“采购预算、采购方式、采购合同、首购与订购、重大项目政府采购”等方面配套落实。目前，广东省自主创新产品政府采购制度的配套落实工作未能全面开展，如：自主创新产品政府采购预算的实施细则（相关文本、表格）、自主创新产品政府采购招投标的实施细则（相关文本、表格）、自主创新产品政府采购合同范本、自主创新产品政府首购与订购工作的开展、重大建设项目的政府采购的开展。以上配套落实工作关系到广东省自主创新产品政府采购制度的有效运行。
从广东省自主创新产品政府采购制度的运行预期效果分析可以看出，要充分发挥政府采购政策引导、鼓励、扶持、促进自主创新的作用，完善自主创新产品政府采购制度将是个系统工程。