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摘要：自然资源资产，是指在一定时间范围和技术条件下可衡量的、能够为人们所利用的且归属明确的、稀缺的，具有重要社会、经济和生态价值的自然资源，《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国物权法》和《中华人民共和国民法》及党中央系列文件中列举的自然资源类型主要包括矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、海域、农用地、建设用地等。自然资源资产尤其是国有自然资源资产开发利用领域凸显的诸多问题表明，国有自然资源的监管体制亟须改革，这是生态文明和美丽中国建设的基本制度改革的要求。尤其是新时代坚持和发展中国特色社会主义，需要建立符合我国自然资源资产所有制特点的监管体制。
关键词：新时代；自然资源资产管理体制；改革理论
引言
随着我国经济社会发展不断加快，人们对于自然资源的合理开发利用以及生态环境的关注程度不断提高，自然资源管理体制改革作为经济体制和生态文明体制改革的重要内容，已逐步达成共识。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》《关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》对于推动自然资源管理体制改革提出了顶层设计与战略部署，为加快自然资源管理制度改革指明了方向。回顾自然资源管理体制演变历程，分析制度的成功之处及改进的地方，对于完善我国自然资源管理体制具有重要意义。
1处理好自然资源资产利用制度和配置制度关系
从管理体制上，我们会看到自然资源“生产要素”的发挥是矛盾产生的主要原因，处理好自然资源“生产要素”的作用和功能发挥，才能从根本上解决“开发”和“保护”的矛盾。作为“生产要素”就涉及到资源配置过程和资源利用过程，这两个过程依托在自然资源这一物质之上，但可以分离运行，相辅相成，共同成就自然资源的最有效利用。这里的自然资源和自然资源资产是指：可控制、可计量的自然资源才能成为自然资源资产，自然资源资产是可产权化的自然资源，两者范围不同。因此，不是所有的自然资源都可以按照自然资源资产管理，如自然界的风、雨、雷、电是自然现象也是自然资源，但都不能按自然资源资产管理。这里“两要素”主要是指自然资源资产的“两要素”。资源资产的配置过程和利用过程可以分离运行，源于自然资源资产所具有的用益物权的特性，就像我们的耕地可以通过“土地所有权、农户承包权和土地经营权”三权分置，实现耕地的集约化、规模化利用。资源利用过程形成了利用制度，配置过程形成了配置制度，利用制度（实现利用价值）是配置制度的前提和基础，配置制度是促进利用制度优化的手段和形式，两种制度相互依存、互为条件。
之所以把自然资源管理分成两大制度，是为了更好地明确我们的制度设计目标和内容，使我们的自然资源管理制度设计更为完善，使我们的资源产权流转和资源利用行驶在法治的轨道上，既流转顺畅，又保护有力。
2资源利用制度和配置制度分别采用不同的管理形式
资源配置制度主要采用市场方式，实行合同制管理；而资源利用方式管理主要是行政管理方式，实行许可制管理。这方面恰恰是我们认识不到位的地方。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆要实现流转顺畅，保护有力，分别实行这两种管理形式是必须的。
这方面，我国的矿业权管理存在这一认识不到位的问题最为明显。目前，我国矿产资源资产管理两项制度都体现在一个证上，即勘查许可证或采矿许可证，这是我国矿产资源管理制度设计上的重大缺陷。由于矿业权基于行政许可授予而获得，使得矿业权是一个行政管理色彩很浓的资源开发使用权，造成其财产属性和市场流转的本质特征会受到政府行政钳制。2017年7月，最高人民法院《关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》，正是要通过解决合同成立和合同生效的法律责任问题，突出矿业权的物权属性，适当分离矿业权的财产属性和行政许可属性，消除阻碍矿业权流转的不合理因素，依法保护矿业权流转，维护市场秩序和交易安全。
当前的物权许可已不适应市场的需要，既不利于自然资源资产产权市场的开放，也不利于政府对自然资源资产开发秩序的把控。从国外自然资源管理制度来看，自然资源的物权是通过契约的方式确定的，不管是申请取得、竞争取得还是协议取得都通过契约确定，而且这个契约是政府民事契约，不是政府行政契约，同时，政府对其开发利用行为进行许可。
3我国自然资源资产管理体制改革理论分析
按照十九大报告精神，我们要改革生态环境监管体制，设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管理和生态保护修复职责，统一行使监管城乡各类污染排放和行政执法职责。“统一行使监管城乡各类污染排放和行政执法职责”比较好理解，现在的环保部正在行使这一职责，未来也可能将资源和环境整合在一起形成统一的自然生态监管。而“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责”和“统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”是两个新设职责，这两个全新职责如何行使是未来自然资源资产管理体制改革的关键。
“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责”非常有必要，它将现在不同类的自然资源统一管理，实现“山水林田湖草”的统一管理。但全民所有自然资源资产所有者职责不同于国有经营性资产所有者的职责，不能像国资委代表国家那样履行出资人职责。全民所有自然资源资产绝大部分不能像国有经营性资产那样，以资产股份形式进入企业，而是以让渡使用权的方式，取得所有者收益，同时还要监管企业对资产的使用情况。
“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责”和“统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”分开。“所有者职责”应管理资源资产的权属和资源资产的利用，即配置制度和利用制度应由一个机构来管理。从国家自然资源整体来看，并不是所有的自然资源都是全民所有，土地中有46%是集体所有，做为权属不归这一机构管理，但资产利用行为要经这一机构许可。而“国土空间用途管制和生态保护修复职责”核心是国土空间规划，将围绕国土空间规划，实行用途管制，并以此开展生态修复。这里的监管机构应以国土空间规划为基础，对所有者职责的配置制度和利用制度的实施过程和结果，实行用途监管和责任追究。
4资源资产管理制度要围绕资源生态
保护主线，使保护制度体系化自然资源保护和环境保护、生态保护是贯穿整个生态文明体制机制改革的核心和主线，从指导思想、改革理念、原则、目标到具体制度、机制都在围绕着保护。从《生态文明体制改革总体方案》中的用词频率就可见一斑，整个总体方案中“保护”一词一共出现71次，是出现频率最高的词，贯穿全文各章节，从一而终。在总体方案中，除保护制度、保护政策、保护机制概括性的词汇外，其他涉及“保护”的词汇可以使我们描摹出保护制度的整个框架，在理念上要保护优先、整体保护、源头保护；在机制上要建立保护的市场体系、保护协作机制、保护补奖机制、保护税、完善保护修复等；设立保护范围、保护区、保护边界、产地保护等；强调使用者的保护法律责任、管理者的保护职责；规范保护利用行为；最后突出质量保护、保护成效等。
结语
自然资源保护制度也不是单一的一项制度，而是一个体系，需要我们从改革系统性、整体性、协同性来认识和落实未来自然资源保护制度。无论是自然资源资产产权还是国土空间开发、空间规划、资源总量管理、资源有偿使用、绩效评价与责任追究等，都要体现自然资源保护思想，并成为实施的必要手段。
参考文献：
[1]杨伟民.建设美丽中国，党的十九大报告辅导读本[M].北京：人民出版社，2017.
[2]王峰，王澍.所有者与管理者其实可以上下分开——自然资源资产管理体制改革新设想[J].国土资源情报，2017，（2）：3-6.
论文作者:刘巍
论文发表刊物:《防护工程》2018年第17期
论文发表时间:2018/11/2
标签：自然资源论文; 资产论文; 制度论文; 职责论文; 矿业权论文; 所有者论文; 资源论文; 《防护工程》2018年第17期论文;