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中图分类号：D26 文献标识码：A 文章编号：1674－0955（2008）05－0019－05
一、依法执政：一个新的重大战略课题的提出
2004年4月26日下午，中共中央政治局在北京进行了第12次集体学习，中共中央总书记胡锦涛主持了这次学习会。他强调，改革发展稳定的任务越是繁重，越要增强依法治国、依法执政的自觉性和坚定性，越要注重维护法制的统一和尊严，依法处理和解决各种矛盾和问题，引导和规范各种社会行为，为全面建设小康社会、不断开创中国特色社会主义事业新局面提供有力的法制保证。
胡锦涛指出，坚持依法治国、依法执政，是新形势新任务对我们党领导人民更好地治国理政提出的基本要求，也是提高党的执政能力的重要方面。全党同志特别是各级领导干部都要切实增强法制观念，带头学法守法，在全党全社会营造依法执政、依法治国、依法办事的良好氛围。要进一步加大以宪法为核心的法制宣传教育的力度，提高全民特别是各级领导干部和国家机关工作人员的宪法意识和法制观念。各级领导干部要努力提高依法执政、依法行政、依法办事的能力，自觉地在宪法和法律的范围内活动。越是工作重要，越是事情紧急，越是矛盾突出，越要坚持依法办事。要善于运用法律手段促进经济的繁荣发展和社会的全面进步，管理经济和社会事务，妥善处理人民内部矛盾和其他社会矛盾，切实维护广大人民群众的权益。要加强学习和研究，不断解决依法治国、依法执政实践中的新情况新问题，努力从理论和实践的结合上回答推进依法治国、依法执政提出的重大理论和现实问题，更好地带领广大人民群众为全面建设小康社会而奋斗。[1]
这是继1996年党中央提出“依法治国”的治国方略之后，新一届中央领导集体第一次正式提出“依法执政”和“提高党的执政能力”的命题。
2004年9月16日—19日，中国共产党第十六届中央委员会第四次全体会议在北京举行。全会听取和讨论了胡锦涛受中央政治局委托作的工作报告，审议通过了《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》。全会全面分析了当前的形势和任务，着重研究了加强党的执政能力建设的若干重大问题。全会一致认为：“加强党的执政能力建设，是时代的要求、人民的要求。”进入新世纪新阶段，在机遇和挑战并存的国内外条件下，“我们党要带领全国各族人民全面建设小康社会，实现继续推进现代化建设、完成祖国统一、维护世界和平与促进共同发展这三大历史任务，必须大力加强执政能力建设。这是关系中国社会主义事业兴衰成败、关系中华民族前途命运、关系党的生死存亡和国家长治久安的重大战略课题。只有不断解决好这一课题，才能保证我们党……在建设中国特色社会主义的历史进程中始终成为坚强的领导核心。”[2]
在会议通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》（以下称《决定》）中，有以下几个问题值得我们高度重视：
（一）党的执政能力的内涵
《决定》指出：“党的执政能力，就是党提出和运用正确的理论、路线、方针、政策和策略，领导制定和实施宪法和法律，采取科学的领导制度和领导方式，动员和组织人民依法管理国家和社会事务、经济和文化事业，有效治党治国治军，建设社会主义现代化国家的本领。”
（二）加强党的执政能力建设的指导思想
《决定》指出：加强党的执政能力建设，“必须坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和‘三个代表’重要思想为指导，全面贯彻党的基本路线、基本纲领、基本经验，以保持党同人民群众的血肉联系为核心，以建设高素质干部队伍为关键，以改革和完善党的领导体制和工作机制为重点，以加强党的基层组织和党员队伍建设为基础，努力体现时代性、把握规律性、富于创造性。”
（三）加强党的执政能力建设的总体目标
《决定》指出：“加强党的执政能力建设的总体目标是：通过全党共同努力，使党始终成为立党为公、执政为民的执政党，成为科学执政、民主执政、依法执政的执政党，成为求真务实、开拓创新、勤政高效、清正廉洁的执政党，归根到底成为始终做到‘三个代表’、永远保持先进性、经得住各种风浪考验的马克思主义执政党，带领全国各族人民实现国家富强、民族振兴、社会和谐、人民幸福。”
（四）加强党的执政能力建设的主要任务
《决定》指出：“当前和今后一个时期，加强党的执政能力建设的主要任务是：按照推动社会主义物质文明、政治文明、精神文明协调发展的要求，不断提高驾驭社会主义市场经济的能力、发展社会主义民主政治的能力、建设社会主义先进文化的能力、构建社会主义和谐社会的能力、应对国际局势和处理国际事务的能力。全党要紧紧围绕上述任务，立足现实、着眼长远，抓住重点、整体推进，不断研究新情况、解决新问题、创建新机制、增长新本领，全面加强和改进党的建设，使党的执政方略更加完善、执政体制更加健全、执政方式更加科学、执政基础更加巩固。”
（五）政治法律方面的具体建设和任务
必须坚持党的领导、人民当家做主和依法治国的有机统一，不断提高发展社会主义民主政治的能力。《决定》提出了如下的在政治法律方面的具体建设和任务：（1）推进社会主义民主的制度化、规范化和程序化，保证人民当家做主。（2）贯彻依法治国基本方略，提高依法执政水平。（3）改革和完善决策机制，推进决策的科学化、民主化。（4）加强对权力运行的制约和监督，保证把人民赋予的权力用来为人民谋利益。（5）按照党总揽全局、协调各方的原则，改革和完善党的领导方式。其中的每一项建设和任务都有具体的要求。
二、依法执政是中国共产党在新的历史条件下提出的一个具有远见卓识的新的执政方略
中国共产党十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》指出：“贯彻依法治国基本方略，提高依法执政水平。依法执政是新的历史条件下党执政的一个基本方式。”这是中国共产党在新的历史条件下提出的一个具有远见卓识的新的执政方略，是依法治国基本方略在党执政问题上的具体体现。
从1996年起，中国共产党提出了“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国方略后，依法治国的理念逐渐深入人心。随着法治国家建设的推进，党的执政问题也提到了中共的面前。在新的历史条件下，在“依法治国，建设社会主义法治国家”已经成为宪法确认的治国方略的情况下，党如何发挥领导核心的作用，党如何执政，确定自己的执政方略，如何进行领导方式和执政方式的改革，是一个比过去更加迫切需要解决的问题。其实，这一问题是改革开放以来党一直就在探索的问题。在经过20多年的探索之后，在确立了“依法治国，建设社会主义法治国家”作为治国方略之后，党提出了依法执政这样一个在新的历史条件下具有远见卓识的新的党的执政方略。这是党在执政问题上经过实践探索取得的一个理论上和认识上的飞跃。
依法执政是依法治国基本方略在党执政问题上的具体体现。依法治国是治国方略，依法执政是执政方略，它们两者之间是一种什么关系？这也是人们比较关心的问题。有个别学者甚至将这两者对立起来，这是不对的。我们认为，依法执政是依法治国基本方略在党执政问题上的具体体现。依法治国作为治国方略，是有其特定含义的，它具体表述在中国共产党第十五次代表大会的报告中：“依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化，法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。”十五大报告关于依法治国的这样一段权威性的解释，包含了以下几层内容：
第一，依法治国的主体是党领导下的广大人民群众。这一条体现了“主权在民”的宪法原则。
第二，依法治国的客体是国家事务、经济文化事业和社会事务，国家各项工作都要依法进行。这是将国家的各种事务和事业都纳入法律治理的范围。
第三，依法治国所依的法主要是宪法和法律。这是依法治国的主要规范性依据。全体公民、国家机关工作人员和各政党、社会团体、企事业组织都必须严格按照宪法和法律办事，维护宪法和法律的尊严。任何人、任何组织都没有超越宪法和法律的特权。一切行为，包括下位阶的立法行为，都要依此为据。
而依法执政呢？它相对于依法治国而言，有一些自己的特点：
第一，依法执政主要是针对作为执政党的中国共产党提出的一个涉及到如何执政、用什么方式执政的基本方略，因此，它的主体主要是作为执政党的中国共产党以及党的各级组织、领导干部和全体党员。
关于这一问题，学界有一些争论。有的认为依法执政的主体只能是作为整体的执政的中国共产党：有的认为只能是党的中央集体；有的认为包括党的各级组织和领导干部，而不包括党员，因为党员不是执政者；而我认为，关键在于如何理解执政党、执政行为和依法执政。执政党是指作为一个整体的政党的中国共产党，但执政党要实现其执政职能和执政目标，则要通过一系列的执政行为去完成。而在中国，执政党的执政行为是化解在各个领域、各个方面和各个层次之中的。有学者提出，一个村党支部的活动和行为不是执政，而是在履行和执行党章和上级党组织的指示。这样的认识可能有问题。如果我们将党的执政行为理解为包括决策行为和执行行为，那么，一个村党支部的活动和行为就是在履行执政职能。而执政行为则要通过这个政党的成员（包括它的各级组织、领导干部和普通成员）去完成。如果我们从严格依法办事的角度来理解依法执政，那对执政党的每一个成员来讲，依法办事则是一个不能懈怠的责任。这样的主体界定对于执政党的成员有双重的好处：自己的行为既是在履行依法执政的职能，也是在履行作为一个公民的守法义务和责任。
第二，依法执政的客体是党作为领导核心和执政党地位所涉及到的与党的领导和执政相关的各种事务和活动，包括党对立法工作的领导，党对行政、司法、监督、基层民主工作等的领导。
第三，依法执政所依之法主要是宪法和法律，以及立法法所确认的各种法律形式（法律渊源）。如果要具体分析，依法执政所依之法还可以分解为以下两个层面：
其一，政党法律规范。主要指宪法和法律中关于各政党所应遵循的法律原则和法律规范，比如中国宪法序言中所规定的“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责”。宪法第五条规定的“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究”。这两条中，都提到了“各政党”（包括中国共产党在内）都“必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责”。“都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”这是宪法所确认的各政党必须遵循的宪法原则。还有宪法和法律对政党所确认和规定的法律规范，主要表现为政党法以及法律中关于政党问题或涉及政党内容的直接性的法律规范。由于在“法律能否规范政党”的问题上存在着认识上的误区和分歧，我国这方面的法律规范还很缺乏，仅有少数法律涉及了党组织的作用，如《村委会组织法》第3条规定：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”《全民所有制工业企业法》第8条规定：“中国共产党在企业中的基层组织，对党和国家的方针、政策在本企业的贯彻执行实行保障监督。”《公司法》第17条规定：“公司中中国共产党基层组织的活动，依照中国共产党章程办理。”这是一个需要认真研究的问题。
其二，宪法和法律，以及立法法所确认的各种法律形式（法律渊源）。这是从一般遵守法律意义上所讲的依法执政所要依据的法律规范，即凡与党的领导、执政相关的法律，都是依法执政所依之法。
由此看来，依法执政与依法治国在其内涵、主体、客体、依据等方面，既有不同，也有重合。依法治国是党提出的关于国家的治国方略，侧重于国家和社会事务；依法执政是党提出的关于中国共产党作为执政党的执政方略，侧重于执政党对国家的领导和执政事务。但两者在所依之法上是重合的，即都要依据宪法和法律。并且，在总体目标上是一致的，即都要依法办事，都是为实现建设社会主义法治国家这一目标而努力。因此，我们可以得出以下三个结论：1.依法执政作为一个执政方略，是依法治国基本方略在党执政问题上的具体体现；2.依法治国基本方略中就包含了依法执政的内容；3.党的领导是依法治国的根本保证。
三、加强党的执政能力建设的关键在于依法执政的贯彻实行
从《决定》中我们可以看出，加强党的执政能力建设的关键在于依法执政的贯彻实行。我们可以分别从《决定》中提出的“五大能力建设”、“三大执政”的相互关系、“执政的四个方面的要求”来作出分析和论证。
（一）从建设“五大能力”看依法执政
《决定》指出：“当前和今后一个时期，加强党的执政能力建设的主要任务是：按照推动社会主义物质文明、政治文明、精神文明协调发展的要求，不断提高驾驭社会主义市场经济的能力、发展社会主义民主政治的能力、建设社会主义先进文化的能力、构建社会主义和谐社会的能力、应对国际局势和处理国际事务的能力。”我们可以把它们归纳为“五大能力建设”。而这“五大能力”的建设和提高，都离不开依法执政的贯彻实行。
第一，“不断提高驾驭社会主义市场经济的能力”离不开依法执政的贯彻实行。“市场经济是法治经济”是我们前些年经过讨论取得和达成的一个共识。如果我们还承认这一个结论和共识，我们就应该看到要不断提高驾驭社会主义市场经济的能力，党就应该坚定不移地贯彻实行依法执政的执政方略。
第二，“发展社会主义民主政治的能力”离不开依法执政的贯彻实行。民主政治就是法治政治。甚至在某种意义上讲，法治就是民主政治的表达。要实现民主政治，就要使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。民主政治必须建立在法治的基础上。离开法治，民主政治将名不副实。
第三，“建设社会主义先进文化的能力”离不开依法执政的贯彻实行。要建设和发展社会主义先进文化，除了有正确的指导思想和强有力的政策措施外，法律是不可缺少的建设和发展机制。教育、科学文化事业的发展必须有一个良好的法律体制和机制。应充分发挥法律对教育和科学文化事业的促进作用和激励作用。
第四，“构建社会主义和谐社会的能力”离不开依法执政的贯彻实行。“社会主义和谐社会”内涵中的“民主法制、公平正义、人与自然的和谐”等，都直接指向法制。利益冲突的协调，纠纷的解决，矛盾的处理等，都离不开法律的作用。因此，和谐社会的建立，对法制提出了更高的要求，也对依法执政提出了更高的要求。
第五，“应对国际局势和处理国际事务的能力”离不开依法执政的贯彻实行。现代国际关系更加复杂，各国处理国际事务的任务更加繁重，而依照国际法和国际惯例来处理各国面临的国际事务，是现代处理国际关系和国际事务的特点。依法执政虽主要针对国内事务，但也包含着中国共产党在处理国际事务时要学会运用国际法来处理问题的能力和本领。
（二）从“三大执政”的相互关系看依法执政
《决定》提出加强党的执政能力建设的总体目标是：“通过全党共同努力，使党始终成为立党为公、执政为民的执政党，成为科学执政、民主执政、依法执政的执政党，成为求真务实、开拓创新、勤政高效、清正廉洁的执政党，归根到底成为始终做到‘三个代表’、永远保持先进性、经得住各种风浪考验的马克思主义执政党，带领全国各族人民实现国家富强、民族振兴、社会和谐、人民幸福。”在这个总体目标中，提出了使党“成为科学执政、民主执政、依法执政的执政党”的要求，我们将它概括为“三大执政”。而这三大执政之间，也有一个内在的关系。
从科学执政来看，主要是要建立一套符合科学要求的执政体系，比如科学的决策体系，科学的执行体系，等等，而无论是科学的决策体系还是科学的执行体系，都离不开法制的运作。法制是保证科学决策和科学执政的制度要素。因此，科学执政要求依法执政。
从民主执政来看，民主执政本身就应该是依法执政。现代民主就是建立在一套符合民主要求的法制基础上的运转体制和机制。而要做到民主执政，就要依赖于一套完善的法律体制，就要求执政党按照这样一套法律体制去建立和发展社会主义的民主政治。所以，民主执政要求依法执政。
从依法执政来看，其中的“法”，是应该符合科学和民主要求的法，如果法律反映了科学和民主的要求，再按照这样的法律去执政，就既实现了依法执政，也同时实现了科学执政和民主执政。或者说，依法执政中，就包含着科学执政和民主执政的因素。
因此，从“三大执政”的相互关系看，尽管它们单独表示，但依法执政是关键。依法执政可以统摄科学执政和民主执政。这并不意味着依法执政有什么先在的优势，而是由法治的形式功能和实质价值所决定的。
（三）从“执政能力的四个方面的要求”看依法执政
《决定》在将加强党的执政能力建设分解为“五大能力建设”和“三大执政”之后，又将党的执政能力具体体现在“执政能力的四个方面”。《决定》指出：“全面加强和改进党的建设，使党的执政方略更加完善、执政体制更加健全、执政方式更加科学、执政基础更加巩固。”“执政能力的四个方面”即执政方略、执政体制、执政方式、执政基础。《决定》对这四个方面都提出了具体要求。要实现这四个方面的要求，贯彻依法执政是关键。
第一，依法执政是“使党的执政方略更加完善”的重要标志。我们在前面讲到，在经过20多年的探索之后，在确立了“依法治国，建设社会主义法治国家”作为治国方略之后，党提出了依法执政这样一个在新的历史条件下具有远见卓识的新的党的执政方略。这是党在执政问题上经过实践探索取得的一个理论上和认识上的飞跃。依法执政的执政方略的提出，本身就是“党的执政方略更加完善”的重要标志。党学会了在新的历史条件下，如何执政，怎样执政，使党的执政建立在宪法和法律的基础上。
第二，依法执政是使党的“执政体制更加健全”的必要手段。党的执政体制是涉及到一个国家的宪政层面的问题。执政体制如何设计，如何完善，都应该和必须从宪法和法律层面来解决。例如，党如何以合法的方式进入国家政权，党如何来影响立法，党的意志如何通过法律程序上升为法律，党如何来向权力机关推荐公职人员，党如何实施对司法、行政执法、法律监督等的领导而不是包办代替，这些都是涉及到党的执政体制的问题。这些问题都需要从法治的层面作出一个合理的设计和安排。因此，贯彻实行依法执政是使党的“执政体制更加健全”的必要手段。
第三，依法执政是使党的“执政方式更加科学”的重要方式。党的执政方式是同党的执政体制相联系但又有所区别的问题。党的执政体制是一种权力结构性安排，而党的执政方式则是在这种权力性结构安排之下的一种具体化运作。党的执政方式是否科学，取决于党对科学执政的理解、认识和贯彻实行。正像我们在前面分析科学执政和依法执政的关系时所讲的，科学执政要依赖于依法执政。
第四，依法执政是使党的“执政基础更加巩固”的主要途径。党的执政基础主要是指党领导下的人民群众。而要使党的执政基础更加巩固，重要的是要不断发展社会主义民主，提高发展社会主义民主政治的水平和程度。而要做到这一点，就必须以法治作为发展社会主义民主的主要途径，用法律调动人民群众参与国家事务的积极性和热情。因此，依法执政是使党的“执政基础更加巩固”的主要途径。
综上所述，无论是从加强党的执政能力建设的“五大能力建设”，还是从“三大执政”的相互关系和党的“执政能力的四个方面”来看，贯彻实行依法执政都是最为关键的。依法执政是贯穿于加强党的执政能力建设的全过程，是不能缺少的重要方面。因此，我们得出一个研究结论：加强党的执政能力建设的重点在于依法执政的贯彻实行。
收稿日期：2008－07－01
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