供给侧结构性改革中《劳动合同法》修改问题的思考，本文主要内容关键词为：结构性论文,合同法论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
恰逢在经济下行的背景下国家提出供给侧结构性改革，一直处在争论漩涡的《劳动合同法》，在今年全国“两会”期间及前后又被推上争论的热潮。其中的亮点之一是，财政部部长楼继伟先后在清华大学演讲(2015.4.24)、中国经济50人论坛2016年年会演讲(2016.2.19)和全国“两会”答记者问(2016.3.7)中三次批评《劳动合同法》。 一、供给侧结构性改革对劳动法和社会保障法的要求 所谓供给侧或需求侧改革，只不过是分别从供给、需求两侧描述改革的一种视角，即指将改革的着重点分别置于供给或需求体制机制的改革。从我国改革历程观察，市场化经济体制改革就始于供给侧改革，例如，农村联产承包责任制和国有企业产权改革就属于供给侧改革，数以亿计的农村剩余劳动力转向非农产业和城镇也属于供给侧改革。在和谐社会被确立为改革目标之后，需求侧改革才一度成为改革的主角，且在内需尤其是消费拉动经济增长上成效显著。而当前所强调的供给侧结构性改革，是指在供给侧出现结构性问题(如产能过剩、全要素生产率低、企业经营成本高等)而需求对经济增长的拉动力由增强到减弱的背景下，改革供给体制机制，推进供给结构调整，以提高供给体系的质量和效率。值得注意的是，供给结构调整本身不是改革，去产能本身也不是改革，而以什么样的体制机制来调整供给结构的问题，才是改革问题。供给侧结构性改革也意味着从供给侧实现经济发展方式的转变，亦即由有形要素投入型增长转向无形要素(技术进步、资源配置等)贡献型增长；由过度依赖自然资源型增长转向更多依赖人力资源型增长；由人口红利型增长转向人力资本红利型增长，等等。较之以往需求导向和管理的思路，供给侧改革只是调控方式的创新，而不等同于西方经济学中的供给主义，因为尽管强调市场对资源配置的决定作用，仍然要求更好地发挥政府作用；并且，供给侧改革不是对以往需求侧改革的否定，而是与需求侧改革的互补。 在供给侧结构性改革中，与劳动法和社会保障法相关的核心事项是，在人口红利消失的背景下尽快解决人力资源供给问题。劳动法和社会保障法所承担的主要任务包括：(1)加大对人力资本的可持续投入，提高人力资源素质。其要点有：促使企业提高人力资本投入和劳动者提高自身素质的积极性；并要求政府对此提供政策支持。(2)优化人力资源配置机制，提高人力资源配置效率(亦即劳动参与率)。其要点有：促进劳动者自由流动；维护劳动力市场灵活性与公平性；加快农民工市民化。(3)在供给侧结构性改革中为民生问题托底。当前急迫是的去过剩产能行业的职工安置；突出的还有保障劳动力市场的安全性，完善劳动基准和社会保障。上述前两项是常规任务，最后一项是阶段性任务。 二、《劳动合同法》是否不利于供给侧结构性改革 楼继伟三次批评《劳动合同法》的主要观点中，有的是老观点重提，如《劳动合同法》超前50年，降低了劳动力市场的灵活性，提高了企业的用工成本；有的是由老观点延伸出的新观点，如《劳动合同法》导致中高级技师短缺，不利于提高全要素生产率，不利于跨越“中等收入陷阱”。言下之意，《劳动合同法》与供给侧结构性改革要求是相悖的。 (一)《劳动合同法》超前50年吗? 楼继伟2015年4月在清华大学的演讲中说，《劳动合同法》“可能超前50年”。①试想，回到50年前即1965年，在计划经济体制下，城乡二元分割，劳动力不能自由流动，今天的《劳动合同法》能依那时的劳动关系状况设计吗?展望50年后即2065年，市场经济体制应已成熟，工业化、城镇化也已完成，后工业社会因素将居重要地位，今天的《劳动合同法》能适应那时的劳动力市场状况吗?我国现阶段正处在工业化、城镇化加速且与市场化、信息化、全球化重叠的特殊历史阶段，工业化、城镇化早期、中期、晚期的因素分别存在于一定区域，后工业社会因素在有些区域已现端倪。《劳动合同法》以工业社会工厂制、标准工时制的劳动关系为主流样本进行制度设计，当然有其合理性，但也会面临着对后工业社会因素难免滞后、对工业化早期因素难免超前的问题，但绝不是超前50年的问题。 (二)《劳动合同法》降低了劳动力市场的灵活性吗? 楼继伟说，《劳动合同法》的“弊端主要在于降低了劳动力市场的流动性和灵活性”。②这并不符合《劳动合同法》实施以来劳动力市场的事实。《劳动合同法》实施以来，从总体上看，劳动力市场和劳动力关系的灵活度明显上升。至少有两种事实不可忽视：(1)农民工“短工化”现象相当普遍，且逐年递增。清华大学社会学系与工众网研究中心联合发布(2012年2月8日)的《农民工“短工化”就业趋势研究报告》显示：①“短工化”相当普遍。66％的农民工更换过工作，25％的人在近7个月内更换了工作，50％的人在近1.8年内更换了工作；农民工平均每份工作的持续时间为2年，两份工作的时间间隔约为半年多。②“短工化”逐年递增。开始上份工作的农民工，平均持续时间，2004年工作大约为4.3年；2008年为2.2年，缩短了近一半。初次就业的农民工平均每份工作能持续的时间，2000年为3.8年，到2008年缩短为1.4年。③(2)灵活就业不仅形式增多，而且规模在扩大。有资料显示，从2006年起，每年灵活就业人员占城镇新增就业人数的比例都达80％以上，至2013年末，灵活就业总人数约2.2亿人，占城镇就业总人口的63.2％。④ 2014年2月中国就业促进会发布的《网络创业就业统计和社保研究项目报告》显示，全国仅网络创业带动的直接就业规模接近1000万人，其中个人网店带动网络创业就业人数达600万。⑤ 楼继伟又说，按《劳动合同法》规定，“职工可以炒雇主，但雇主不能解雇职工”。⑥这完全是误读，《劳动合同法》那一条有这种规定呢? 楼继伟又说，“我国大量外向型、代工制的企业，不可能签订长期的合同。………如果没有订单了，让你们回家，再把你们召回来，能否签订临时合同呢?不行。法律遵从成本非常高。”⑦请问，富士康是代工企业，难道不愿签订长期劳动合同吗?即使小微型代工企业即使受订单波动影响较大，以完成一定工作任务为期限的劳动合同”正好可满足其灵活用工的需要，而不必担心无固定期限合同问题。其实，我国中小企业平均寿命不足3年，不会恐惧无固定期限劳动合同。有人总是把无固定期限劳动合同视为劳动关系僵化的罪魁祸首，当年张五常甚至还说无固定期限合同会导致“铁饭碗”，而古今中外并无这种个例。在农民工中，签订无固定期限劳动合同的比例至今仍然不高。 (三)《劳动合同法》提高了企业用工成本 《劳动合同法》实施以来，用工成本提高是事实。但需要对用工成本提高作具体分析。例如，要分清用工成本提高中哪些项目是《劳动合同法》造成的，哪些不是；哪些是《劳动合同法》直接造成的，哪些是间接造成的，尤其是《劳动合同法》哪项规定直接提高了哪项用工成本；还有，因《劳动合同法》所提高的用工成本中，哪项合理、哪项不合理，哪项是守法成本、哪项是违法成本。只有回答了这些问题，才能准确判断《劳动合同法》与企业用工成本提高的关系。 其实，在人口红利消退、劳动力供给减少、生活成本上升、最低工资标准上调、社会保险覆盖面扩大等提高用工成本的诸多因素中，《劳动合同法》的作用极为有限。它根本没有工资刚性增长的规定，所增加的主要是解雇成本和违法成本，这在企业总成本和用工成本中，所占比重都很小。并且，相对于《劳动法》，《劳动合同法》还有降低用工成本的规定，例如关于对高薪劳动者劳动合同解除和终止经济补偿金“双封顶”的规定等。 (四)《劳动合同法》不利于提高全要素生产率 楼继伟说，“我国劳动合同法可能是有问题的……很大程度上降低了我国劳动力市场的灵活性，不利于提高全要素生产率”。因为《劳动合同法》还“降低了企业人力资本投入的力量。企业要支付大量成本，来提高工人职业技能。但企业不愿意加强这方面的投入，因为职工可以以任何原因就可以走人。企业把员工培养好了，员工就可以走了。”⑧所谓全要素生产率，是指资本、劳动、土地等全部有形生产要素的产出增长率超出投入增长率的部分，亦即经济增长中不能分别归因于各种有形要素增长而归因于技术进步等无形要素的那部分增长。全要素生产率的提高，在市场经济比较成熟的欧美国家主要依靠技术进步，故被称之为“纯技术进步增长率”；而在我国，除技术进步外，还要依靠资源合理配置等。例如，产能过剩必然降低全要素生产率，这与劳动法无关。在技术进步和资源配置中，与劳动法相关的主要是人力资源的配置和素质。《劳动合同法》较之《劳动法》，对提高全要素生产率有其更突出亮点，一方面，为以市场机制提高人力资源配置效率，不仅保障劳动者自由流动，而且还新设灵活用工制度(如劳务派遣用工、非全日制用工)；另一方面，为调动企业人力资本投入的积极性，不仅更重视劳动关系稳定，而且还新设出资培训服务期制度。 (五)《劳动合同法》不利于跨越“中等收入陷阱” 楼继伟还认为，“有一条铁律，就是在正常情况下，工资的增长一定要低于劳动生产率的增长”，否则就“会滑入中等收入陷阱”。而从2007年开始，工资的增长高于劳动生产率的增长，这实际上他作出了一个判断：《劳动合同法》不利于跨越中等收入陷阱。以2007年起工资增长超过劳动生产率增长可能导致陷入“中等收入陷阱”为由归咎于《劳动合同法》，则是没有抓准问题的关键。所谓中等收入陷阱，是指当一个国家的人均收入达到中等水平后出现经济停滞而不能进入高收入国家的状态，发展中国家多面临这一问题。在其多元和复杂的原因中，就我国而言，收入差距扩大和贫富两极分化较之工资增长超过劳动生产率增长更为突出，因为收入差距扩大和贫富两极分化问题由来已久且相当严重；而工资增长超过劳动生产率增长在近几年才出现，尚未达到严重程度，且有对以往低工资增长模式补课的意义。 面对收入差距扩大和贫富两极分化问题，劳动法若作用不力，此问题将更加严重，势必掉入中等收入陷阱；若作用得力，此问题才可缓解，不致掉入中等收入陷阱。其实，解决收入差距扩大和贫富两极分化问题，更需要经济法，尤其是财政税收和公共产品(服务)法律制度作用得当。这才是楼继伟部长职责范围内应当动脑筋的问题。 面对工资增长超过劳动生产率增长问题，若试图通过减弱劳动法保护劳动者的力度，降低工资增长率，势必加剧收入差距扩大、贫富两极分化，掉入“中等收入陷阱”；若不降低工资增长率而提高劳动生产率，则需要劳动法进一步发挥其调动劳动者积极性，提高人力资源素质和配置效率的作用，且需要经济法等相关法律部门与之配合。 其实，《劳动合同法》与供给侧结构性改革的要求具有契合性。从我国改革史上看，伴随于我国市场化经济体制改革过程的劳动合同制度变迁，成功实现人力资源由行政配置转向市场配置，农村剩余劳动力得以向非农产业和城镇转移，堪称供给侧改革的成功范例。故在《劳动合同法》中，已有契合供给侧结构性改革的基因。其中，已有保障劳动者自由流动、稳定劳动关系、规范灵活用工、调动人力资本投入积极性等与当前供给侧结构性改革契合的制度设计。当然，对供给侧结构性改革中提出的新要求和新问题，如新产业、新业态和“双创”中的灵活就业和人力资本投入问题，还有待在《劳动合同法》修改和相关立法中解决。还值得指出的是，在降低企业经营成本的措施中，应当看重的是降低交易成本、各种税费、融资成本等，而不是降低用工成本；即使降低用工成本，也应当是降低社会保障成本，而不是降低工资增长率，因为降低工资增长率不利于人力资源素质的提高。 三、对《劳动合同法》修改问题的思考 (一)修法背景 任何立法、修法都要从背景出发，并以此为导向。现在提出修改《劳动合同法》的背景因素有两个方面：一是问题导向方面。诸如经济下行、劳动力市场灵活化、劳资矛盾和冲突、TPP劳工标准的挑战等问题，是否需要修改《劳动合同法》来应对，对修改《劳动合同法》有何要求?二是目标导向方面。如果只跟着问题导向走，没有目标导向，就会迷失方向，甚至入偏门或走弯路。和谐社会、共享发展、国内生产总值和城乡居民人均收入双翻番、产业结构升级等，都应当考虑。《劳动合同法》如何修改，才有利于这些目标的实现? (二)修法原因 讨论中提出的原因有很多，要者如：经济下行、用工成本高、劳动力市场灵活化、出现新业态等。对这些原因要做结构性分析。一是相关性程度。与《劳动合同法》相关性强的原因才可考虑，相关性弱或不相关的则不予考虑。只有相关性强的问题，才可通过修改《劳动合同法》来解决，否则就是吃错药、打错针。试图通过修改《劳动合同法》来解决中高级技工短缺问题，就是如此。二是长期性与短期性。长期问题以法律手段解决为主，短期问题以政策手段解决为主。例如，经济下行、去过剩产能，未必是长期性问题，难以指望修改《劳动合同法》来解决。面对经济下行、去产过剩能的问题，既要保护劳动者也要保护企业。如果不保护企业，就会出现经济危机；如果不保护劳动者，就会出现社会危机。最可怕的是经济危机与社会危机联动。劳动法对劳动者的保护，是试图在经济危机与社会危机中间起到防火墙、隔离带的作用，对劳动者权益能够托底就能够起到这种作用。三是有无正当性。例如，歧视性降低用工成本的滥用劳务派遣、盛行于建筑业的层层分包转包，就属于不正当的灵活用工，《劳动合同法》决不能因其灵活而放松规制。 (三)修法取向 对《劳动合同法》如何修改，众说纷纭。其中显示出两种似乎对立的修改取向，对规制强度有的主张从严、有的主张放松，对劳动者保护力度有的主张加大、有的主张减弱，各有一定道理。这需要联系前面所说的背景因素、《劳动合同法》评价、修法原因，来综合考虑，谨慎选择。在具体选择时，应当作结构性处理，对不同条款的不同问题及其不同原因，分别选择不同的修改取向，而“一边倒”的修改取向是有害无益的。 (四)修法维度 对《劳动合同法》的具体修改，可从两个维度思考，一是修改规则本身，如无固定期限劳动合同、经济补偿金等等；二是修改适用范围，包括总体适用范围和具体条款适用范围。其中，修改适用范围更重要。 关于《劳动合同法》总体适用范围要否扩大和如何扩大的问题。例如，国外劳动法中的雇主一般包括自然人雇主，我国发展到现阶段，自然人雇主已不再限于家庭雇佣保姆了，其领域已经扩宽，也应当纳入劳动法的调整范围。再如，当前出现很多新业态，尤其是“大众创业、万众创新”，新的灵活就业形式不断增多。其中，有的在劳动关系与劳务关系、从属性劳动与独立劳动之间，似是而非，是纳入劳动法调整范围作为非典型劳动关系对待，还是放入民法调整范围并以予以特别法保护?这值得思考。因为这类劳动者群体的从业范围和规模都在扩大，如果不给予一定的倾斜保护，许多劳动者长期处于低质量就业状态，“大众创业、万众创新”就不可持续。 《劳动合同法》具体条款适用范围主要是如何细化的问题。现在对《劳动合同法》的许多批评，也聚焦在“一刀切”式调整方法上，缺少分层分类保护，一些条款对这一群体合理而对另一群体则不合理。对有这类问题的具体条文只得细化其适用范围，明确其不适用哪类或哪几类主体，或对哪类或哪几类主体另作特别规定。其实，国外立法早就这样。 (五)相关配套 有些问题，不是修改《劳动合同法》就可以解决的，配套措施需要同步跟上。当前特别需要两种配套：一是社会保障制度的改革和完善。例如，社会保险缴费高问题，在社会保险实际覆盖面扩宽之后，就易于解决；劳动合同解除终止经济补偿金问题，在失业保险实际效用提高后，就不会那么令人纠结；晚婚假和生育假问题，在社会福利制度跟上后，就会减轻企业的职业福利负担。二是国有企业的深化改革。例如，国有企业一直是用工双轨制，签订无固定期限劳动合同，就意味着加入了体制内职工队伍，所以，真正恐惧无固定期限劳动合同的是国有企业；也正因为如此，国有企业曾一度成为滥用劳务派遣的重灾区。这类问题，只有通过深化国有企业改革，才可从根本上解决问题。做好了这两个方面的配套，《劳动法》和《劳动合同法》的压力就减轻了，才是既治标又治本。 这篇东西仅是对近段时间接受访谈、会议即兴发言和讲座时所发表言论的汇集，不能算是严肃的学术论文。抛砖引玉，欢迎批评和讨论。首次提交给第三届苏浙沪劳动法论坛(2016年5月18-19日于温州大学)。 注释： ①楼继伟：《中高速增长的可能性及实现途径》，http：//www.sem.tsinghua.edu.cn/portalweb/sem?_c=fa1&u=xyywcn/69292.htm，2016年6月3日访问。 ②楼继伟：《中高速增长的可能性及实现途径》，http：//www.sem.tsinghua.edu.cn/portalweb/sem?_c=fa1&u=xyywcn/69292.htm，2016年6月3日访问。 ③车辉：《农民工就业出现“短工化”趋势》，《工人日报》2012年2月1日第1版。 ④李丽萍：《改革开放以来我国城镇非正规就业分析》，《经济体制改革》2014年第6期。 ⑤转引自欧志葵：《中国就业促进会报告：网店带动就业600万人》，《南方日报》2014年2月24日第A9版。 ⑥楼继伟：《中高速增长的可能性及实现途径》，http：//www.sem.tsinghua.edu.cn/portalweb/sem?_c=fa1&u=xyywcn/69292.htm，2016年6月3日访问。 ⑦《楼继伟批劳动合同法：工资过快增长降低投资意愿》，http：//finance.sina.com.cn/china/gncj/2016-02-19/doc-ifxprucs6256516.shtml，2016年6月3日访问。 ⑧《楼继伟批劳动合同法：工资过快增长降低投资意愿》，http：//finance.sina.com.cn/china/gncj/2016-02-19/doc-ifxprucs6256516.shtml，2016年6月3日访问。