我国烟草产业行政垄断的社会成本估算，本文主要内容关键词为：烟草论文,成本论文,行政论文,我国论文,产业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F062.9 文献标识码：A 文章编号：1005-0892(2010)04-0087-07
一、引言
在我国市场化水平整体较低、经济建设急需建设资金的时期，正是由于行政垄断，烟草产业为国家财政提供了大量的利税收入，同时也满足了卷烟制品的高度需求。然而，随着市场化水平的不断提高及卷烟需求趋于饱和，特别是2000年以后，烟草产业行政垄断所造成的负面影响越来越突出，烟草行业出现“强者趋弱”态势，某些知名卷烟品牌的市场占有率和盈利水平不断下降，原效益水平较好的卷烟工业企业的竞争优势不断弱化，烟草市场日渐陷入“优不胜、劣不汰”的低水平均衡状态。[1]在这种情势下，行政垄断必然导致高昂的社会成本。对行政垄断社会成本的估算可以反映烟草产业行政垄断对社会的危害程度，从而为打破烟草产业行政垄断提供有力的实证依据。
目前学术界对烟草行业行政垄断问题的研究多是对烟草产业行政垄断表现或形成机制的探讨，很少有对行政垄断所导致社会成本的实证分析。李保江(2001)认为各级政府有关部门对国内烟草市场实行“行政垄断”是烟草行业能够顺利发展的重要原因之一；[2]建华(2004)认为烟草产业行政垄断的形成是烟草制品自身特点、行业行政利益、我国财税体制以及审批制度等因素共同作用的结果；[3]张德荣(2005)认为以财政收入为导向的烟草专卖制度是一种严格的行政管制制度，并对这种制度的经济性质进行了数理分析。[4]本文的研究内容是借鉴国外测算垄断效率损失的理论和估算模型，对我国烟草产业行政垄断的社会成本进行估算。
二、烟草产业行政垄断社会成本的构成
行政垄断是转轨经济过程中最常见的垄断类型，本文借鉴国外主流经济学对垄断社会成本的已有研究，对中国烟草产业行政垄断所造成的社会成本的构成进行分类，具体如下：
1.无谓损失
在烟草产业行政垄断制度下，各省、自治区、直辖市的烟草制品（包括卷烟、雪茄烟、烟丝）年度总产量计划由国务院计划部门下达；全国烟草总公司根据国务院计划部门下达的年度总产量计划向省级烟草公司下达分等级、分种类的卷烟产量指标；最终，烟草制品生产企业的烟草制品的总产量计划，由省级烟草公司根据全国烟草总公司下达的分等级、分种类的卷烟产量指标再行下达。若烟草制品生产企业根据市场销售情况，需要超过年度总产量计划生产烟草制品，必须经国务院烟草专卖行政主管部门批准。①换言之，卷烟企业的产量受到自上而下极度严格的行政限制。烟草制品的价格同样受到政府部门的严格限制，其中卷烟代表品的价格由国务院物价主管部门与烟草专卖行政主管部门制定，卷烟非代表品、雪茄烟和烟丝的价格由国务院烟草专卖行政主管部门或省级烟草专卖行政主管部门制定，并报国家或上级物价主管部门备案。②
我们将烟草产业中由于限制产量、管制价格而导致的社会福利净损失在图1中显示（D为需求曲线，Pc、Qc分别是完全竞争条件下烟草制品的价格与产量，Pm、Qm分别是行政垄断条件下烟草制品的价格和产量）。与已有垄断导致效率损失的相关理论类似，梯形PmMCPc的面积为行政垄断条件下消费者剩余的减少，矩形PmMNPc的面积为消费者剩余向生产者剩余的转移，三角形MCN代表的面积为社会福利的净损失。值得注意的是，以上分析是在烟草企业的产量固定，且由需求曲线决定的垄断价格与政府定价一致的前提下进行的。实际上，政府部门的定价P’常常与垄断价格Pm不一致，若P’＞Pm，烟草制品的实际需求量会低于企业的产量，即Q’＜Qm，这种情形下的社会福利净损失（三角形FEC的面积）更大。因此我们认为，烟草行业管理部门对烟草制品的限产限价，不仅导致了生产过剩（产量大于实际需求量），而且所导致的无谓损失远远大于垄断条件下单纯限制产量的无谓损失。
图1 中国烟草产业行政垄断的无谓损失
资料来源：作者绘制
2.X-低效率
通常地，引起X-低效率的原因包括不完全的劳动合约，不能完全确定或确知的生产函数和不通过市场交换的投入要素。其中我们认为，不通过市场交换的投入要素是导致我国烟草产业X-低效率最重要的原因之一。在政府的行政保护下，烟叶种植、采购、加工以及烟草制品的销售、出口均不是在市场机制下进行资源调配的，这必然导致免受市场竞争压力的烟草企业出现消极怠工与管理不善，产生超额的单位生产成本。
烟草产业的X-低效率与地方保护也有着重要关联。由于烟草是地方财政的纳税大户，而卷烟产量是决定地方政府税收多少的关键，只要有产量就意味着有税收。因此，追求税收最大化的地方政府一方面代表地方烟草公司向中央要指标，另一方面千方百计维护本地一些低效率烟厂的生存。除此之外，卷烟销量与税收也存在一定的关联。根据测算，本地卷烟在省内销售每增加1万箱，当地税收增加2772.9万元；而外地卷烟在本地销售每增加1万箱，当地税收下降2311万元。[5]在这种情况下，本省卷烟向外省销售且对省外卷烟进行封锁成为各地方政府的占优策略，最终形成了烟草市场间省级封锁的“囚徒困境”。可见，烟草市场的地方保护排斥与限制了市场却保护了低效率。
3.寻租成本
以塔洛克四边形形式存在的垄断利润未必导致非生产性寻利活动，只有当垄断的原因是行政因素而非有利的成本结构或者专利技术时，塔洛克四边形才能够作为垄断的社会成本（李善杰等，2007）。[6]从根本上讲，我国烟草产业的垄断地位是行政力量赋予的，垄断利润的存在必然会导致非生产性的寻租活动，从而发生行政垄断的租值耗散(rent dissipation of administrative monopoly)。[7]张五常(1974)认为，租值并不会完全耗散掉，争取利益最大化的人们会在相关约束下，采取行动去减少租金的耗散。[8]这表明烟草产业行政垄断的租值，即垄断利润，同样也并不会完全耗散掉，理性的企业会在寻租的边际成本与边际收益之间寻找均衡点，在边际成本与边际收益相等时停止寻租。
在自上而下的产量分配制度下，卷烟产量对烟草工业企业而言意味着利润，对地方政府而言意味着税收，故烟草企业与地方政府对卷烟产量的追求是一致的。卷烟产量的分配权在烟草专卖局，故烟草企业和地方政府双双具有向烟草专卖局游说索要卷烟产量的动机。同时，地方政府掌握着烟草工业企业的人事建议权、土地审批、治安、交通等权力，卷烟企业有足够的动机向地方政府进行寻租。
三、烟草产业行政垄断社会成本的估算
1.无谓损失的估算
已有对无谓损失DWL的估算方法通常有两种：一种是哈伯格(1954)提出的计算方法，如公式(1)所示：
其中r代表垄断厂商的经济利润率，ξ代表为产品的需求价格弹性，PmQm代表销售收入。另一种是柯林和穆勒(Cowling and Mueller,1978)提出的估算方法，如公式(2)所示：
DWL=1/2(π+A)-T(2)
其中，π代表所估计的经济利润，A代表广告支出，T代表税收。在对烟草产业行政垄断无谓损失的测算中，我们将第一种方法作为垄断的最低限估计，第二种方法作为垄断损失的最高限估计，如表1所示。
2.X-低效率的估算
郑毓盛、李崇高在研究地方分割造成的效率损失时，将中国的宏观技术效率分解为省内的技术效率、产出结构的配置效率及省际要素配置效率。[9]由于我国烟草产业的生产效率损失不单体现于技术或规模报酬方面，更重要的体现在地方保护和地方分割方面，故本文将郑、李测算宏观技术效率的方法应用于对烟草产业X-低效率的估算中。
按照“综合技术效率”(GTE,Group technical efficiency)的分析架构，本文将我国烟草产业整体“组合”为一个代表产业总体技术效率水平的“虚拟区域”，全国宏观的“产业组合技术效率”与此“虚拟”的区域产业技术效率相同。产业的“整体技术效率”可以分解为三个因子，分别为： “省内技术效率汇总指标”(ATE)、“产出结构效率汇总指标”(AAE)和“省际要素配置效率指标”(RE,regional efficiency)。其中，ATE可视为烟草产业中管理、技术等方面的效率反映；AAE可视为烟草制品流通环节的行政手段配置资源的效率反映；RE可视为地方保护和地方分割对烟草产业的效率反映。因此，GTE可视为烟草产业行政垄断综合X-效率的反映。在实际测算中，数据取自1998-2006年的《中国烟草年鉴》，其中产出指标采用地方卷烟产量指标，投入指标采用全部从业平均人数和平均资产总额指标，技术效率计算程序（Output orientatea DEA程序）采用Tim Coelli(1996)的DEAP Version2.1。各指标的测算方法为：“省内技术效率汇总指标”为各地方纯技术效率的加权平均值，权数为各区域产出比重；“产出结构效率汇总指标”为各地方规模技术效率加权平均值，权数为各区域生产前沿比重；“省际要素配置效率指标”为产业综合技术指标除去省内技术效率汇总指标和产出结构效率汇总指标之余项。根据以上原理，本文得出1998-2008年中国烟草产业整体技术效率(GTE)、省内技术效率(ATE)、产出结构效率(AAE)、省际要素配置效率(RE)，具体如表2所示。
3.寻租成本的估算
行政垄断下，当寻租的边际成本等于边际收益时，寻租活动停止。因此，烟草产业的垄断利润不会完全耗散掉，但我们却很难确定有多大比例的垄断利润应该作为行政垄断的寻租成本。[6]寻租成本一般会隐藏在企业的管理费用中，为了能够对烟草产业行政垄断下的寻租成本进行合理估算，本文借鉴丁启军(2009)对行政垄断行业寻租成本的测算方法，[10]选取市场化程度较高的食品制造业的管理费用与主营业务成本作为合理的费用成本比，烟草产业的管理费用与主营业务成本之比高出合理的费用成本比的部分粗略的看作是烟草产业的寻租成本。运用此方法，我们得出1998-2008年中国烟草产业的寻租成本的估值，如表3所示。
4.结果分析
通过以上分别对无谓损失、X-低效率和寻租成本进行实证分析后，我们得到：1998-2008年社会成本在15126.39亿元至26818.63亿元之间，约占GDP的0.867%～1.54%，其中无谓损失合计为3434.16～6460.92亿元，分别占社会成本最低限与最高限的22.7%和24.09%；X-低效率成本合计为10609.21亿元，分别占社会成本最低限与最高限的70.14%和39.56%；寻租成本合计为1083.02亿元，分别占社会成本最低限与最高限的7.16%和4.04%（见表4）。图2描述了行政垄断社会成本及其构成的变动趋势，从中可以看出，11年间总的社会成本、无谓损失、X-低效率成本以及寻租成本的平均增幅均超过13%，社会总成本占CDP比重的平均增幅在0.84%至1.16%之间。
四、结论与建议
行政垄断制度下，烟草产业的限产限价不仅造成了生产过剩，还导致了更大的无谓损失；资源配置的非市场化以及烟草市场的地方保护是导致烟草产业X-低效率的两个重要原因；自上而下的卷烟产量分配制度促使卷烟企业与地方政府竞争性寻租。本文通过对1998-2008年中国烟草产业行政垄断所造成的社会成本的估算，得到结论：(1)1998-2008年烟草产业行政垄断所造成的社会福利净损失，即无谓损失在3434.16亿元至6460.92亿元之间。这说明了行政垄断制度下，限制产量即使起到间接控制烟草消费的作用，但更直接的是迫使消费者支付了更多的货币。从这一角度看，行政垄断实际是损害了消费者的利益。(2)1998-2008年烟草产业行政垄断所造成的X-低效率损失共计10609.21亿元，年平均增幅为13.18%，占社会总成本的39.56%～70.14%。其中，由于管理、技术水平落后所导致的效率损失为2578.43亿元；由于行政手段代替价格机制进行资源分配而导致的效率损失为6459.73亿元；由于地方政府追求本地财政收入而形成烟草市场地方保护、地区分割所导致的效率损失为3160.63亿元。以上说明，在我国烟草产业中，行政手段配置资源的低效率是X-低效率最重要的表现形式，占总的效率损失的一半以上；以地方保护与地区分割为主要特征的地区性行政垄断所导致的效率损失也异常突出。(3)1998-2008年烟草产业行政垄断造成的寻租成本为1083.02亿元，是社会总成本三项构成中比重最小的，但其年均增幅却是最大的。原因在于烟草专卖制度实施的初期，国家对产量的分配管理极度严格，企业几乎没有任何寻租的机会；而随着市场在烟草产业的引入，国家许可产量在各省之间进行适度调配，从而使企业寻租的机会大大增多，寻租成本的增幅也随之增大。针对以上实证得出的结论，本文提出以下政策建议：
(1)提高烟草制品价格而非限制其产量。烟草制品作为上瘾物品，国家控制烟草消费的关键在于提高价格而非限制产量。根据“中国卷烟税研究”课题组的调查显示，如果烟草税后每包卷烟价格增加0.6元，将有17.9%的烟民可能戒烟，另有36.6%的烟民可能减少吸烟量；如果卷烟价格增加2元，则有22.9%的烟民可能戒烟，同样也会有36.6%的烟民可能减少吸烟量。[11]因此，如果烟草专卖制度真正想做到“维护消费者利益”，应更加重视对烟草制品价格的管制。
(2)引入市场机制，减少地方政府的行政干预。行政手段代替市场机制配置资源必然导致租值耗散，[10]这里行政手段的实施主体不仅包括烟草行业主管部门，而且包括地方政府。对于前者，应逐渐在烟草行业取消计划配置手段，引入市场机制；对于后者，应减少其对本地烟草行业过度的行政干预；同时考虑适度调整烟草税收的征收环节，即由工业环节向销售环节倾斜，降低地方政府对本地烟草税收的依赖性。
(3)提高烟草主管部门规制过程的公开性和公正性。烟草主管部门掌握着烟草行业生产、流通等诸环节的许可权、烟草制品的产量分配权以及定价权，规制过程的公开与公正从根源上降低了烟草企业或地方政府的寻租机会，从而可以避免不必要的成本发生。
收稿日期：2009-12-01
注释：
①引自《中华人民共和国烟草专卖法》第十四条。
②引自《中华人民共和国烟草专卖法》第十七条；卷烟代表品是国务院烟草专卖行政主管部门会同国务院物价主管部门按卷烟等级选定的部门牌号。