美国国会涉台立法新动向及影响
——基于第115届美国国会的考察
汪曙申
（中国社会科学院 台湾研究所，北京 100083）
摘 要： 特朗普上台以来，美国国会加大介入台湾问题的力度，涉台立法活动更加活跃，意欲大幅提升美国与台湾地区的实质关系。当前，美国国会涉台立法形成新动向，主要包括：制定“与台湾交往法”，在“国防授权法”夹带涉台敏感内容，在“2018亚洲再保证倡议法”捆绑涉台条款，推动支持台湾参与国际组织活动的法案，抛出其他敏感涉台法律案。美国国会涉台立法新动向的形成，是美对华战略重大调整投射到台湾问题、美国国会亲台势力影响或规制特朗普台海政策、美国跨党派支持蔡英文当局两岸政策、美国保守势力显著推升亲台氛围等因素综合作用的结果。未来，美国国会加大介入台海事务的力度，以涉台立法为特朗普操作“台湾牌”提供筹码，虚化美“一中政策”的基础，对中国维护一个中国原则以及中美关系产生消极影响。在中美关系战略竞争加大的趋势下，中国政府需更加重视美涉台立法挑衅行径，采取应对措施。一方面，要掌握三权分立结构下美对台政策的性质与特点，对美行政部门设置防火墙。另一方面，要重视影响美国国会议员涉台行为，阻止涉台立法的进一步升级。
关键词： 美国国会；涉台立法；台湾问题；特朗普
台湾问题关系中国核心利益，是中美关系中最重要、最敏感的问题。中美建交迄今，美国国会一直是影响美国台海政策、助推美国与我国台湾地区发展实质关系的一股重要势力。在三权分立的政治结构下，美国国会依据宪法有一定外交权力，可通过行使立法权、监督权、拨款权、任命和条约的批准权，对总统和行政部门的对外政策予以制衡和干预。冷战结束后，美国国会介入和影响美国对外政策的意愿与能力总体呈上升之势。美国国会频繁介入台海事务，成为干扰中美关系不可忽视的变量。特朗普上台以来，第115届美国国会① 美国第115届国会任期两年（2017年1月3日至2019年1月3日）。 参众两院均由共和党控制。美国台海政策显著朝台湾当局倾斜，这既有特朗普以交易思维在对华交往中打“台湾牌”的考虑，也与美国国会频繁推动涉台立法相关。随着中美战略竞争加剧和美国内对华防范情绪扩散，美国国会影响美台海政策、干预两岸关系的意愿和能量上升。研究美国国会涉台立法活动特点及原因，评估其对特朗普政府对台政策的影响，对研判涉台美国因素的发展变化具有现实意义。
一、美国国会涉台立法新动向的主要表现
（一）制定“与台湾交往法”
中美建交后，美国奉行“一中政策”，与台湾地区名义上保持民间和商业关系，官方接触和交往受限。美国国会亲台势力为打破“一中政策”的限制，曾在第113届、114届国会提出类似“与台湾交往法”的草案，但未能完成立法程序。第115届国会成立后，2017年1月众议员夏波、薛尔曼和众议院外交事务委员会主席罗伊斯等“台湾连线”成员卷土重来，在众议院提出新版“与台湾交往法”草案（H.R.535）。5月，鲁比欧、英霍夫、加德纳等参议员领衔，也在参议院提出“与台湾交往法”草案（S.1051）。该法草案在两院形成后，立法程序快速推进，分别于2018年1月9日和2月28日在众院、参院以“无异议”方式（未投票表决）通过。近些年，美国国会政治呈党派极化特点，民主、共和两党相互缠斗。从国会审议情形看，“与台湾交往法案”获得美国跨党派议员支持，国会内部没形成反对该法案的力量。在整个立法过程中，特朗普和美国行政部门从未以直接或间接方式表示“反对”或“不支持”的立场① 在国会两院通过“与台湾交往法”后，美国务院仅通过发言人表示，依美国宪法，行政部门与国会各为独立部门，二者对制定美国外交政策都有重要作用，但互不控制或代表对方发言。 ，保持袖手旁观或默认的姿态。两院通过“与台湾交往法案”并提交美国总统后，特朗普有三种选择（否决、让法案自动生效或直接签署生效）② 根据国会向美国总统提交“与台湾交往法案”的日期及国会工作安排，特朗普当时没有行使“搁置否决权”的机会。 ，最终特朗普公开签署使之生效，没有发表任何带有保留意见的官方声明。特朗普考虑自身政治状况，不愿反对已形成一致性立场的国会，也有意借国会之手在中美博弈中攫取更多谈判筹码。
据“与台湾交往法”的规定，美国政府应当鼓励美国和台湾所有层级官员的互访。该法以国会意愿和政策声明的形式，允许美国负责国家安全的内阁级官员、将级军官及其他行政部门官员访台，准许台湾高级官员访美，并会晤包括国防部和国务院在内的美国政府官员。就法律效力而言，这部法案表达了国会对强化美与台湾地区关系的意愿，对美国行政部门来说并没有必须执行的强制力。但不可否认的是，“与台湾交往法”是继1979年“与台湾关系法”之后美国最具政治意义的一项涉台立法。前任美驻华大使芮效俭称，“与台湾交往法”是对美国“一中政策”的最大威胁，它打破了“一中政策”下美国与台湾非官方关系与官方关系的区别［1］。台湾舆论普遍认为，美国国会为行政部门操纵“台湾牌”“创造了一个新的筹码”。
(4)期末考试：调整考题分布，增加实践操作的分值，侧重于考察同学们对Access数据库操作的综合掌握能力，同时兼顾基本的理论知识。
（二）在“国防授权法”夹带涉台敏感内容
从美国国会涉台立法活动的形态看，一种是直接以台湾为对象的单一法案（如“与台湾关系法”），这类立法敏感度高，在国会过关通常有一定难度。美国行政部门一般不愿此类立法限制其对台政策，或担心此类法案太过激进而冲击中美关系。如1999年，美国国会亲台派抛出“加强台湾安全法案”，当时美国行政部门明确表达“不支持”立场，甚至释放总统行使否决权的信号，最终该法未能走完国会程序。另一种是将涉台条款夹塞进年度“对外关系授权法”或“国防授权法”，以“化整为零”“搭车”方式达到提升美与台湾地区关系的目的。由于这类涉台条款较零散且只是主体法案的一小部分，一般在参众两院版本确定后，美国总统不会因部分涉台内容而否决整体法案，白宫可选择发表一个“排除性”的官方声明，对外宣示维护和保留总统外交权力。比如1994年，参议员穆考斯基在“1994年外交关系授权法案”中搭载条款，提出“与台湾关系法”的效力应优先于中美《八·一七公报》。“国防授权法”由国会两院军事委员会提出。军委会长期是亲台议员汇集之处，近些年不断将涉台敏感内容写入“国防授权法”。
冷战结束后，美国从战略上重新审视国家安全威胁来源，拟定对应的外交安全政策，对华战略也历经调整。“冷战结束对中美关系的冲击表现在两个方面：第一，对中美关系的战略基础‘釜底抽薪’；第二，使美国产生了中国即将步苏联解体后尘的幻想。”［2］在老布什和克林顿时期，美国享有赢得冷战胜利之后“一超独霸”的安全环境，对华实施“接触加防范”政策，对中国接受“华盛顿共识”心存期待，推动中国融入美国主导之下的国际秩序。小布什上台后，一度将中国视为“战略竞争者”，但“9·11事件”后，他迅速调整战略重心，将恐怖主义作为头号安全威胁，反恐任务优先于大国竞争，在几经磨合后将中国定位为“负责任的利益攸关方”。奥巴马执政后，对在国际金融危机中加快发展的中国，改推“亚太再平衡”战略以牵制中国，中美竞争关系显著上升。党的十八大以来，中国积极作为，包括加强对钓鱼岛常态化巡航、宣布划设东海防空识别区、完成南海岛礁陆域吹填、推动“一带一路”倡议、成立亚洲基础设施投资银行，倡导构建人类命运共同体、构建新型国际关系、推动全球治理体系变革等理念。中国国防建设成果加快涌现，航空母舰服役，中国舰机越来越多地穿越第一岛链，往西太平洋航训。对中国力量的上升，美国建制派和反建制派几乎都认为，中国展现出主导亚太区域的企图，意欲削弱或冲抵美国影响力，最终要将美国从印太地区挤出去。美国战略界认为，中国利用获得的军事和经济力量“改变现状”，挑战以美国为中心的既有国际秩序。在特朗普上台前，这种“中国观”和对华认知在美国国会已十分浓厚，形成跨党派共识，促使国会从中美战略竞争态势下观察和审视台海形势，认为中国大陆对台政策破坏台海地区秩序，构成挑战美国权力和利益计划的一部分。
第一，提高企业管理的效率。企业财务管理充分地利用会计信息化，使得企业的财务管理工作效率大大地提升，并且利用网络系统与企业各个部门架起了桥梁，降低企业内部的合作难度，提升企业部门的管理效率。除此之外，发达的网络传递系统能够实现部门人员之间无距离的沟通联系，便于企业各部门人员安排和对接，人员可以采用电子邮件的方式完成工作任务的衔接，同时，便于信息资源的共享，利于企业各部门之间的监督。
（三）在“2018亚洲再保证倡议法”捆绑涉台条款
2018年4月，加德纳等提出“2018亚洲再保证倡议法案”（S.2736）。12月，该法案在参议院和众议院获得通过，2019年1月1日由特朗普签署生效。该法是国会推动“印太战略”的政策框架，把美对台湾地区承诺与中美关系分列不同章节。其表示依据“与台湾关系法”、中美三个联合公报和对台“六项保证”，忠实执行美国对台湾地区的承诺，支持台湾地区与美国密切的经济、政治和安全关系；反制任何改变现状的举措，支持为台海两岸接受的和平解决方案；美国总统应常态性对台湾提供符合需求的防御物资，应根据“与台湾交往法”鼓励美国高层官员访台。该法不仅重申了“与台湾关系法”“与台湾交往法”，而且再次纳入“六项保证”，触碰了一个中国原则底线。
（四）推动支持台湾参与国际组织活动的法案
特朗普重现实利益、轻意识形态，加上推崇“美国优先”的交易型性格，将台湾地区作为中美博弈筹码，引发了美亲台势力担忧。美国国会亲台势力将台湾视为美国的“战略资产”，抨击奥巴马政府在“亚太再平衡”战略中将台湾“边缘化”，强烈反对特朗普政府把台湾“棋子化”，要求在中美战略博弈下强化台湾的战略作用。第 115届国会“台湾连线”成员把持参众两院外委会、军委会等涉华重要委员会。2018年2月，美负责亚太事务的代理助理国务卿董云裳在国会任命听证会上表示：“台湾不是一个主权独立国家，不承认中华民国（ROC）是与美国有官方关系的国家。”［5］董云裳的讲话立即遭到国会亲台议员的强烈批评。众院外委会亚太小组主席约霍等议员称，美国国会绝不会允许台湾被利用为地缘政治安排的筹码，将继续在加强美与台湾地区关系方面发挥领导作用。蔡英文当局利用中美战略博弈升级和美对华战略防范加重，利用美国政治结构，大力游说美国国会制造涉台法案和决议文，鼓动国会议员直接向特朗普致函施压，以减少特朗普对台政策的不确定性和负面冲击。“与台湾交往法”和“国防授权法”涉台内容出台的背后，均有台湾当局游说的影子。“台湾人公共事务会（FAPA）”人员撰文称：“超过百位台美人由全美各地赶来美国首府，在一天之内拜访过超过百间参众议员的国会办公室。”［6］第115届国会通过的涉台立法，规制了特朗普台海政策走向，降低了特朗普将台湾作为牺牲棋子的可能性。
2017年，参众两院分别提出“2017台湾安全法草案”。和“与台湾交往法”使用“应该”“鼓励”等非强制性用语不同，其条文有法律约束力和强制性。比如，其要求美国国防部长“必须”执行美台资深官员与现役将级人员互访，“必须”邀请台湾地区参加“环太平洋”军事演习和“红旗”演习，“必须”重启美台军舰互访等。2018年5月，共和党众议员培根在众议院提出“台湾国防评估委员会法”，内容包括“依循台湾的需要，定期转让必要的国防物品与服务，以便台湾能有效维持自我防卫能力”，“美国应依据‘2017年国防授权法（NDAA FY2017）’第1284条规定，持续与台湾举行双边军事演习，并鼓励高级军官与官员交流，增进美台军事关系”，“美国防部长在法案生效90天内，成立‘台湾国防评估委员会’，针对台湾的战略规划与资源管理、人员管理与资源发展、联合作战能力计划等全面评估”。然而，这些法案停留在参众两院委员会，未能完成立法程序。
（五）抛出其他敏感涉台法律案
各类技术人员可根据实际工作情况，连入集控中心的每一台计算机，既可以通过电厂状态数据服务器中的数据进行分析诊断，也可以直接访问集控中心服务器的数据进行分析和诊断[2]。
二、美国国会涉台立法新动向的形成背景
（一）美对华战略重大调整投射到台湾问题
如今，魏祥峰已经升任勘探分公司勘探研究院页岩气室副主任。他深有感慨地说：“分公司一直十分关心年轻人的成长和发展。分公司每年设立科研项目四五十个，其中三分之一的项目长都是35岁以下的年轻人。”
综合考虑产品造价和用水量，将风力发电和太阳能发电系统合理匹配，构成风光互补系统，共同向蓄电池充电，系统中的所有用电设备都是通过蓄电池来提供电能，其中的提水部分，即风光电提水。目前，风光互补系统最大功率已经达到2kW，牧区示范推广大多在1kW以下[6]。
特朗普上台后，在中美战略博弈加剧大背景下提出“印太战略”，积极深化与同盟国及伙伴的关系，有意提高台湾地区在美国对外战略和对华政策中的地位。2017年12月，特朗普政府公布首份《国家安全战略报告》，将中国定位为美国的首要“战略竞争对手”和“修正主义强权”，在印太章节部分声称美国将依照“与台湾关系法”，协助台湾威慑外来胁迫［3］。台涉外部门回应称，台湾位于东亚战略要冲，这份《国家安全战略报告》“充分体认台湾是美国在亚洲地区重要的安全及经济伙伴”。奥巴马执政时公开将台湾定义为美国“安全与经济伙伴”，此后美政学界政策话语中频繁提及这一概念，近年来要求突破传统“一中政策”限制、大幅度强化美国与台湾地区关系的声音不断出现。如阿什利·泰利斯认为，美国从不清楚表示是否或在什么条件下会协防台湾，随着中国军力提升，现在是时候澄清某些模糊性，更清楚表示如果台湾成为北京任何方式胁迫的受害者，美国将根据法律和历史，有义务协防台湾［4］。正是在中美战略竞争扩大的形势下，国会保守势力利用美对华战略疑虑和防范心理，以加快以立法方式提升美国与台湾地区的实质关系。
第114届国会通过的“2017年国防授权法”提出，美国防部应该实施美、台湾地区资深军事将领和防务官员对话交流，层级提升至现役将级军官和助理国防部长。第 115届国会通过、特朗普签署的“2018年国防授权法”，明确提出强化“美台防务伙伴关系”，以国会政策声明的方式首次将对台“六项保证”的字样写入美国国内法律。其第1259条（b）款列出7项涉台条文，包括：邀请台湾参加美国“红旗”军演，实施正常化的对台军售，考虑重启美台军舰相互停靠的可行性与适当性等。该法首次出现推动美、台“军舰互泊”的条文。这些条文若被美国行政部门付诸实施，将直接冲击中美建交的政治基础。第115届国会通过的“2019年国防授权法”除再次强调“与台湾关系法”和“六项保证”为美、台关系的基石，还进一步强调“美国国防部长应与相对应台湾部门协商，全面评估台湾军力，提高台湾自我防卫能力”，“扩大美台高级军事交流与联合军演”，“美国应经由对外军售、直接商售及产业合作，强力支持台湾获得防御性武器，并着重不对称战力及水面下作战能力”，“美国和台湾应扩大在人道救援和灾难救助方面合作”，“美国国防部长应考虑支持派遣一艘美国医疗船访问台湾，作为年度‘太平洋伙伴’任务的一部分”等内容。从近年来的情况看，“国防授权法”成为美国国会亲台势力要求美国政府关切台湾问题、升级双方军事安全关系的重要手段。其涉台内容虽多以国会意愿的形式表达，但触碰了一个中国原则底线和中美关系最核心敏感问题，潜在破坏性大。
（二）美国国会亲台势力影响或规制特朗普台海政策
台湾的国际参与是美国国会关注的重要问题。2018年1月，众议院通过了由外交委员会亚太小组主席约霍提出的一项法案（H.R.3320），指示美国务卿发展策略，以协助台湾地区在世界卫生组织（WHO）取得观察员身份。2018年4月，参议员英霍夫等在参议院提出同类法案（S.2716）。2018年5月，蔡英文当局再次被排除参与世卫大会（WHA），172名美国众议员致函WHO秘书长谭德塞，表达支持台湾参加 WHA的立场。同月，参议院外交委员会亚太小组主席加德纳与亚太小组民主党首席议员马基提出“2018台湾国际参与法案”（S.2962），以加强台湾地区的国际地位为目标，要求美国从政策上支持台湾地区参与适当的国际组织。2018年，多米尼加、布基纳法索、萨尔瓦多相继与台湾地区“断交”后，加德纳、鲁比欧领衔在参议院提出所谓的“台北法案”。该法案要求授权美国国务院降低美国与任何对台湾地区采取不利行动的政府之间的关系，包括暂停或改变美国对这些政府的外交援助。在第 115届国会，以上法案未能完成立法程序。事实上，美国国会曾多次制定涉台国际空间问题的立法。比如，2013年通过的关于支持台湾地区以“观察员”身份参加第38届国际民航组织大会的法案；2015年通过支持台湾地区参与国际刑警组织的法案，要求美国务卿就协助台湾地区的策略向国会报告。这两项立法经奥巴马签署生效，但台湾地区仍无法绕过两岸协商单方面参与国际民航大会和国际刑警组织活动。在国际社会“一中格局”日益稳固的情况下，美国难凭一己之力保证台湾地区参加国际组织活动。
（三）美国跨党派支持蔡英文当局两岸政策
蔡英文上台后奉行以民进党“台湾前途决议文”为核心的“台独”立场，以模糊的“维持现状”政策回避“九二共识”核心意涵，利用行政和法律手段强推“去中国化”政策，单方面改变了海峡两岸在国民党、马英九执政时期构建的现状及其政治基础。但美国方面认为蔡英文不同于陈水扁，其两岸政策“稳定、可预测、有一致性”，没有走向有损美国在亚太安全利益的“法理台独”风险。前“美国在台协会”主席卜睿哲指出，自20世纪90年代以来，台湾地区越来越有必要向美国保证其两岸政策不会损害美国维持和平稳定的利益，马英九执政期间及蔡英文上台至今，美国与台湾地区之间的相互保证是有效的，双方都认为对方的政策符合自身的利益［7］。现任“美国在台协会”主席莫健在蔡英文发表2018年“双十讲话”后表示：“美国呼吁两岸采取建议性、具有创意和弹性的方法，蔡英文努力做到这点，但美方没有看到北京具有创意和弹性的回应。”［8］因此，美国一直将压力指向中国大陆，要求大陆在两岸关系上展现“耐心、弹性和创造性”，与蔡英文当局展开沟通对话，达成谅解性安排。针对蔡英文当局不承认“九二共识”，大陆方面果断停止两岸事务主管部门接触对话和两会会谈机制，坚决维护作为两岸关系政治基础的一个中国原则。对蔡英文当局推动“渐进台独”及各种变相的“去中国化”政策，大陆在涉台外交和军事斗争上加大“遏独”力度，包括在一个中国原则前提下与台湾“邦交国”建立外交关系，排除台湾当局参与世界卫生大会和国际民航组织活动，大陆军机军舰实施绕岛飞行或巡航，要求台驻外机构去除带有“主权意涵”的政治符号，要求外国航空公司或酒店整改涉台不当称谓等。在中美大国博弈上升、美对华战略疑虑扩散的背景下，美国战略界将大陆对台政策朝“反独遏独”方向调整，解读成“对台湾实施胁迫政策”“破坏地区秩序”“片面改变台海现状”；要求美国对台湾采取“补偿”措施，协助蔡英文当局反制大陆。莫健称：“美国政府内外的观察家们，包括政治光谱上的各党派国会议员，都对于中国对台湾施加更多压力感到忧心，如国会一致通过‘与台湾交往法’反映了上述忧虑。”① 参见“美国在台协会”主席莫健在“全球台湾研究中心年度论坛演讲”（2018年9月12日，AIT正式资料编号：OT-1826）。 蔡英文当局极力将大陆调整对台政策与挑战区域秩序挂钩，称中国大陆夺取台湾“邦交国”和军机舰绕岛是“单方面改变和平稳定的现状”“升高区域紧张情势”［9］，助长了美国国会对台湾地区的同情与支持。
（四）美国保守势力显著推升亲台氛围
马英九奉行以“不统、不独、不武”为核心的两岸关系和平发展政策，获得奥巴马政府理解与支持。但共和党强力抨击奥巴马为迁就中国大陆而在对台政策上过于低调，亲台派这种观念和情绪在蔡英文和特朗普上台后快速发酵并呈扩散之势。2016年1月，蔡英文当选后，卜大年率先撰文称：“一个中国概念与现实冲突越来越大”，“现在大多数台湾人拒绝这个想法，各方重新形成一个更现实和持久的论述正当其时”［10］。这种论调得到博尔顿的呼应。他撰文称：“在中美上海公报签订45年后，台湾民意调查显示越来越少的岛内民众自认为是中国人，美国重新审视‘一中政策’正当其时。”［11］卜大年和博尔顿的观点反映了一些美国保守派企图曲解 1972年中美《上海联合公报》精神，调整美国对台海现状和台湾地位的认知，为虚化“一中政策”铺路。保守派认为，美国在与台湾地区的官方互动中一直存在“自我施加的限制”，美国“一中政策”不同于中国主张的“一中原则”，如果继续接受中国对“一中政策”的界定会损害美国台海利益和对台湾地区的承诺，鼓动和支持国会通过立法方式促美重新审视与台官方交往的规定，重新界定美、台官方往来的标准。卜大年认为：“对台出售潜艇、战斗机等武器系统，派遣高级军事官员赴台，签署美台自由贸易协定等，并不违反一个中国政策。”［12］美国智库“2049计划研究所”执行主任石明凯认为，美国政策应以“承认两岸政府的合法性”为目标，应由白宫召开跨部会协调会议，检讨未来十年的对台政策。一些相当敏感的议题也被拿出来讨论，如特朗普与蔡英文应找机会碰面，美国防部助理部长层级官员以“美在台协会”理事成员的身份访台对话［13］，台湾地区以人道救援的名义向美国租借太平岛，美国军舰包括航母穿越台湾海峡，美国海军陆战队正式派驻“美在台协会”台北办事处，美国总统国家安全事务助理访问台湾，邀请台湾地区以观察员身份参与美国“环太”军演，美国向台湾地区出售F-35战斗机和萨德反导系统，与台湾地区达成协议以使美国在危机状态下可用台湾的机场，美国航母舰队绕台巡航［14］等。这些讨论中的一些内容以变相形式纳入涉台法案，加大了美虚化“一中政策”的风险。
三、美国国会涉台立法新动向的未来走向
（一）涉台立法为特朗普操作“台湾牌”提供筹码
这主要是“与台湾交往法”和“国防授权法”涉台内容若被美行政部门付诸实施，将是打破美台非官方关系现状的行动，对中国大陆维护“一中原则”会造成压力。在马英九当政时期，美国与台湾地区利用两岸关系和平发展来提升双方实质关系，美内阁级的环保署长以及副贸易代表、负责商业的助理国务卿等高官访台不乏少数。但台湾地区领导人、行政部门负责人、外事部门负责人、防务部门负责人均不能访问华盛顿，美访台官员提升至“内阁级”但通常避开国防、外交等敏感部门，美国务院访台官员多止于助理国务卿层级。“与台湾交往法”为美行政部门提升与台官方往来“授权”，“国防授权法”鼓励升级美台军事交流，其是否执行、何时执行、以何种程度执行，行政部门有最终决定权。前“美在台协会”理事卜道维认为：“对于表达国会意愿的立法，特朗普政府可灵活执行，但想最大程度利用新的筹码，最重要的原则是必须与台湾保持紧密磋商，在美台之间建立无意外的关系。”［15］麦艾文、何瑞恩担心特朗普政府把台湾地区推向中美战略竞争的中心，会损害台湾利益和美国声誉，建议特朗普政府不要将台湾当作向中国大陆施压的工具［16］。2018年5月，台湾地区举行“汉光演习”，蔡英文当局依据美“2017年国防授权法”的规定邀请美助理国防部长或现役将级军官入岛，美则遵循惯例，安排退役将级军官带队观摩。2018年6月，“美在台协会”台北办事处举办迁馆活动，蔡英文当局根据“与台湾交往法”促美派遣“内阁级”官员参加，美则指派负责文教事务的助理国务卿玛莉·罗伊斯出席。2018年8月，蔡英文访问巴拉圭、伯利兹过境美国洛杉矶、休斯敦，未进入纽约、华盛顿等美国东部城市，停留期间与美官方互动也未有实质性突破。特朗普自认为擅长谈判交易艺术，不按常理出牌，会根据美国战略需要或对华谈判需求使用涉台立法提供的筹码。美保守派一再推动落实“与台湾交往法”，打破美与台湾地区官方互动的既有“天花板”，包括要求美行政部门派遣“内阁级”以上的官员访台，或以各种手段邀请台湾地区领导人访美，这都会为特朗普打“台湾牌”提供机会。
（二）虚化美“一中政策”的基础
中美三个联合公报是美“一中政策”重要内容和中美关系的政治基础。“与台湾交往法”成为美国法律后，台湾内部认为规范美“一中政策”的“三公报一法”已变成“三公报二法”［17］。“六项保证”写入美“国防授权法”，首次出现在美法律文件中，美保守派企图以此对冲中美三个公报，包括促美对台军售长期化、常态化。前“美在台协会”台北办事处处长包道格认为：“美正经历世代交替，新世代官员在中国崛起下成长，对中美三公报无亲身经历，他们不太考虑‘一中政策’或三公报，坚定认为美有权提高与台关系。”［18］对国会要求美对台军售常态化、机制化，强化台湾反制或威慑大陆动武的不对称战力，美行政部门开始重新评估和调整对台军售模式，将“包裹式”出售改为更灵活的“逐案审查”，使台湾地区及时获得构建新军事战略所需的武器装备和技术。2017年6月，特朗普上台后首次宣布价值14亿美元的对台军售，其中不乏一些先前对台禁售的进攻性武器。2018年9月，美国批准一项价值约3.3亿美元的对台军售案，允许向台湾出售F-16等军机维修和更换所需要的零部件、后勤支持系统。美军印太司令部司令戴维森在国会听证会上表态，称美对台湾地区军售应“正常化”，应协助台湾地区保持传统与不对称军力的适当平衡。在国会涉台立法的助推下，美国与台湾地区从政治军事层面突破实质关系，将削弱美“一中政策”严肃性，虚化中美关系政治基础。
（三）涉台立法升级将冲击中美关系
在特朗普将中国视为首要战略对手、发动对华贸易战的背景下，第 115届国会通过“与台湾交往法”等涉台法律和条款，直接触碰中国核心利益，增大了中美战略互疑和冲突。2018年11月，美中期选举结果显示，罗伊斯、罗斯雷提南等老牌亲台议员退休，克鲁兹、夏波等涉台立法重点提案人获得连任，亲台势力将继续把持国会的外委会和军委会。深化美台军事安全合作是第 115届国会涉台立法重要目标，也是蔡英文当局对美工作和游说的重点。第 116届国会将会延续这一基调，加强美国对台湾地区的安全保护。这对中美关系大局的干扰程度将进一步加大，需要引起注意。
四、结 语
美国国会涉台立法企图弱化甚至可能动摇中美关系的政治基础。其对美国政府的对台政策及未来美国与台湾地区的实质关系的长期性影响不容轻视，对中国大陆推动两岸关系和平发展、推进和平统一进程将会构成更多的干扰破坏。中国政府一向反对美国国会干预台湾问题，在中美关系战略竞争加大的趋势下，需更加重视美涉台立法挑衅行径，采取应对措施。一方面，要掌握三权分立结构下美对台政策的性质与特点。国会涉台立法从法律上加强美与台湾地区关系的基础，在执行力度与时机问题上则依赖于美行政部门的决定。美国与台湾地区关系仍从属于中美关系，中方需要强化美方对台湾问题重要性与敏感性的认知，使美新一代涉华涉台官员了解并遵守政策红线。未来，对美行政部门设置防火墙十分重要。另一方面，要影响美国国会议员涉台行为，阻止立法的进一步升级，谨防其可能破坏中美关系的核心基础。目前美国国会亲台派推动的涉台法案尚不敢直接否定一个中国政策，更多地是突出美“一中政策”与“一中原则”的差异，给予台湾更显著的所谓“独立实体”地位。但随着中美战略矛盾激化，特别是美国对中国大陆对台政策的误解、误判，加上台湾当局利用美国内友台的整体氛围加大公关游说，美国国会涉台活动可能更趋激进。未来，中国在对美国国会工作上，宜进一步拓宽渠道，施加影响，降低其对涉台敏感事务的介入力度。
参考文献：
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中图分类号： D675.8
文献标识码： A
文章编号： 2096-3378（2019）04-0056-09
DOI： 10.13946/j.cnki.jcqis.2019.04.005
作者简介： 汪曙申，中国社会科学院台湾研究所台美关系室主任、副研究员，博士。
引用格式： 汪曙申．美国国会涉台立法新动向及影响——基于第115届美国国会的考察［J］．统一战线学研究，2019（4）：56-64．
责任编辑：孙德魁
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