公务员行为对行政成本影响的实证研究——基于Cooper理论，本文主要内容关键词为：公务员论文,成本论文,理论论文,实证研究论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政府行政成本的影响因素一直是公共管理领域研究的热点问题之一。长期以来，中西方学者主要是从理念、制度、机制、操作等方面对影响行政成本的主要因素进行了卓有成效的研究。西方公共选择学派认为，政府官员以追求规模最大化为目标，因而会造成“机构臃肿，使社会支付的费用超出社会本应支付的成本”。尼斯卡宁(1968)认为，官员所追求的薪金、职务津贴、公共声誉、权力、任免权等，都与预算的规模有单向正相关关系。张传亮(2006)认为，影响行政成本的主要因素有：政府权力的不合理配置；公务员的行政理念错位；政府机关办公过程中对行政资源浪费严重；行政职务消费缺乏有效的约束。徐双敏和梅继霞(2005)认为，影响行政成本的主要因素有：行政组织设置不科学；人员增加且结构不合理；行政成本没有纳入公务员的考核范围；管理思想和手段落后等。刘欣(2004)指出，我国政府行政成本偏高主要归因于：行政绩效评估操作困难、行政成本与行政收入关系间接等机制性因素；行政成本观念弱化、政府角色定位不准等观念性因素；决策失误与缓慢、行政执行中的浪费严重等行为性因素；职能结构、层级结构、人员结构以及权力结构不合理等结构性因素。
上述研究成果无疑对行政成本影响因素研究提供了有益的启示和帮助。但总的来说，仍存在以下几点不足：一是从研究内容来看，就行政成本产生的载体——公务员行为对行政成本影响的研究颇少，只是理论上分析了公务员行为会对行政成本产生影响，缺乏对影响效应的大小进行深层次探讨。二是从研究方法上看，前期学者的研究大都局限于学理分析，真正对该问题以现实为基础进行实证研究的文献不多，对政府管理实践的指导性不强。基于此，本研究以Cooper四要素理论为基础，直接从公务员行为角度去研究行政成本，通过构建模型并检验理论假设，探讨公务员行为和行政成本之间的关系，解释导致行政成本升高的公务员行为方面的原因，以期能为公务员行为对行政成本影响机制有更为清晰的认识，从而为后续的理论与实证研究提供参考。
一、理论分析与研究假设
1.Cooper四要素理论与公务员行为
(1)个人品质与公务员行为
Cooper(2010)认为，个人品质由伦理决策技巧、职业价值观和德性3个部分组成。个人道德品质之所以会影响公务员负责任行为，主要是因为法规通常只能给行政人员提供含义宽泛的倾向性指导，而将之精确化则是行政人员自己的任务。这样一来，在外部控制无法发生作用的领域，只能依靠行政人员内在的道德品质来为其负责任的行为提供持续的指导，使其在面临困境时做出符合公众利益的行为选择。可见，优秀的个人道德品质是促成负责任行为的重要因素。由此，得到如下假设(如图1所示)。
H1：公务员个人品质与公务员行为正相关。
(2)组织制度与公务员行为
Cooper(2010)认为，除了公务员的内部责任，还要考虑组织制度对负责任行为的支持度到底有多大。组织制度对公务员行为产生影响主要表现在两个方面：一是组织制度的完备性会对公务员行为产生影响。制度规定得越详细，公务员自由裁量权也就越小，其行为也就越规范；制度的强制性效力越大，对公务员的威慑就越大，其行为失范的可能性也就越小。二是组织制度所确立的组织结构的制度性权威对公务员行为的影响。这种制度性权威包括组织中领导的权威与官僚组织结构的某些消极影响。对于前者，它常常被用来压制组织中的负责任行为，迫使组织成员按照组织领导的意图行事；官僚制组织的某些消极影响，如刻板地墨守规则与程序等，会使公务员一味地追求效率和符合规定，从而不自觉地放弃了负责任的行为。可见，组织制度与公务员负责任行为有正向相关关系。由此，得到如下假设(如图1所示)。
H2：组织制度与公务员行为正相关。
(3)组织文化与公务员行为
Cooper(2010)认为，鼓励公共组织中负责任行为与组织文化密切相关。积极的组织文化有助于公务员保持负责任的行为方式。而组织文化对公务员行为的影响，一是通过组织领导的行为示范，二是组织氛围。负责任的领导树立积极的组织文化，引导其下属也采取同样的行为。组织氛围是领导参与和塑造组织文化的另一种方式。只有在组织中营造积极的组织氛围，才能促使组织成员在面临自己的职业可能受到威胁的情况下，仍采取行动公然坦率地反对组织的不良行为。可见，良好的组织文化会促使公务员做出负责任的行为。由此，得到如下假设(如图1所示)。
H3：组织文化同公务员行为正相关。
(4)社会期待与公务员行为
Cooper(2010)认为，社会期待主要表现为公众参与法律和政策两种形式，它具体包括“公务员相对酬劳水平、法律实体对行政行为的约束、公众对公务员的看法以及他们在大众文化中所体现出来的公众形象”4个方面。经常性的面对活生生的对政府有期待的公众对于达到和保持行政负责任行为具有关键作用。随着公众和公务员之间直接交往的增多，公务员就不得不开始预测民众的喜好、需求和厌恶。可见，良好社会期待的力量越强大，对公务员失范行为的制约性也就越大，这在相当的范围内可以弥补法律作用的“盲区”。由此，得到如下假设(如图1所示)。
H4：社会期待同公务员行为正相关。
2.公务员行为与行政成本
行政成本增加既是一个经济问题，也是一个伦理问题。之所以说它是一个伦理问题，主要就在于公务员行为与行政成本息息相关。当行政主体行为逾越政府和社会所期望的道德规范时，意味着行政人员在个人道德准则与组织要求之间产生了冲突。Cooper(2010)认为，这种冲突可能造成代理转换，即在多层责任关系的情况下，最直接的委托代理关系常常侵蚀最终的委托代理关系，从而造成行政权力的异化或者说公共权力本质的异化。在这种情况下，政府组织内部就有可能会出现官僚主义和腐败等现象。官僚主义会导致面子工程、决策的失误等政府失范行为的发生，从而造成国家公共财产的大量流失，引起政府行政成本的升高；而腐败更是会直接造成个体利用公权对公共资源进行强权分割，造成政府行政成本的上升。可见，公务员行为与行政成本具有反向变动关系。由此，得到如下假设(如图1所示)。
H5：公务员行为同政府行政成本负相关。
二、研究方法
1.样本选取
本文研究样本取自南宁、长春、太原、郑州、长沙、长岛、宝鸡等城市所属的政府机关公务员以及部分在西安交通大学攻读MPA学位的政府公务员。采取方便抽样原则，部分问卷由调查人员现场发放，并对问卷填写进行现场指导；部分问卷通过他人代为发放并回收。共发放问卷660份，回收651份，有效问卷647份，有效回收率约98.03%。在这647名公务员中，从性别上看，男性占67.39%，女性占32.61%；从年龄上看，25岁及以下占4.03%，26～35岁占39.41%，36～45岁占31.99%，46岁及以上占24.57%；从学历上看，大专及以下占12.37%，本科占65.06%，研究生及以上占22.57%；从职务构成上看，正处级及以上占13.94%，副处级占12.36%，科级占51.94%，科员及以下占21.76%；从工龄上看，不满3年占3.4%，工作3～5年占17.16%，工作6～10年占14.53%，工作10年以上占64.91%。
2.变量测量
本研究采用了Likert 5点量表法来测量Cooper四因素、公务员行为以及行政成本，其中，5代表完全同意，1代表完全不同意。Cooper四因素包括了决策技巧、职业价值观、德性、制度的权威性、制度的完备性、领导的制度性权威、组织结构的制度性权威、领导行为示范、组织氛围、相对酬劳水平、制约权力的公众期望、公务员形象的公众期望、公众期望的双重标准共13个方面的32个子问题，测量参考了Cooper和Schein等设计的量表，并作了适当的修改。由于目前尚无直接测度公务员行为的量表，而且对公务员各种行为进行测度在现实中的可操作性较差，所以本研究通过总结公务员行为失范的典型表现，以政绩观、职业伦理观、道德意识及责任感4个指标代替，测量参考了支晓波(2003)、徐凤琴(2004)、刘伟(2005)等的研究。由于行政成本的客观数据较难获取，而且跨部门的研究中该指标并不具有可比性，所以本研究根据行政成本偏高的表现特征设计问卷来反向测量，采用公车使用、公款消费、办公设施、人员编制、人员效能、财务纪律、成本意识以及公共政策执行8个方面进行测度，测量参考了谭桔华(2005)、杨晓蔚(2006)、毕力夫(2006)等的研究。
3.统计方法
本研究运用SPSS13.C统计分析软件进行信效度检验、描述性统计分析，同时运用Amos7.0软件进行了SEM取向的路径分析，并对理论假设进行了检验。
4.预测试及问卷的信效度检验
(1)预测试
本研究问卷正式施测前进行了预测试，对问卷项目进行修正。预测试主要是在西安市YT区政府和LH区政府分别进行的，按照随机抽样的原则，确定了这两个区政府的部分科室共20名行政人员对问卷进行测试。根据他们对问卷的反馈信息，本研究又对问卷中三级指标的具体排列顺序及部分问题的表述方式进行了修改，在最终定型后，正式进入施测阶段。
(2)效度检验
对于内容效度，由于问卷设计过程中，各测量题是以理论为基础进行设计，主要参考以前学者的研究成果，并对问卷进行了预测试，因此，可以保障问卷具有较好的内容效度。建构效度，当KMO的值大于0.6，Bartlett球体检验显著时，就可进行因子分析。本问卷的KMO值为0.892，Bartlett球形检验值的显著性概率小于0.001。通过对问卷的数据进行验证性因子分析，结果显示，本研究各个变量的负载系数均大于经验临界值0.4，大部分指标的负载系数都在0.5以上；同时三级指标也都聚集到了相应的一级指标下。因此，本研究使用的问卷具有较好的建构效度。
(3)信度检验
正式调查中，总量表Cronbach’sα信度系数为0.7628，公务员行为总体Cronbach’sα信度系数为0.6543，个人品质总体Cronbach'sα信度系数为0.6946，组织制度总体Cronbach’sα信度系数为0.7329，组织文化总体Cronbach’sα信度系数为0.7355，社会期待总体Cronbach’sα信度系数为0.7616，行政成本总体Cronbach’sα信度系数为0.6935，均高于0.6的临界值。信度检验显示本研究使用的问卷具有良好的内部一致性和可靠性。
三、实证结果及分析
1.描述性统计分析
本研究首先对公务员行为等变量特征进行了描述性统计，得到它们的平均数、最大值、最小值以及标准差(见表1)。
以上数据均为对选项做过同向处理后的数据，数据得分越高越说明公务员行为是规范的行为，得分越低越可能是失范行为。表1数据处理结果显示，在测量公务员失范行为的指标得分中，政绩观最高，其次分别是伦理观和道德意识，得分最低的二级指标为责任感。可见，公务员个体一般都具有明确且符合伦理的政绩观，对社会和组织中的道德规范也有比较清醒的认识，但得分最低的责任感反映了在现实中，公务员在面对组织中其他成员的失范行为时，明哲保身还是其最佳的行为选择，对组织和自身所从事的职业缺乏必要的责任感；在测量个人品质的指标得分中，职业价值观是得分最高的项，伦理决策技巧次之，德性得分最低。这表明公务员虽然具有相对成熟的职业价值观，但在面对道德困境时，并没有足够的勇气抵制来自上级、利益团体以及专家等方面的压力和影响，对个体的差异有很强的敏感性，不能遵从标准，做到平等的对待所有人；在测量组织制度的指标得分中，组织制度下的4个二级指标得分都偏低，说明组织在约束公务员失范行为方面并没有发挥太大作用；在测量组织文化的指标得分中，两个二级指标的平均得分均未超过3分，特别是组织道德氛围平均得分仅为2.6分；在测量社会期待的指标得分中，公务员形象二级指标得分最高，公众期望双重标准和制约行政权力二级指标得分居中，相对酬劳水平项得分最低。公务员形象维度得分反映了公务员的表现并没有达到社会公众对其的期望。而公众期望的双重标准这一项反映了在公务员的思想意识与具体行为上确实存在双重标准，具体表现就是在不涉及自身利益时，公务员会对政府组织中存在的行为失范持批评态度，而一旦涉及自身利益，这种态度就会迅速转变，并和其他公务员一样表现出行为失范。
2.实证检验
本研究使用Amos7.0软件，运用PLS方法对理论模型进行结构方程(SEM)分析，并检验各个研究假设。为保证结构方程模型的稳定，一般要求最低样本量要达到问卷中三级指标总数的5～10倍，而本研究的三级指标48个、样本量647个，符合做SEM分析的样本数量要求。
本研究首先对理论模型进行拟合检查和评价。从各个拟合评价指标来看，卡方值
显示该模型不具备统计显著性，而不显著的值恰恰说明模型和数据拟合比较好。其他拟合评价指标如CFI、NFI、IFI和AGFI均比通常采取0.9的经验临界值大。RMSEA指数小于0.08这一置信区间上限，显示了比较好的拟合效果(见表2)。
对理论模型进行SEM取向的路径分析可知，个人品质对公务员行为影响的路径系数为0.37，该路径系数未通过置信水平为0.05的T检验，不具有统计显著性，假设1不成立，即没有证据显示个人品质和公务员行为有正向相关关系。组织制度对公务员行为影响的路径系数为0.41，该路径系数通过了置信水平为0.05的T检验，具有统计显著性，假设2得到了验证，表明组织制度和公务员行为存在正向相关关系。组织文化对公务员行为影响的路径系数为0.65，该路径系数通过了置信水平为0.05的T检验，具有统计显著性，假设3得到了验证，即组织文化和公务员行为有正向相关关系。社会期待对公务员行为影响的路径系数为0.58，该路径系数通过了置信水平为0.05的T检验，具有统计显著性，假设4得到了验证，即社会期待与公务员行为有正向相关关系。公务员行为对行政成本影响的路径系数为-0.68，该路径系数通过了置信水平为0.05的T检验，具有统计显著性，假设5得到了验证，即公务员行为和行政成本有反向相关关系(见表3、表4)。
本研究所构建的理论模型中共涉及5个研究假设，实证结果显示这5组变量之间的相关关系均与预期方向一致，除假设1外其他4个假设都通过了T检验，达到了统计显著性要求；同时，拟合评价指标显示理论模型的稳定性得到了实际数据的支持，理论模型与实际数据间具有良好的适切性。理论模型的拟合结果如图2所示。
四、结论与展望
从本文的研究结果可知，公务员行为尤其是公务员失范行为是行政成本升高的一个重要原因。数据分析结果显示，在所调研地区，同时存在行政成本偏高倾向和公务员行为偏向失范倾向；结构方程模型结果验证了公务员行为与行政成本之间存在因果关系，而且路径系数表明公务员行为对行政成本有重要影响。从公务员行为角度分析行政成本一直居高不下，主要是以下几个方面原因造成的：首先，公务员个人品质没有发挥对其行为的指导、控制作用，导致公务员行为缺乏内部控制力量；其次，组织制度对公务员行为的约束和保护都是软弱的；第三，组织内缺乏稳定、积极的组织文化，公务员行为的外部约束乏力；第四，社会上长期存在的不良风气使得公务员的正当行为缺乏社会认同，从而抑制其负责任行为的产生。
这些研究结果从新的视角讨论了导致政府行政成本偏高的内在诱因，即从公务员行为角度解释行政成本偏高的原因。本研究的实践意义在于：首先，通过本文的研究，能够为进一步规范公务员行为提供理论指导。对公务员行为和行政成本的研究，能够对规范政府官员行为，对改变政府行政人员工作作风、树立良好的“公仆”形象起到一定的促进作用；同时也可以提高公务员特别是政府领导的成本意识。其次，通过本文的研究，能够为政府降低行政成本，提高行政绩效提供实证的依据和指导。行政成本与政府绩效息息相关，行政成本的高低直接影响政府的绩效。因此，对行政成本所受公务员行为的影响机制进行深入分析，能为政府部门从约束公务员失范行为入手，有效降低成本、提高绩效提供理论指导。
本文作为一项探索性研究，用8个城市的647个样本数据考察了公务员行为对行政成本的影响，但是由于研究经费、数据和能力的限制，研究还存在着一些局限，有待将来进一步深入研究。
其一，本研究所提出的理论假设只是以个别城市所收集的数据为基础进行了验证，该理论假设是不是也同样适合其他地方政府还有待检验。未来研究可以在更多城市(包括直辖市)内广泛收集样本，并适当增加样本量以提高研究的精准度。
其二，本研究仅对公务员行为失范的典型表现进行总结归纳，构建了测量指标体系。未来研究可以通过访谈收集项目等方法，对公务员行为进行更深入的分析，进一步完善相关测量指标体系以提高研究的可靠性。