国有商业银行信贷风险防范和化解研究，本文主要内容关键词为：国有商业银行论文,信贷风险论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1998年亚洲金融危机的爆发及其造成的严重后果，给我国金融业敲响了警钟。金融是经济的核心，金融风险的防范和化解已成为政府、金融业的头等大事。本报告拟结合重庆市国有商业银行的实例，就近几年我国商业银行信贷资产质量进一步恶化的现状及其风险的防范和化解作一专题研究。
一、当前国有商业银行信贷风险的突出表现及成因
“风险”一词，原指发生某种不利事件的机会或可能性。银行风险，是指银行在经营过程中由于各种因素形成的银行资产损失的可能性。银行信贷风险一般是指信贷偏离原定目标，进而影响贷款本息按期收回，并会造成经济损失的可能性。
贷款是商业银行的核心业务。在我国，商业银行贷款占资产总额的比重一般都在80%以上。然而，目前国有商业银行的信贷风险却在进一步增大。信贷资产质量仍在恶化：一是收息率降低。如重庆市某国有商业银行综合收息率仅为49.27%。二是不良贷款急剧增加。四大国有商业银行不良资产平均在35%左右。上例分行，1998年底的不良资产由年初的48%增加至51.5%，比年初又增加3.5个百分点。如按人民银行《贷款风险分类指导原则》所规定的贷款五级分类法，把次级、可疑、损失类贷款列为不良资产，则国有商业银行贷款存量能收回再贷的只有30%左右。三是亏损增加。造成国有商业银行信贷风险增加的原因是多方面的，既有客观原因，又有主观原因。具体分析如下：
（一）国家调整产业政策，限制发展一些行业和产品形成的风险
80年代以来，国家经历了若干次重大的经济政策调整。每次调整，都使社会经济结构、产业结构发生较大变化。在大经济观念下，银行是经济政策变动形成后果的最终承担者。同时，国有银行的信贷投放有一定的时间周期，在信贷调整过程中必然产生一定的风险和损失。特别是近几年，银行的这种风险就较集中地暴露出来。
例如1997年，国家为了加强环境保护和有效开发保护自然资源，出台了关闭“五小”（即小纸厂、小煤窑、小水电、小水泥、小丝绸）的政策。这些被清理关闭的企业中，绝大多数都是以前国家政策提倡发展的，为解决当时商品短缺也发挥过应有作用。因此“五小”基本上都是靠国有商业银行贷款支持发展起来的，一经关闭，由于国家没有相应的配套政策措施，银行贷款就随之搁浅。在重庆万州区，由于关闭“五小”给农行造成的双呆贷款在2亿元以上。如万州有小煤窑800多处，已关闭452处，绝大多数是由农行和信用社贷款支持的。如小水泥厂，万州55个中要关闭45个，其中欠农行债务的有35个，农行损失在8000万元以上。忠县有个水泥厂，在农行贷款1000万元，属盈利企业，按规定也即将关闭，银行的损失不可避免。另外，许多小纸厂、小水电、小丝绸厂，原来都是能够收息的，一经关闭，则本息全无。
（二）农发行分设及其政策性业务划转形成的风险
1996年，国家分设农业发展银行，将人行、农行、工行的扶贫贴息及老少边穷地区的政策性业务全部划归农业发展银行进行管理。1998年，国家又决定将农业发展银行除农副产品收购以外的业务全部划给农业银行管理。农业银行各级行在接收业务时发现，农发行在近两年的经营中，不良贷款大增。这无疑加大了农业银行的风险。同时，人行划转给农行的专贷大部分无法收回。据统计，截止1999年4月底，重庆市人行专项贷款企业305户，贷款余额83238万元，其中，正常贷款仅占14.2%，逾期占5.8%，而双呆贷款高达80%。另外，保稳定贷款、残疾人贷款等政策性业务，都增大了银行风险。
（三）城市“三乱”和农村“三金”对国有商业银行造成的风险
城市“三乱”和农村“三金”对国有商业银行造成的冲击和形成的风险是巨大的。它的存在不仅扰乱了金融秩序，增加了国家的金融风险，而且就是在地方政府对其进行清理整顿的过程中，也产生了严重的后遗症，继续对国有商业银行的信贷资产造成风险。
一是对国有商业银行的收贷收息工作造成冲击。地方政府在“三乱”和“三金”的清理整顿中，对债权的追索手段是非常强硬的，行政、司法密切配合，无论是个人还是企业，都必须立即还钱，效果明显。其结果是，企业想方设法倾其所有归还了那边的欠款，而国有商业银行的贷款本息却拖欠下来了。
二是使国有商业银行的抵押品丧失。例如重庆市垫江县供销社欠农行贷款1035万元，当时所属农资公司和基层供销社的财产作了足额抵押，并进行了登记。在清理整顿供销社股金时，供销社的财产被全部封存，使农行的抵押品丧失，债权悬空。
三是使国有商业银行的逾期贷款增加。以前供销社的货款都是存在银行，贷款到期时用于归还贷款。但由于供销社股金会的清理整顿，供销社由于股金被冻结，货款也不再存入银行，导致银行的逾期贷款急剧增加。在重庆市万州区，由于这一原因，农行逾期贷款增加2000多万元。
四是使国有商业银行的部分债权丧失。农业发展银行分设后，由于农发行基层无机构，有许多贷款是委托农村合作基金会发放的。1998年，这些业务又划转给农行。在对农村合作基金会的清理整顿中，地方政府的“三金”、“三乱”整顿办公室既不接受银行的债权申请，又不准许法院受理案件，使银行造成巨大损失，且今后告状无门、索债无主。
（四）贷款企业逃废银行债务形成的风险
近年来，贷款企业逃废银行债务之风愈演愈烈，使国有商业银行的信贷资产造成巨大的风险和损失。主要体现在两个方面。
一是许多地方政府擅自扩大企业破产兼并试点城市政策适用范围，大搞不规范破产兼并。这种破产兼并往往是在地方政府的直接干预下进行的，破产兼并的过程就是甩债的过程，银行无法得到债务清偿优先权，企业破产实际是破银行的产，企业兼并实际是甩银行的债。
二是企业借改制之机大肆逃废银行债务。许多企业借产权制度改革之机，利用承包、租赁、联姻、嫁接等形式分裂“母体”，大肆运用甩、赖、逃、废等手法，悬空银行债务。加之地方政府出于自身利益的考虑，往往对企业的行为扭曲和逃债倾向视而不见，甚至明里暗里支持，致使国有商业银行的资产遭受严重威胁。
（五）移民迁建造成的风险
三峡工程举世瞩目。在百万移民大搬迁中，同时也有多渠道、多形式、大范围、大规模的企业迁建。这不但给重庆市各家商业银行的信贷资产保全带来了很大的困难，而且直接形成了巨大的风险损失。
一是库区搬迁企业享受优惠免息政策，银行利息损失惨重。《国务院办公厅关于三峡工程库区移民工程若干问题的通知》规定：“对口支援的国有、集体、民营企业兼并1998年底前亏损的国有、集体搬迁工矿企业，在落实还贷计划的前提下，以搬迁企业1998年底贷款余额为限，经债权银行同意，免除以前的全部欠息，并在今后三至五年的还款期内继续免收利息。”这一搬迁政策给银行带来了严重的负面影响。首先，在企业经营普遍不景气，社会信用滑坡的大环境下，“落实还款来源，经债权银行同意”这两个前提无法落实。在搬迁企业兼并过程中，往往演变成既不落实还款计划又不取得债权银行同意，一概不付利息。而且“以后三至五年的还款期”的时限也无法控制，极有可能导致企业长期赖帐。其次，这一政策的实施，将使银行的利息产生巨大损失，经营亏损将直线上升。
二是搬迁企业借机大打甩债牌，逃废银行债务，使银行资产蒙受巨大损失。课题组在调查中发现，仅奉节县就有114个受淹企业1998年以来欠各银行贷款35765万元，奉节县政府以奉府发(1999)3号文向重庆市政府请示，要求国家全额冲销。在这种情况下，一些企业就彻底断绝了同银行的往来，认帐不还钱，甚至是赖帐不认还，试图将债务逃废掉。
三是企业抵押资产价值将随淹没完全丧失。搬迁企业大部分都是以房产作为贷款抵押物的，由于银行对这些企业补偿资金的动态无法适时掌握，加之又无权支配，企业在搬迁过程中将补偿资金完全用于新的项目建设，银行对企业的新增资产难以依法设定抵押权。结果是大量的抵押房产淹没后，银行债权也将石沉江底。
以上从客观因素方面分析了银行信贷风险的突出表现及其原因。从主观方面来看，问题还很多，主要体现在信贷管理体制、违规经营及经营策略上。
（六）信贷管理体制不合理造成的风险
目前各国有商业银行的信贷管理体制基本上还是计划经济时期的那一套，不但缺乏科学性，而且脱离实际。
一是信贷管理机构设置不科学。以农业银行为例，总行将原来的信贷部门一分为四，而分行以下则一分为三，分别设立信贷一部（处、科）、信贷二部（处、科）、资产保全部（处、科）。表面上是分工明确，责任落实到部门，但在实践中却缺乏统一性，造成互相扯皮、办事效率低的现象。
二是层层审批制度职责不清，贷款风险责任不明。现行的贷款项目层层审批制度呆板而不科学，内控四岗也流于形式。不但办事效率低下，而且职责不清，从而造成贷款风险责任不明。如对贷款风险损失调查者应负什么责任，贷款审批小组成员应负什么责任，申报行和审批行责任人应负什么责任，各级行对一级法人承担什么义务和职责都不明确。贷款造成损失后，往往是法不治众而不了了之，最终由一级法人承担损失。
三是信贷计划指标管理方式脱离实际。国有商业银行现行的信贷管理方式实际上是指标考核管理。一方面自上而下的计划脱离基层行实际，特别是收息率指标和不良资产下降指标往往定得过高，倒逼基层行搞违规。如有的行为了完成收息率指标，被迫搞以贷收息等。另一方面贷款考核指标过多，基层行整天围着指标转，疲于奔命，被动应付，缺乏自己的积极性。
四是信贷队伍人员严重不足。在业务量增加的同时，人员却一再减少。例如在农行重庆市万州分行，一个信贷员都没有的营业所就有10多个。另外，缺乏有效的激励机制也严重挫伤了信贷人员的积极性。
（七）违规经营造成巨大风险和损失
在近年新增的银行不良资产中，有相当大一部分是由于违规经营造成的。
一是违规签发银行承兑汇票。有的在没有真实商品交易的情况下签发汇票；有的在没有保证金的情况下签发汇票；有的化整为零，实质是越权签发汇票；有的在签发汇票后同意企业动用保证金；有的在企业各种条件都不符合的情况下签发汇票。凡此种种，都给银行造成巨大的资产损失。如某国有商业银行重庆市某支行，1998年末，违规签发银行承兑汇票金额高达20050万元，1997年—1998年，该支行共垫付资金23205万元，给经营带来极大的困难和高度的风险。
二是违规搞帐外经营，板结信贷资金。从人民银行1999年4月对国有商业银行8家基层机构帐外经营有关负责人处理情况的通报来看，违规经营不仅给银行造成了巨额的经济损失，而且还严重危害了银行声誉。前几年，银行自办经济实体和帐外经营存贷业务，造成一定的金融秩序混乱，在人民银行1996年清理违规和帐外经营并帐中，不少行并入大帐的贷款，现在几乎都成了双呆贷款。
三是违规发放贷款。到目前为止，违规发放贷款的情况虽已大大减少，但仍然时有所闻，表现形式也多种多样。有的是以贷收贷、以贷收息：有的是未依法办理登记就发放贷款；有的是违规发放关系人贷款；有的是盲目发放房地产贷款。这些违规贷款，很多都难以收回。
四是违规出具信用证、保函和验资证明。这也给银行造成很大的风险和资金损失。
（八）经营思想上步入误区造成的风险
1997年初，国有商业银行提出了实现两个转变，实行集约化经营的方针。这是正确的。但相当一部分基层行由于认识上的偏差，以致在经营思路上步入误区。以农业银行为例，总行提出发展城市业务，实现城乡联动。但有不少行，却没有很好地分析自身的实际情况，盲目地把主要的人力、物力都放在城市，以自身的短处去与它行的长处进行竞争。特别是在信贷投放决策上，一是错误地认为集中资金、集中规模投放大企业就是集约化经营；二是在行业的选择上重视工商企业而忽略农业这个二十年来一直蓬勃发展的基础产业。其实集约化经营的真正内涵是提高经济效益。规模并不等于效益，商业银行应注重的是企业的经营状况、市场前景和信贷投放的风险度。特别是在风险度的分析上要紧紧抓住企业经营效益这个关键，而不能将抵押物是否足值作为放款的唯一标准。从现实情况来看，银行投向企业的贷款大量坏死，银行不良信贷资产急剧增加。据某国有商业银行重庆市分行统计，截止1999年1季度，该行共有累计欠息超过500万元的企业95家，累计欠息达108831万元。这些欠息大户共有贷款308130万元，其中正常贷款仅占贷款总额的8.48%，逾期贷款占15.04%，“双呆贷款”占比高达76.48%。这些惊人的数字正好说明银行在经营思路和信贷投向上存在问题。
二、防范和化解信贷风险的对策
综上所述，目前国有商业银行巨大信贷风险的存在既有外部因素，更有内部自身的问题。因此，国有商业银行的当务之急是立足于解决内部矛盾，尽快调整经营思路，建立科学的信贷机制，强化经营管理，从而达到防范和化解信贷风险的目的。
（一）调整经营思路
目前，四大国有商业银行经营意识不强、经营思路不清、经营重点不明、经营策略不当、经营点子不多的问题还比较普遍，构成了潜在的风险源，必须有效地加以解决。
1.确立信贷工作的主体地位
一是要统一思想，提高认识。信贷业务是四大国有商业银行两大基本业务之一，是银行收益的主要来源，更是商业银行社会地位的主要体现和连接客户的重要桥梁。目前，四大商业银行经营收入90%来源于贷款利息，而开拓非利息收入要受到多方面的限制，大幅度提高非利息收入所占比重还需要一个相当长的时期。可以说，没有贷款就没有银行，贷款经营好坏直接关系到银行的兴衰存亡。因此，作为商业银行，务必采取各种有效措施，使全体员工深刻认识贷款经营的主体地位和重要性，从而自觉抓好贷款经营管理工作。
二是要健全组织，加强领导。要建立健全和适时充实、调整各级资产负债管理委员会、贷款审查委员会并认真履行职责；行长办公会、行务会要把信贷经营管理作为重大议题认真讨论、研究、决策，党委会要对重大贷款经营管理行为予以把关；工作检查督导、挂钩考核、评比奖励均要体现信贷工作的“主体地位”；各基层机构及其经营者在业务工作上要坚持一手抓资金组织，一手抓资金运用。
三是要保证人员，提高质量。要尽快改变信贷队伍严重缺员的现状。各级经营行在信贷人员数量上要达到员工总数的20%以上；在素质上要达到政治觉悟高、思想观念新、职业道德好、业务技术精、工作作风实的标准。
2.明确信贷经营的市场定位
科学准确地确定信贷经营的市场定位是拓展市场、防范风险、提高效益的重要前提。各商业银行应根据自身的实际情况来确定经营重点，不能不顾实际地一哄而上，盲目竞争。如农业银行就应针对其点多面广、在农村经营几十年、在大中城市基础较差的实际，把经营重点放在支持县域经济上。如果农行丧失农村根据地，离开农业、农民的依托去追风逐浪，不但有悖于国家设立农业银行的初衷，而且有违农业银行的实际。事实上，我们在调查中也发现，目前许多基层行在县城和农村开展的小额质押和抵押贷款，就取得了极好的社会效益和经济效益。
3.大力发展主导业务
商业银行在经营理念和贷款客户的选择上，应坚持“不求大，不求多，只求精，只求优；不追风赶浪，稳健审慎”的原则。如农业银行就应根据这个原则和自身实际，在信贷主导业务上着重选择农业产业化、基础建设、能源交通、个人贷款等业务。为了有效地防范和分散风险，农业银行特别是农村行更应大力推行小额贷款（包括消费贷款），重点发展农民贷款户和城镇个体工商服务业贷款户。
（二）建立科学的信贷管理体制和经营机制
多年来，国有商业银行内部管理体制历经多次折腾，特别是近年来，业务划进划出，机构撤而复设，几乎年年都在内部管理机构上折腾，但时至今日，机构重叠、职责不清、相互交叉、人浮于事、经营机制不活的问题仍然相当严重。对此，应加大改革力度，删繁就简，努力建立起科学的符合商业银行实际的信贷管理体制和经营机制。下面试以农业银行为例来加以说明。
1.合并管理机制
将几个信贷部和资产保全部门合并为一个信贷经营部，全国农行统一模式。这样做的优点：一是减少机构，减少环节，减少人员，提高工作效率；二是有利于明确职责，落实责任，提高经营管理水平；三是上下对口有利于加强领导和工作协调；四是有利于节省费用提高效益。
2.确立明确的经营目标
各家商业银行对支持什么、限制什么、淘汰什么，从上到下都要明确。对贷款结构包括贷款的产业结构、行业结构、区域结构、占用形态结构要分级分期并根据行长、分管行长、信贷部经理任期确定；对贷款利息收回目标要逐级分年按季依岗确定。业务经营计划和具体指标（包括与信贷直接相关的计划等指标）要自下而上逐级科学准确地制订，努力克服多年来层层坐在办公室里仅凭上级要求制订业务经营计划、确定具体指标、自上而下硬压任务的弊端。从某种意义上说，指标过大任务过重是导致违规经营、增大贷款风险的重要动因。比如利润计划过大，可能“迫使”下级行采取以贷收息、收高息、提前收息或增加应收未收利息等违规行为；下降双呆贷款的指标过大，可能“迫使”下级行在双呆基数上弄虚作假或采取以贷收贷等违规行为，等等。
3.建立科学而严密的贷款评估决策体系
我国的商业银行必须认真解决责任虚置问题。目前各家商业银行信贷经营管理的一个突出问题是：评估决策体系不严明、不科学，集体审批名义上集体负责而实际上人人都不负责，分级审批名义上分级负责而实际上各级都不负责，责任严重虚置，从而增大了贷款的风险和损失。解决的办法：
一是改革贷款项目评估体制。目前本地贷款项目本级评估的办法弊端很多，应改为一级法人分级负责、行内外专家交叉的评估体制。即取消县级支行的评估权限，评估权限及贷款审批权限上收一级，由其上一级行组织专家交叉进行评估。比如县级支行的审批权限为1000万元，则由其上级行在辖内组织有资质的人员进行评审；如省级分行的审批权限为5000万元，则由总行在全国农行内外组织有资质的人员进行评审。这样做的优点在于：可以有效避免重复建设、首长工程，可以提高评估结果的准确程度，可以有效防止弄虚作假，从而达到防险避险的目的。
二是规范贷款决策制度。各级行的贷审会只能是贷款审查（咨询）委员会而不应是贷款审批委员会。贷款决策按照授权由各级行的行长自主进行并独立承担责任。
三是落实贷款评估和决策责任。项目评估的负责人和决策的行长要按贷款损失的一定比例承担赔偿责任。
4.建立科学而严格的考核体系
各家商业银行应将贷款制度的执行情况、不良贷款特别是双呆贷款净下降额度和幅度、贷款损失情况、贷款周转速度、贷款利息回收水平、应收未收利息的收回情况，纳入经营目标责任制严格审计稽核，严格考核奖惩。
5.完善下派一级的稽核管理体制，强化信贷稽核审计工作
目前我国商业银行下派一级的稽核管理制度流于形式，仅仅是主任由上一级行任命，其行政关系、工资福利仍在本级行，严格审计稽核就只能是一句空话。对此，我们认为：
一是要把信贷审计稽核作为稽核工作的重中之重。要认真搞好信贷经营管理和决策人员的离任稽核、目标稽核、专项稽核和常规稽核。
二是审计稽核人员实行委派制。即所有审计稽核人员全部由上一级行委派，人事关系、工资福利由委托行负责，稽核人员与被审计稽核单位不发生审计稽核以外的任何关系。
三是审计稽核人员驻地时间限制。即审计稽核人员在一个地方所驻时间不能太长，一般以不超过三年为宜。
6.实行信贷资产质量末位淘汰制
从总行到县级支行，层层建立信贷资产质量末位淘汰制。即所辖下一级行的所有单位，在任期考核中资产质量最差行的行长、分管行长、信贷部经理全部免职，一票否决。
（三）强化信贷经营管理
对于商业银行来说，信贷管理是一个永恒的主题。应坚持向管理要资产质量，向管理要经营效益，向管理要发展速度。
1.立足于防，控制风险源头
(1)加强信贷调查研究工作
各家商业银行都要层层建立专门班子，研究分析国家产业政策，研究新的经济增长点，并结合自身实际研究贷款投向和防险避险策略，指导信贷经营管理实践。以农业银行为例，就应在上述研究的基础上，落实分类指导原则，把准信贷投放的重点：一是农业产业化经营和环保产业项目；二是基础设施项目；三是国家重点扶持的消费热点项目；四是高科技项目，潜力大的生物工程项目；五是名优特新项目、出口创汇项目；六是各种形式、各种层面的个人生产、经营、消费项目。
(2)硬化贷款基本条件
对一个企业和项目能否贷款和贷多少款，主要是看贷款能否偿还，特别是要看其第一还款来源，其他条件如是否符合产业政策、产品是否有市场等，都只应作为参考条件。因此，必须改革多年以来把企业资产负债率作为衡量是否贷款的基本条件的做法，因为任何一个企业或多或少都有无效资产，现行法律和政策不允许处置的资产以及市场难以处置变现的资产是不能作为贷款保证的。应改为首先看第一还款来源即贷款项目所产生的现金入流量，再看资产数量及资产的变现能力，要把项目和企业一旦关停倒闭能否归还全部贷款本息，作为贷款最基本的条件。
(3)完善贷款担保手续
贷款手续很多，本文只侧重论述贷款担保的手续问题。一是要转变观念和工作出发点，变抵押避责为避险。目前各基层行办理贷款担保手续，在很大程度上是为了应付上级检查、逃避责任，而不是为了避免风险。因此，在抵押物的数量、价值、保管形式、变现能力等方面存在诸多问题。二是要认真研究抵押物的价值和变现能力。要防止抵押物不足值和用无效资产、不能变现的资产抵押的问题。三是具体的贷款手续要合乎法律规范，防止因手续问题出现“赢道理、输官司”的问题。
(4)筑牢三道防线，加强内控建设
以信贷经营部门为第一道防线，严格按岗位职责和操作规程办事，把各项管理制度落到实处，严禁逆程序操作和越权办事。以信贷管理部门为第二道防线，抓好制度落实的检查督导，做好补救防范工作，查处违规违纪。以稽核、纪检监察部门为第三道防线，稽核部门要加强对重点信贷业务、重点部门、重点岗位的稽核审计；纪检监察部门要有重点地抓好执法监督，加大对违规案件、渎职案件的查处力度，增强信贷风险防范工作的针对性和有效性。历代政治家有一句名言：“治乱世用重典”。毋庸讳言，我国商业银行，特别是各基层行的信贷经营管理正处于“乱世”之中，因此，在查处违规、渎职、失职、失误案件时决不能心慈手软，要重拳出击，依法办案。
(5)硬化贷款责任
贷款风险在很大程度上是工作人员事业心责任感不强、责权利脱钩所致，所以必须硬化贷款责任。一是落实贷款风险和资产质量的终身负责制，不能因岗位变动、职务变动、单位变动和退休等而使应负的责任虚置。二是真正把贷款质量和风险损失与工作人员特别是行长、分管行长、信贷部经理的政绩考核、政治利益和经济利益分配挂起钩来，该“下课”的要“下课”，该赔偿的要赔偿，该追究法律责任的要追究法律责任，同时对风险控制好、贷款质量高的人员实行重奖。三是实施资本抵押经营，行长、分管信贷的行长、信贷部经理按任职时贷款规模的一定比例进行风险抵押（自营业所起比例逐层减低），通过严格的任期目标审计和离任稽核，凡任期内资产质量恶化、贷款有重大风险或损失的，扣除风险金。四是小额贷款实行“柜员制”，即包放、包管、包按期收本收息，终身负责。
(6)加强电子化建设，改进管理手段
各级行应划出专项资金购置设备，配齐人员，对信贷实行联网管理以增加监控和风险预警能力。
(7)建立金融安全区
一是加强领导。省、地、县各级政府都要建立金融工作协调领导小组，由党委一把手任组长，分管副职和人民银行行长任副组长，各商业银行行长、经济主管部门和司法部门的负责人为成员，定期对辖区内金融运行的风险状况进行分析和评估，负责金融方面的重大决策和工作协调，为银行业创造宽松的经营环境。
二是加快改革步伐，重新构建金融机构体系。要点是：①健全政策性业务；②合并地级城市的同一家商业银行的核算（县支行级）机构，撤消各国有商业银行的省、市（地）分行和县支行，改按经济流向和经济区域设立二级经营行、三级经营行、四级经营行，以减少地方各级政府对金融运行的干扰，落实银行经营自主权；③彻底解决社会办金融问题，坚决取缔非法金融机构和非法金融业务。
三是规范金融同业竞争，认真落实《金融违法行为处罚办法》，公平竞争，共同发展。
四是认真贯彻落实《国务院关于在国有中小企业和集体企业改制过程中加强金融债权管理的通知》和人民银行《关于加强金融债务管理，建立防范和制裁逃废金融债务行为制度的通知》精神，建立健全各级金融债权管理行长联席会议制度、企业改制的监测及报告制度、贷款人资信“黑名单”制度，打击企业多头开户，完善对客户开户和贷款等服务的信用审查制度。金融债权管理行长联席会议应具有如下法定权力：①可以决定将逃废债企业向社会公布，各金融机构联合采取不提供一切金融服务的制裁措施；②决定将逃废金融债权严重的地区、行业宣布为不守信用或无信用地区、行业，暂缓或暂停项目审批，停止发放新贷款，依法追收原欠贷款；③决定对恶意逃废金融债务企业的法定代表人重新担任主要负责人的企业，各金融机构均不得发放贷款。
2.着力于化，狠抓不良贷款清收
(1)建立不良资产经营公司，分帐经营
此项工作目前各国有商业银行已开始实施，本文不再赘述。
(2)强化措施，多法清收
一是依法起诉清收和专职队伍清收。各经营行都应选择一些“钉子户”，通过依法起诉申请法院下达支付令的办法，追收不良贷款。为达到追收一户，震动一片的目的，在选择起诉对象时，既要选择影响大的钉子户，又要深入调查研究其支付能力即执行的可能性，以防止“赢了官司输了钱”的问题。为提高法院追收银行不良贷款的责任感和积极性，可采取与法院协商配合，在银行设立执行室，以收回不良债务的一定比例支付费用的办法。起诉清收应和专职队伍清收结合起来。要以县级支行为单位，抽调若干名事业心和公关能力强、懂法律的人员组成清收双呆贷款攻坚队，常年专职从事双呆贷款清收工作，同时，统管辖内起诉清收工作。
二是招标清收。对收回难度大的双呆贷款，可集体研究确定收回的奖励标准，向社会公开招标，也可有意识地动员有能力的人清收，如地方党政部门负责人、企业及其主管部门负责人、其他部门人员等。
三是责任清收。即将不良贷款落实给始作俑者和现任管理人员清收，并与经济利益分配和上岗聘用挂钩。
四是以资抵贷。对关停半关停企业和无发展前景的企业，要抓紧处理其抵押物品或以其它资产抵偿贷款，抵贷实物要及时处置变现。
五是变被动收债为主动收债。对具备破产条件的企业，银行要主动提出破产申请收债，要主动参加清算小组，确保破产清算中的合法权益不被侵害，努力扩大受偿比例，减少损失。同时，银行还应积极参与企业改制，利用自身联系面广、信息灵敏的优势，为企业牵线搭桥，主动促使不景气企业进行资产重组、联营、租赁等改革，盘活企业，收回贷款。
(3)用好呆坏帐准备金，依法按规定核销呆坏帐。
3.完善于补，尽力减少风险
有贷款就有风险。在目前经济政策和信贷环境下，贷款风险是防不胜防的。因此，完善贷款风险补偿机制就显得尤为重要和紧迫。
一是实行贷款“双保险”。即在以企业资产办好抵押或落实保证担保的同时，用企业法定代表人和财务负责人的私人资产作抵押，以增强企业的责任感，减少损失。
二是督促企业参加财产保险。应把企业参加财产保险作为贷款的基本条件之一，以便企业一旦出现意外时能够获得补偿，从而减少贷款损失。
三是督促和帮助建立担保机构，为中小企业贷款担保。企业贷款找不到担保人是一个客观的现实问题，而解决的办法是建立中介组织，经营贷款担保业务。
四是督促企业提足风险准备金。
三、几点政策建议
1.国家进行经济政策调整时，应充分考虑金融安全，并出台相关的配套措施。例如关闭“五小”时，就应出台配套措施以保证国有商业银行的信贷资产安全。
2.加大保护国有银行信贷资产的法律力度。一是建立金融债权保护体制，出台“金融债权保护法”。二是建立金融法庭，其人员编制由人民银行负责，业务归人民法院管理。三是国有银行的债权不能视为一般债权，应有终生追索权。
3.将国有银行的收贷收息纳入地方党政主要领导的政绩考核内容。同时，各级政府要为主要领导举办金融风险防范培训班或研讨班。
4.对各商业银行实行法定贷款保险制度，以强化对银行信贷投放的监督，减少信贷风险。
5.提高呆帐准备金比例，改革核销办法。
6.对国有商业银行以资抵押物的接受处置变现实行减免税费等优惠政策。
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