关于完善我国地方税体系的思考，本文主要内容关键词为：地方税论文,体系论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
地方税是指根据财政体制的规定，管理权、收入征集权和使用权都固定归属地方政府的税种的总称。在市场经济体制下，地方税是分税制体系的一个重要组成部分，在协调中央与地方政府间财政关系、保证地方政府有效行使职能方面，一个完善的地方税体系起着至关重要的作用。长期以来，无论是在中央高度集中的统收统支体制下，还是在向地方扩权的“分灶吃饭”体制下，我国都没有独立的地方税体系，或者虽在名义上存在中央税和地方税的划分，但由于受当时体制的约束，实行税收分成，因此，地方税名不副实，并不是真正意义上的地方税。1994年的分税制改革，改变了上述状况，明确划分了中央税、地方税、中央与地方共享税范围，将适合地方征管、有利于调动地方积极性的那些税种划归地方，由此初步奠定了地方税体系的基础。但从规范财政管理体制的要求看，目前地方税体系仍然存在诸多问题。主要包括：
1.地方税收总规模偏小，缺乏主体税种。按照分税制财政体制的规定，划归地方税的税种有18个（不包括共享税），即营业税、地方企业所得税、个人所得税、城镇土地使用税、固定资产投资方向调节税、城市维护建设税、房产税、车船使用税、土地增值税、印花税，以及有关农业方面的税收等。数量虽不少，但没有大的主体税种。除了营业税可视为主要的地方税外，其他多属于零星小额税种。地方税种的零星小量，使得地方税收收入在整个税收收入中所占比重偏低，与地方政府所应承担的事权不相适应，而且地方税在地方国民收入中所占比重趋于下降，在整个地方财力所占比重不高，从而削弱了税收及政府预算的职能作用。
2.现行税制缺乏系统性、完整性和规范性。1994年税制改革的重点放在流转税和所得税方面，对地方税税种的改革触动不大，缺少统一性，带来了一系列消极后果。此外，现行征管范围的划分有条块分割之嫌。从条条分割看，铁道部门、各银行总行、各保险公司等集中缴纳的营业额、所得税、利润和城建税归中央，由国税系统负责征管，分税制还不彻底；从块块分割看，集贸市场和个体户的各项税收，境内外商投资企业和外国企业各项税收以及外籍人员的个人所得税由国税系统负责征管，也不符合分级征管的要求。
3.地方税税权划分不清晰。实行分税制后，地方税的税权仍然过多地集中于中央，几乎所有的地方税税种的税法、条例以及大多数税种的实施细则，都是由中央制定和颁发的，地方只有征收管理权及制定一些具体的征税办法和补充措施的权限。这样一种过度集中型的税收管理模式很难符合我国各地复杂的经济情况和千差万别的税源情况，既不利于地方政府事权与财权的统一，也不利于地方政府利用税收杠杆调控地方经济，使之健康发展。
4.部分地方税税种亟需调整充实。一是某些税的征税范围偏窄，税率偏低，没有起到应有作用。如城镇土地使用税，低微的税额对巨大的级差收入的调节功能微不足道。房产税、车船使用税均因税额、税率未能随物价上涨而变动，使该税的调节作用几乎完全消失。这些税种，都需调整，以提高征税的广度和深度，更好地发挥税种应有的作用。二是部分老化税种，可考虑取消。如屠宰税、契税两税种，解放初期开征，是在农业自给性生产占优势的条件下形成的，时至今日已经老化。屠宰税对调节屠宰行为，增加财政收入意义不大，税收收入不多，课税成本却比较高，因此，可予取消；契税与营业税、印花税、房产税有重复，作为单独税种，已无存在必要。
5.在地方税收入满足不了地方支出的情况下，地方变相收费，导致地方费多于税。比如车船使用税的征收，规定凡在中国境内拥有并且使用的车船都是车船使用税的征税对象。但因这一税种的税率低，所征税款远远不能满足交通建设的需要，先后出台了养路费、车船购置费、交通管理费、公路基金、交通基金等，其收入比车船使用税多得多。其他类型的地方收费更是名目繁多，如工商行政管理机关收取的企业、个人登记发照费、年检费、商标注册费、市场管理费，公安部门收取的治安管理费等。这些行政性收费单项看来数额不大，但由于收取面广、周期短、重复次数多，总量十分可观，而且目前主要由地方有关部门自收自支，在财政体外循环，带来很多问题。
由此看来，深化地方税改革势在必行。建立完善的地方税体系，首先要确定哪些税种可以作为地方税收，哪些税种不宜作为地方税收。这既要考虑税收的一般原则，又要考虑地方行政管理相对于中央行政管理的特征。完善地方税体系，一般应明确以下原则：（1 ）稳定与适度原则。税收应满足地方政府公共支出的需要；税收收入能保持稳定增长，不因经济周期变化而大幅度波动，以保证地方政府固定开支的需要。（2）公平和受益原则。经济能力强及受益多者，应承担较多税负。 同时，地方税收收入应不至大量向外转移给非居住者。（3 ）税基固定原则。地方税种的税基不能具有移动性，否则，纳税人可以从高税率区转移到低税率区。（4）税收中立原则。 地方税收对经营者的经济行为干预越少越好，即税制不要过分干扰经济活动者的消费、储蓄、投资、工作与地点的选择决定。（5）征收方便原则。 地方税收应根据地方政府的税务行政能力及征管手段特点设置，便于地方政府管理。
相对于这些原则，具有如下特征的税种不宜划归地方，而应划归中央政府，或由中央政府组织征收。（1 ）适合作为经济稳定政策工具的税种，不宜划给地方政府；（2）因考虑纳税人负担能力， 而以纳税人总所得、总消费或净财富为衡量标准的累进税应归中央；（3 ）税基在各地区间分布严重不均的税收应归中央，或由中央政府负责征收； （4）税基在各地区间具有高度移动性的税种，不宜由地方征收，以免造成地区间税收竞争现象；（5 ）容易形成税收输出的税种不适合作地方税收，以避免因税负转嫁给其他地区的居住者，而削弱地方税收与受益原则的一致性。
在明确了建立地方税体系原则之后，我国地方税改革的目标取向是：地方具有相对独立的税收管理权限，拥有赖以取得比较稳定收入的主体税种，形成税基广泛、结构合理的税收体系，以利于在巩固以中央税收收入为核心的中央、地方收入分配格局基础上，逐步扩大地方税收入，保障地方经常性开支需要。为此，应从以下几方面着手改革。
1.在合理划分税权的基础上，赋予地方适度的税收立法权。赋予地方一定的税收立法权，是正确处理中央政府与地方政府税权划分的关键问题。从国外实行分税制的情况看，地方政府的税收立法权有三种模式：一是美国模式，地方税收的立法权完全交给地方，联邦政府不加干预；二是日本模式，地方政府没有立法权，但中央政府在对地方税进行立法时，地方可根据本地情况对税种税率进行选择；三是德国模式，既肯定地方政府的税收立法权，又通过立法权原则的限制，使地方的立法权得到适当控制。从我国实际情况看，当前及今后处于向市场化目标迈进的关键时期，需要在全国范围内，从税收方面创造公平市场竞争的宏观环境，故基本的税收政策须由中央制定，不能象联邦制国家那样，将地方税收立法权全部或大部分放到地方。但也应看到，我国是一个大国，各地自然条件和经济发展水平很不均衡，财政能力和税源情况亦有很大差别。在这种情况下，赋予地方适度的税权也是必要的，它有利于促使地方因地制宜地根据本地经济特色和实际情况，积极采取某些税收政策措施，挖掘税收潜力，改善财政状况，促进经济发展。为了保证全国政令统一，维护全国统一市场和企业平等竞争，中央税、共享税和全国统一实行的地方税，其税收立法权都应集中在中央，不得向地方分散，但地方拥有对地方税的征收管理权和部分政策调整权，主要是指那些虽然在全国统一实行，但对宏观经济影响较小的地方税税种，地方可在国家规定的范围内，选择或调整其地方税税率，甚至对某些地方小税，地方有停征的权限。此外，地方也应有一定的税收立法权，主要是指在国家统一的方针政策指导下，地方有权在全国统一征收的地方税以外，结合其实际情况，单独开征区域范围内的某些税种，并报中央备案。但开征新税种需掌握三条原则：一是不挤占中央税源，不影响宏观调控；二是有利于促进地方经济发展；三是充分考虑企业和个人的税收负担。
2.确立地方主体税种，优化地方税制结构。从国际上看，尽管各国政府间的税种分配存在一些差异，但各级政府一般都有自己的当家税种，为履行政府职能提供了比较稳定的收入来源。当前我国分税制体制及现行地方税体系的缺陷，恰恰在于虽然划归地方的税种不少，但主体税种不明确，其收入规模也偏低，不利于充分调动地方积极性。为此，应在借鉴国际经验的基础上，加快地方税的改革步伐，即通过改革和完善已有税种，以及开征某些新税种来填补目前地方主体税种的缺陷，把地方税真正建成一个集流转税、所得税、财产税和行为税于一体，对各行各业、各种经济成分、各种经济行为都能触及到的，有利于公平竞争、税源稳定、税种完整并相对独立的税收体系。根据我国的经济发展水平和当前的税制结构，可考虑把城乡维护建设税、营业税、土地税、财产税等作为地方的主体税种。
3.调整充实现行地方税税种。如固定资产投资方向调节税归地方明显不妥，因为它具有较强的宏观调控能力，有利于贯彻中央的产业政策、控制各地的重复建设和盲目投资，划归地方后，其作用大为削弱，故宜改划中央；将城市维护建设税由附征改为独征，其计税依据由原来的按增值税、营业税和消费税计交，改按企业销售收入或营业额计交，税额收缴改由地税系统直接征收，避免因税种交叉管理给征管带来的不必要麻烦；完善房产税，扩大房产税的征税范围，并以房产的评估价值为计税依据，使该税真正负担起调节纳税人收入，提高房屋使用效益和组织财政收入的功能；适当提高土地使用税、耕地占用税的税额标准，以适应形势发展，充分发挥这两个税种的应有作用；取消屠宰税，对收购屠宰行为，改为以价征收营业税；取消契税，将其并入印花税。银行、铁道等部门的收入也不宜划归中央，而应全部归属地方；企业所得税是个很重要的税种，目前仍按行政隶属划分殊为不妥，改划共享税更好，这样既可发挥其宏观调控作用，又可受到地方政府的关心和重视。
4.规范地方政府的收费行为，将某些地方收费改为地方税。我国地方一级的收费项目和收费规模日益膨胀，并游离于财政预算管理之外，这从本质上讲是不符合市场经济要求的一种非规范分配行为。鉴于目前的情况，对地方收费进行规范化管理的基本思路是：清理整顿，解决该收不该收的问题，合理的收费项目予以保留，不合理的收费、集资及摊派坚决予以取缔。此外，随着地方税权的明确，要研究和考虑哪些收费可以纳入税收分配，并结合地方改革一起进行。
5.要重视和加强地方税的税收法律建设。首先，要按照市场经济的要求，尽快出台税收基本法。其次，要用法律手段规范地方税制，健全地方税的调控职能。对各种地方税税种应加以改革并使之完善，该取消的取消，该出台的出台，该调整的调整。要通过人大立法，制定各种单项税收法规。此外，还应建立必要的行政监督机制，规范各地区各部门的行政执法行为，保证税收法律、法规和规章的有效贯彻执行。再次，税务机关要重视抓好税务稽查工作，坚持开展执法检查。一方面，税务机关要经常开展专项检查，纠正各种侵蚀税基、违反税法的行为；检查各种税的征管情况，纠正乱开口子的现象；另一方面，应进一步完善税收司法保卫系统，利用法律手段严厉打击各种偷税骗税抗税等违法犯罪活动。
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