加快推进民间组织发展的若干思考，本文主要内容关键词为：加快推进论文,民间组织论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
民间组织的培育和发展，是当今中国改革开放进程中的一个重大问题，是直接关系到我国社会主义市场经济能否全面、成熟发展，以及社会转型能否稳健顺利实现的关键。作为社会发展和管理的一个重要方面，民间组织发展和管理与国家体制、政治制度、经济发展、社会状况、文化历史传统等密切相关，特别是与市场体制发育程度紧密相连。现代民间组织发展深植于市场经济和民主政治体制，在市场经济发达国家，民间组织管理已相对发育成熟。与市场经济发达国家相比，尽管近年来我国民间组织发展与管理已经有了长足的进步，形成了登记与业务双重管理和分级管理体制，逐步探索了民办非企业单位即民办社会事业的发展，但总体上仍处于初步发展阶段，在许多方面还存在很大差距，这种差距不仅是数量上的差距，更多是在体制、理念、法制等深层次的差距。随着入世和改革开放的全面深入发展。我们越来越面临着与国际接轨的现实任务，因而，必须正视差距，立足国情，借鉴国际经验，进一步理清发展方向，这对于加快推进我国民间组织创新发展具有重要的现实意义和价值。
一、中外民间组织发展与管理的比较与差距
1.在与政府关系处理上存在差距
计划经济体制下，我国社团素有“二政府”之称，在政府的全面领导下开展工作，事实上成为政府职能和机构的延伸。转型时期，困扰民间组织发展的一个重要问题就是政社关系的处理。与我国不同，国外民间组织与政府之间不存在领导与被领导关系，但政府一贯十分注重通过政府购买、税收减免等方式对民间组织发展予以引导和扶持，并依托民间组织，发展和提高社会福利服务。有些民间组织，特别是行业协会还积极参政议政，主动与政府合作，主动参与与自身发展密切相关的立法活动，影响政府决策，在社会管理中发挥着重要的作用，并因此获得了充足的发展动力和社会权威。
从本质上讲，政府作为全体公民利益的代表，与作为特定群体利益代表的民间组织，是整体与部分、战略利益与具体利益的关系，二者不能相互代替，后者是前者的组成部分，并且必须服务和服从于整体利益的要求；同时，整体利益和战略利益的实现有赖于部分利益和具体利益的实现和积累，从这个意义上来说，在实际工作推进中，政府必须通过为民间组织提供服务使其得到发展和作用发挥来实现自身利益。国外民间组织与政府管理处理就是验证。
与国外相比，在政府与民间组织关系处理上，我们存在着两个明显的误区：一是政府包办，将政府利益混同于民间组织利益，民间组织机关化、行政化倾向明显；二是强调民间组织为政府服务，对民间组织发展缺少必要的政府扶持。所谓“欲速则不达”，政府只有通过扶持民间组织发展，才能使其真正发挥作用，服务于政府的整体利益、并逐步实现自身的战略目标。因而。在今后政府职能转变过程中，要特别注重理顺政府与民间组织的关系，也只有如此，才能真正实现政府职能转变。
2.在服务意识上存在差距
服务性是民间组织的根本属性。民间组织是市场的产物，是特定群体利益的代表，民间组织的活力在于代表和实现特定群体的利益，只有深深扎根于这一点，才会获得社会的认可、支持和自身发展。国外民间组织，比如日本的行业协会，在这一点上表现得十分突出，其经费来源于企业，其工作服务于企业，无论是参与政府立法、还是制定行业规范，出发点都是致力于服务会员企业的发展，也因而得到企业的大力支持，获得了充足的经费保障。
而我国民间组织，特别是社会团体，习惯于眼睛向上，围着政府转，为会员单位服务的意识不强，这与政府包办、自上而下形成的运作机制有关。随着政企分开、政事分开和社会信息公开化程度的不断提高，企业和个人会越来越需要建立和依托真正能为它们提供服务的组织，从中尽量多地获取信息和建议。行业协会必须主动转向为企业服务的主旨上来，其他社会团体和民办社会事业单位也同样必须主动面向市场，适应市场需要改进自身服务，以获得生存空间。
3.在依法管理上存在差距
国外发达国家民间组织管理的一个共同特征就是依托完备的法律体系，严格依法管理。如美国依据税法对民间组织进行分类管理。日本以民法、非营利组织法、《商工会议所法》、《商工会法》、《促进特定非营利活动法》等一系列配套法律法规作为依据，使各类民间组织有了具体明确的活动准则，也确保了政府对民间组织的依法有序管理。
目前我国在具体的民间组织管理工作中。主要依据国务院颁布的《社会团体登记条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》，以及各地方自行制定的规章和文件，如《上海市社会团体管理规定》、《上海市社会团体组织通则》、《上海市社会团体会计制度》、《上海市社会团体财务制度》、《上海市社会团体换届审计制度》、《上海市民办非企业单位登记实施意见》等。与国外相比，我国民间组织依法管理还存在两个明显的问题：一是法律法规体系还不甚健全，法律法规过于原则化，难于具体操作，许多具体管理活动缺少必要的法律依据而难以实施，如对于违法非法民间组织的处罚、涉外活动管理、涉外民间组织管理等。二是选择适用法律的视野太窄，尤其是还未习惯于从有关经济管理法规中寻求依据。在民间组织发达的美国，也并无民间组织管理法，而是依据宪法和税法。造成这种状况的一个重要原因在于民间组织管理还停留在要不要其存在的判断层面，而不是如何推动其发展。随着改革开放的进一步深入和民间组织发展趋势的日益凸现，我们必须及时把民间组织管理工作重心从简单的政治管理逐步转移到促进其经济活动发展的管理轨道上来，借鉴国际经验，扩大法律视野，灵活运用有关法规；同时，从民间组织具体行为管理出发，不断深化、细化、充实法规建设，适应越来越复杂的民间组织管理局面的要求。
4.在自律机制上存在差距
发达国家民间组织自律管理十分健全。比如，美国具有完善的非营利机构的行业管理与评估机制。美国非营利机构行业管理是非营利机构自愿联合的产物，如美国独立部门、美国基金会联合会、美国全国非营利机构董事会中心、美国慈善信息局等，全是由非营利机构的负责人自发联合组成的全国性机构，它们的主要功能是交流信息、组织会议、研究公共政策、制定行业准则、实施机构评估、增进组织公开性和透明度等，以保证非营利机构具有活力地健康发展。美国慈善信息局制定的9条评估准则成为慈善机构沿着正确的政策方向和运用科学管理方法的向导。通过向捐赠者提供受评估机构的信息，慈善信息管理局培育了以捐赠者的理性捐赠来不断推动慈善机构提高管理水平的社会捐赠机制。此外，国外民间组织管理的自律机制还表现在以日本民间组织为代表的完善发达的组织结构、工作制度和内部监督管理等方面。
反过来再看中国的情况。就会明显感到民间组织在自律管理上还存在着许多问题，民间组织“体弱多病”的现象较为普遍：一是制度不健全，有些民间组织财务管理、人事管理等方面没有规章制度，有些虽然制定了一些内部管理制度，但却只是为了应付检查，流于形式；二是活动不正常，有的民间组织理事会、常务理事会长期不开会、不讨论民间组织事务，组织机构形同虚设；三是办公条件不具备，有的社团既无办公场所，也无活动资金和专职工作人员，实际上成了“三无”社会团体；四是法定手续不履行，有的社团法定代表人和办公地址多次变动，也不到登记管理机关变更登记手续，有的社团人去楼空四、五年，也不依法办理注销登记手续；五是规章制度不遵守，有的社团擅自变更章程内容，有的越章活动，还有的不照章换届，甚至出现七年不换届的现象。因此可以说民间组织的自律机制还远未形成。
5.在实力上存在差距
发达国家民间组织发育健全，已经成为颇具影响和实力的部门。比如1997年美国160万个非营利机构的财产总额达到2万亿美元，年收入达到1万亿美元。日本行业协会大都经费充足，如日本经团联2000年度预算为35亿日元，日本IT协会年度预算则高达73亿日元。
相比之下，我国民间组织实力尚较为弱小。主要表现在以下几个方面：一是缺乏资金，特别是一些民办社会事业由于缺乏必要的政府扶持经费太少、成本太高，已经到了难以为继的地步，有的民办非企业单位又转回原来的事业单位性质。尽管我国公民和企业并不缺乏捐赠意识和能力，但由于绝大多数民间组织缺乏社会公信度，难以得到广泛的社会捐赠；二是缺乏人才，我国民间组织的规模大多不大，缺乏专职工作人员，缺少志愿者加入，而且普遍面临着难以吸引和留住优秀人才的问题；三是组织能力长期欠发达；伴随着缺钱、缺人而来的问题是，缺乏有效管理已有资源的能力和发展潜能，不能有效调动员工积极性，组织的公共关系等社会资本不足，缺乏持续发展的能力。
二、进一步加强民间组织管理的思路构想
从今后的发展趋势来看，适应体制转换和社会转型发展要求，加快发展民间组织是一种必然趋势。特别是在加入WTO的情况下，如何适应全球化发展态势，高起点谋划现代化、国际化的民间组织战略发展与管理的新格局是我们面临的现实而紧迫的任务。立足中国国情，借鉴国际经验，提出以下几点思路构想：
1.建立健全法律、法规体系
国际经验表明，建立健全民间组织法律、法规体系，是促进民间织蓬勃发展的重要保障，也是有效管理民间组织健康发展的有力措施。在我国目前的情况下，健全民间组织管理的法规，要特别注重三个方面：一是要面向国际。在入世的情况下，民间组织的法规制定务必要与相关国际法规接轨。一方面要作好现有法规的梳理工作，将不适应的法规逐步废除；另一方面，借鉴国际经验，着手补充制定新的法规，以免出现不对应和缺漏的现象。二是要立足国情。民间组织的法规制定一定要立足国情，目前尽管我国民间组织发展的法规制定都远远落后于发达国家，但我国特定的社会发展历程、社会制度和目前历史阶段，决定了我们的法规完善只能是一个渐进的过程，不可能一蹴而就。因而，实际工作中，绝不能简单照搬别国做法，而是要在不违反世贸原则的情况下，从我国现实国情出发，循序渐进。并逐步形成特色。三是要充分灵活运用已有的相关法律法规。民间组织类型多样，活动领域广泛，涉及到政治、经济、文化等各个方面，因而，在依法管理的过程中，一定要注重灵活运用相关法律，这不仅将大大充实执法依据，提高依法管理水平，也将有效推动建立一个相互衔接、统一规范的社会管理体系。
从当前实际工作出发，今后民间组织法律法规建设，重点要深化到对民间组织具体各项行为活动的规范和引导，如不同民间组织法人资质资格的确认，接受社会捐赠的规范与使用，开展重大活动的审批，财务管理、接受社会评估等一系列管理事项方面，全方位地使民间组织活动纳入法制轨道。
2.进一步优化“双重管理”
从国外实践看，对民间组织的管理事实上也存在着双重管理的做法，一方面有一整套完备的登记管理，另一方面也要受到相关业务管理部门的规范。从我国当前实际管理操作情况看，特别是针对存在的“碰车”问题，我们认为，在推行双重管理体制的过程中，要进一步明确部门职责，形成合理分工。登记管理部门在注重规范管理的过程中，要重点强化以下几个环节：一是要把好准入关。要严格审定民间组织章程和宗旨，更要注重加强经常化管理，建立健全各项管理制度，特别是要严格执行重大活动申报制度，实现动态管理。三是强化监督管理环节。要加强对民间组织年检、审计、财务、社会捐赠使用等方面的监督，严格审定民间组织的营利分配。
作为民间组织管理的重要相关业务职责部门，当注重以下几个方面管理：一是强化预先审查，严格审定业务资质，确保民间组织有能力开展工作。二是加强业务指导和沟通，包括对相关业务政策的咨询、业务活动的指导等，并在转变职能的过程中，逐步理顺政府与民间组织在社会管理中的分工，引导行业协会等民间组织在政策制定和相互协调等方面充分发挥主动性、积极性和创造性。形成良好的互动。三是建立健全业务评估管理制度。业务管理部门可以通过自身或借助社会机构力量，对民间组织业务工作情况，特别是非营利性、公益性宗旨的体现，进行评估。促进业务管理专业化、规范化发展。四是加强与登记管理部门的沟通协调，形成联动管理机制。
3.加强“分级管理”
随着社会转型的加快，民间组织呈现出新的发展态势，而且范围广泛、类型多样、层次不一。针对民间组织量大面广、而且迅速发展的特点，建立分级管理体制，有效加强管理，是一个重要的议题。
首先，要按照民间组织分类分层的特点，建立健全市、区、街道三级管理体制。针对不同民间组织功能作用不一、活动层次不一，覆盖影响面不一等特点，实行不同层面管理。例如，行业协会管理要按照一地一会的原则，强化市级管理机构的作用和权威，对社会影响大的民办非企业单位，也要在市级层面上加强管理。对于区域性、特别是在社区里发挥作用的民间组织，要在区和街道层面实施管理，充分发挥灵活管理和就近管理的优势。
其次，要逐步增强民间组织管理力量，把三级管理落实到位。随着民间组织的广泛发展和逐步成为与政府、企业相并称的第三部门，要适当健全管理机构，充实管理力量，提高管理人员素质，特别是要适应当前信息化发展要求，加强民间组织管理机构的信息化建设和现代化管理水平，提高服务效率，强化管理能力，形成有效的快速应变机制。
4.不断完善社会监督机制
民间组织在从事各项社会服务中，客观上体现和代表了人际间的真善美，但国外经验表明，如果失去应有的社会监督或监督不到位，也会出现滥用减免特权、贪污社会资金等丑闻，给社会带来负面影响，所以，发达国家都普遍十分注重强化对民间组织的监督机制的建设。借鉴国际经验，我们认为，要从三个方面进一步加大对民间组织进行社会监督的力度：一是要建立专业性的社会评估机制。要培育一批专业评估机构，对民间组织活动进行评估，政府按照评估的结果，确定资助对象和标准。二是要强化新闻媒体的舆论监督作用，颂扬民间组织的真善美，揭露违法违规行为。三是建立公众监督机制，允许和鼓励公民、特别是捐赠人对民间组织的章程、组织机构、活动情况和财务管理等相关情况的了解。
5.建立健全自律发展机制
民间组织管理完善和健康发展，需要政府、社会各方努力，同时，更需要形成自我约束能力，建立健全自律机制。（1）要强化章程约束机制。民间组织的一切活动要以章程为依据，要形成完备、明确的章程，树立章程权威性，严格按照章程宗旨和规定开展活动，不得游离于章程之外，切实改变目前章程软约束的弊端。（2）要建立行为准则约束机制。从国外情况来看，十分注重以职业道德、岗位要求等行为准则来约束各项活动，有效地维护了民间组织的社会信誉和地位。民间组织要在自身管理中，自觉形成具有约束力的行为准则，切实改变无行为准则的弊端。（3）加强内部管理，建立内部财务收支、社会损赠、会费收入使用管理监督。（4）强化自我评估意识和机制，建立详细的工作考核评估机制，这是强化素质、外塑形象、树立社会权威和赢得社会信任支持的重要方面。
6.推行和加强民间组织党建工作，发挥政治优势
社会转型使民间组织的功能与作用发挥获得了前所未有的拓展空间，也使社会组织和社会力量实现了新的整合和调整。如何在市场经济条件下，既充分发挥民间组织的中介等服务功能，又使民间组织成为推进我国经济、社会发展和两个文明建设的健康力量和积极因素，成为维护社会稳定的重要基础，我们认为，加强和持续开展民间组织党建工作，发挥党建工作的政治优势，确保民间组织发展的政治方向和先进性，无疑是我们发展民间组织、加强民间组织管理的重要环节。通过加强民间组织的党建工作，加强党对转型时期社会整合和社会组织结构调整的领导，发挥民间组织的桥梁和纽带作用，了解人民群众的愿望和心声，增进党与人民群众的密切联系，推进经济社会发展和现代化建设。
三、进一步加快民间组织发展的政策建议
1.制定鼓励和吸引优秀人才的政策
国外民间组织发展实践已充分表明，民间组织不但是社会组织架构中不可或缺的一支重要力量，而且是扩大就业、提供社会服务的重要载体，民间组织职业化、专业化程度十分鲜明，吸引了一大批高素质的专业人员和资深人员，精英云集。而当前我国民间组织发展普遍面临的一个突出问题就是从业人员待遇低、社会保障差、社会地位低，难以吸纳人才。在当前我国民间组织事业发展的初期，特别需要在体制、机制、内容等方面不断探索创新用人政策，吸引一批富有创新能力，富有责任心、事业心的优秀人才，开拓民间组织事业的发展。为此，我们建议：（1）切实加快推进政社分开、政事分开、政企分开的改革步伐，加快推进市场化机制发展，充分发挥劳动力市场的价格调节机制，按劳分配，从根本上解决民间组织从业人员待遇偏低的问题。（2）统筹考虑民间组织养老保险等社会福利待遇标准，提高职业的社会地位。（3）加强人才培训和建立专业资质评定制度。实施社会工作者资格等级制度，使从业人员有机会不断得到资质积累，能力得到提高。
2.设计促进民间组织发展的政策
（1）实施国民待遇一致政策
所谓国民待遇一致，是指发展民间组织要遵守公平、公正、公开的原则，将民间组织的发展纳入统一的社会事业发展轨道，在政策设置上、在管理方法上、在信息沟通等环节上，在组织合法的前提下，要做到两个完全一致：即国内民间组织和社会事业发展与境内的外国民间组织和境外投资办的社会事业待遇完全一致，民办社会事业与国办社会事业待遇完全一致，对民办社会事业不得有任何歧视。在本国国土上，任何对社会有害的、违法的民间组织活动，无论国内和还是境外投资兴办的，都必须依法予以取缔。在当前，保持民办社会事业与国办社会事业一致，对于迅速加快社会事业发展、健全机制，有着极为突出的现实意义，对于推动政事分开、政企分开、政社分开，具有重要的促进作用。同时，在入世的情况下，要特别注重严格按照国际公法的要求，保持国内民间组织的发展与境外投资的民间组织的发展国民待遇一致。
（2）建立一整套完善的税收优惠政策体系
税收优惠政策是一种国内外社会事业发展常见的扶持和调节手段。我国民间组织类型多样，其中既有大量的非营利性的社会公益和社会福利等事业，也有完全可以自负盈亏、利用市场调节发展的民办社会事业。因而，我们必须区别类型，分别采取适当的税收优惠政策，起到扶持和调节的作用。具体包括：
第一，对公益性、福利性、社会保障性等服务事业应实行零税收政策。这类服务开展重在获得社会效益，帮助社会弱势群体。收费通常是象征性的，或根本是免费的，一般少有收入；利润更无从谈起。传统体制下，这类社会事业由政府办，民间组织在这一领域的介入，推进了社会事业社会办的发展，减轻了政府负担。因而，无论从这类事业的自身的经济性还是从社会效益来考察，都应该予以充分的税收优惠，体现国家扶持和社会公正，这种做法在国外亦是相当普遍的。
第二，对介于市场与社会的民间组织，应该区别具体性质、类别，按照其实际的经济效益，实行准税收优惠政策。通过采取征一部分税收、免一部分税收的方式，具体到位地起到既调节市场，又体现社会扶持的作用。
第三，对于完全进入市场领域的活动，则应按照其经营行为。依法纳税。社会事业的发展面向全社会，不仅包括弱势群体，还有一般人群和富裕人群。对于以一般人群和富裕人群为对象的服务事业来说，完全具有充分的经济能力，实现自负盈亏，市场中有足够的人力、物力和财力愿意投入其中，并获得高额回报。对于这类民办事业，则应采取完全税收政策，起到市场调节的作用。
第四，对于从事民间组织活动的个人，无论是对其所在组织实行完全税收优惠、部分税收优惠、还是完全税收，都要完全按照个人收入的多少，依法征收个人所得税。
（3）健全和完善与民间组织发展相适应的财政支出政策体系
第一，建立起切实可行的财政补贴政策。对于从事社会事业的各类组织，无论是国办的、民办的，都应该以实施财政补贴政策为主。除个别国家包揽的基础性社会事业，由财政全额拨款，其余的都应该以其社会效益的大小为依据，确定相应的补贴比例和补贴指标，使财政支出通过补贴的形式，起到“四两拨千斤”的作用。
第二，建立起切实可行的政府采购服务政策。政府采购服务，是国际上一种通行的做法和制度，即政府按照社会需求、市民需要的原则设计资金流向，并通过向社会招标的方式，采购服务。政府采购制度下，可以实现政府对社会事业发展和民间组织发展进行宏观调控，使各类民间组织按照满足社会需求进行运作；可以充分体现政府资金的投入和流动的公平、公正、公开的原则；可以把市场机制引入社会事业发展领域，充分体现效率优先的原则，调动各类民间组织的积极性，进行公平竞争，政府择优录取；可以改变过去在发展社会事业的过程中，政府包揽投资、养机构产生的人浮于事、效率低下、投资大、负担重等一系列弊端。
第三，建立起专项投资扶持政策。社会服务事业中，有不少是带有公益性、福利性甚至是纯社会公益性、福利性的项目，这些项目经营基本没有经济产出，而且常常需要巨大投资，一般的民间组织难以独立投入经营。对于这些特殊项目，政府可以采取专项投资的政策予以扶持，并委托民间组织经营、管理，通过公办民营的格局吸引民间组织的介入，发展社会公益事业。显然，这一政策只是局限于极少数、基础性、投资大、回报低甚至无回报的项目和领域。
第四，建立银行信贷优惠政策。目前许多民间组织在从事社会事业发展的过程中，往往是通过募捐等途径筹集资金，但这种方式常常不能保障在短期内聚集大量必需的资金，从而可能拖延社会事业发展的步伐。可以借鉴国外的有益经验，象扶持小企业发展一样，对各类民间组织实施一定的银行优惠政策，只要民间组织具有一定的偿还能力和借贷资质，其在兴办社会事业的过程中就可以得到银行的信贷支持。这对于大大调动民间组织兴办社会事业的积极性，加快民间组织和社会事业的发展步伐，以及实现银行信贷覆盖经济、社会各个领域，都具有现实的重要意义。
（4）实施统一规范的财务管理政策
我们应当实行统一规范的民间组织财务会计制度，并使之与整个社会事业财务会计制度完全接轨。民间组织财务会计一套、国办社会事业财务会计一套并行的双轨制，和整个国民待遇一致的要求是完全相背离的。特别是入世后，同一社会事业领域运营机构的会计财务制度完全应该一致，正如经济领域中的个体经济、私营经济、国有经济和外资经济财务会计具有共同的通则和总则。统一的财务会计制度下，便于组织间相互交往和结算，便于国家税收的统一收缴等一系列经济关系的处理。如果我们现在还把民办社会事业当成新生事物，另谋一套财务会计制度，只能证明“成分论”的传统意识还在作怪，必须给予彻底地否定和无情的抛弃。
根据我们目前的实际情况，可以分两步走：第一步，实行民间组织和民办社会事业专用发票和单列的财务会计制度，但这种方式实施不宜过长，只能作为一种过渡手段；然后尽快向全社会统一的财务会计制度接轨。只有这样，才能将民间组织发展纳入整个社会循环体系之中，与整个市场运作完全接轨；同时，这种融合也必将反过来促进我们思想上对民间组织认识的更新，进一步加快民间组织的发展步伐。
（5）实施积极的国有资产扶持政策
扶持民间组织发展，除了财政、税收、金融等一系列手段之外，还可以采取国有资产扶持政策。国外许多民间组织提供从事社会福利性、公益性等项目时，常常可以得到政府无偿调拨的土地等国有资产，这一做法，对我们发展民间组织颇有借鉴和启示。目前一方面用于社会事业的社会资源，尤其是民间组织刚刚起步，民办社会事业的资源，需要大力发展；另一方面，国有资产，包括土地、空置房，还有相当的供给余地。因此，设置积极的国有资产扶持政策，通过无偿地土地划拨，通过国有资产空置房的适当处理，对于加大对从事社会公益性、福利性社会事业的民间组织的投入力度，显然具有积极的作用和现实可行性。当然这种政策同样是要在区别对象和类型的基础上。慎重地、有重点地进行。
（执笔：张玉枝）
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