中国社会转型期行政 伦理建设的实践途径，本文主要内容关键词为：转型期论文,中国社会论文,伦理论文,途径论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党中央依法治国和以德治国相结合的治国方略的确定，对作为国家和社会事务治理基本主体的党政机关及其工作人员提出了新的要求。我们要在坚持依法治政的前提下，大力加强以德治政。
“以德治国”应从两个层面上理解：一是要坚持不懈地加强社会主义道德建设，使全体公民、国家机关和社会组织遵守社会主义道德，形成良好、稳定的社会秩序。二是国家治理的基本主体即执政党和国家机关及其全体公职人员必须加强自身道德建设，即行政伦理建设，在管理国家和社会事务的过程中体现社会主义行政伦理的要求。作为一种治国方略或治国手段来说，“以德治国”更为根本的是后者。国家管理者以一种什么样的道德精神去对待管理国家和社会事务的工作，或者说在管理国家和社会事务时怎样充分地发挥道德的作用。在这个意义上，实施“以德治国”，在本质意义上就是要加强行政伦理建设。
关于伦理和行政伦理建设人们往往作过于狭隘的理解。认为伦理道德属于思想领域的东西，因而把伦理道德建设也框定在思想建设的范围内。所以，在探讨伦理建设时，也总是在“学习”、“修养”、“教育”等几方面打转转。殊不知，伦理建设作为一种现实的实践活动，它并不是孤立存在的，它是同社会实践活动的其他方面密切联系并相互影响，相互制约的。直接影响伦理道德发展变化的因素有很多，因此，虽然我们建设的是伦理，但建设活动绝不限于伦理范围内的活动。在某种意义可以说，我们以前伦理建设之所以收效不大，很大程度上是我们仅仅停留在伦理的视野范围内建设伦理。所以，我们要跳出伦理来窥视伦理，跳出伦理来建设伦理。就行政伦理建设来说，如果仅仅把它理解为构筑几条原则和确认一个规范体系，并仅仅就这些原则和规范进行“学习”、“修养”和“教育”的话，那这样的行政伦理建设必定是失败的。所以，笔者认为，我们要进行有效的行政伦理建设，就必须首先坚持一个基本的前提：全面审视直接影响我国社会转型期行政伦理发展的各种因素，多途径多渠道地推动我国行政伦理的进步。正是在这个意义上，本人认为在社会转型期的中国现阶段，行政伦理建设的实践途径是立体的、多方面的。
一、坚定不移地进行行政改革，是行政伦理建设的制度基础
在现代国家中，行政管理的社会作用日益明显，可以说，经济的发展，人民生活水平的提高，社会的稳定和社会公平的实现，很大程度上取决于政府机构履行其行政职责的技能、效率和献身精神。行政组织是一个按照一定的组织机构、职能要求和行政体制建立起来的复杂的组织系统。它和其它任何组织一样，必须随着内部和外部因素的变化不断地从结构、职能和体制等方面进行改革和调整。这样才能始终保持应有的活力，满足社会政治、经济发展的基本要求。行政改革不仅具有重大的经济和政治意义，也具有重大的伦理意义。这是因为，一方面行政改革对经济、政治和社会稳定、社会公平带来的良好效应本身就是合符人类伦理价值精神的。另一方面，行政改革还直接为新的伦理，特别是新的进步的行政伦理提供生存的基础，并不断压缩落后道德或不道德因素的生存空间。所以，行政改革之重要性在现代各国无论是发达国家，还是发展中国家都已普遍形成共识。
二十世纪七十年代以来，世界各国都主动地致力于本国的行政改革。发达国家在经历了“福利国家”政策的失败之后，普遍进行了以提高文官制度的效力和提高公共服务质量为目标和内容的行政改革，九十年代之后又掀起了以“重塑政府”、“再造公共部门”为内容的新公共管理运动。发展中国家则经历了或正在经历从与中央计划型经济体制相对应的集权行政向与市场经济体制相对应的民主型行政的过渡。中国也正是从70年代末改革开放之后，开始逐渐进入经济体制和政治体制变革发展的新时期的。就政府机构改革而言，可以说新中国的行政改革始于解放初期，其改革活动与共和国的存在和发展相伴随。但是，与经济和社会转型相适应的行政改革只能说是从1993年进行的第六次政府机构改革开始的。因为那时中国的经济体制改革已取得相当的成果，并且明显开始建设社会主义的市场经济体制。这次以及这次之后的行政改革就是围绕着适应经济转型的意义而展开的。1998年开始的第七轮行政改革的内容就是建立与社会主义市场经济要求相适应的现代行政制度，其最终目标就是进一步扩大社会主义民主，健全社会主义法制，依法治国，建设社会主义法治国家。但是，这种以建立现代行政制度为内容的行政改革由于种种原因（也包括经济体制和经济制度的原因）迄今为止并没有收到明显的效果。我国现行的行政制度和行政体制与现代行政制度的要求还相差甚远，权力集中、政企不分、党政不分、机构职能重叠交叉、等级特权等等旧体制的基本东西并没有得到消除。尽管伦理可以有超前性，但新的行政伦理要作为整体存在并在行政活动中起主要调节作用，是不能没有制度和体制基础的。所以，我们倡导和建立以“一个核心，四个原则”为基本精神的新的行政伦理，就象我们进行行政改革一样步履维艰。相反，腐败、特权、不公平、低效率等道德上的不良现象却在改革的纳喊声的催促之下依然故我。关于这一点邓小平同志早就指出：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”又指出：“如果不坚持改革现行制度中的弊端，过去出现过的一些严重问题，今后就有可能重新再现。”[1]所以，要消除行政伦理上的消极、落后等不良现象，要确立与市场经济相适应的新的行政伦理，我们就不能仅仅将我们的视线停留在这种伦理的宣传、教育上，而应该同时或更为重要地是坚决地推进我国的行政改革。
二、进行道德立法和道德制度化建设是行政伦理建设的外在保障
以国家意志形式存在并以国家强制力保证实施的法律、以政党和社会组织的意志形式存在并以政党和社会组织内部的处置为保证执行的制度（法律、准则等）以及以社会意识形式存在并以社会舆论压力和主体内心自觉为依据而遵守的道德是社会控制和调节的三种基本工具和手段。在我国社会主义制度下，三者的根本目的和意义是一致的，都是为了调整社会利益关系，维护合理、和谐的社会秩序。“恶”的东西既被道德所唾弃，也会受到制度的约束和法律的制裁，“善”的东西不但得到道德的赞扬，而且法律和制度也加以维护和保障。可见，制度和法律在本质上与道德是一致的，或者说法律和制度本身就是一种强制性的道德规范。道德是最早的行为规范，与人类社会相伴生，法律和制度是阶级社会的产物。人类历史上最初的法律和制度形式是不成文法，不成文法的前身即为氏族的习惯和道德，在法律制度产生后，其内容的不断丰富和系统化过程中，实际上也是道德规范大量转化的结果，许多法律、制度，同时也是道德规范，所以，法律、制度不仅在价值意义上以“应该”的伦理之“善”为基础，而且在形式结构上也以道德规范、道德习惯为基本来源，这种价值逻辑上的一致和形式上的共生，说明进行道德立法和道德制度化建设是合符社会文明发展规律的。
在我国现在所处的社会转型期，人们在进行行为抉择时，受着两大要素的直接影响。一是利益要素。在市场经济刚刚起步，社会物质财富并不十分发达，社会平均生产水平仍然较低的情况下，利益的冲动是非常强烈的。创造财富、追逐利润和利益作为市场主体的行为取向，是市场经济的内在要求。二是意识因素。社会转型期在社会主体思想、意识领域的最大特征是动荡和多元，旧的价值体系已被打破，新的统一的权威价值体系又难以一下建立，各种价值观点、思想意识同时存在，主体在行为抉择中处于一种“自由”状态之中。在这样的情况下，如果主要依靠人们的道德自律来调节人们的行为和维护社会秩序的话，势必造成社会和国家治理上的不尽人意，甚至可能会出现秩序的混乱和社会的动荡。因此，只有将一些社会所必需的道德要求法律化、制度化，进行道德立法和道德制度化建设，以强制和制裁为基本保障，才能达到良好的社会控制的效果。
比较而言，在行政领域进行道德立法和道德制度化建设又显得更为必要和迫切。因为行政主体（包括个人和组织）在众多社会主体中居于优势地位，可以说是社会的强势群体。他们在进行国家和社会事务管理中，握有人、财、物的支配大权，不但有更多的“机会”和条件取得不正当的利益，而且也有更多的“幌子”来掩盖这种不道德行为。同时，行政主体应该遵守的一些伦理要求，不仅仅关系到利益关系合理的调整问题，而且关系到公共权力运作的社会效果问题。如果行政主体在伦理上得不到有效的规约，把公共权力作为谋取私利的手段，把关系民众利益和社会稳定发展的大事任意处置，则不仅造成社会在物质利益上的损失，而且会造成秩序的混乱，甚至可能危及政权的稳定。前刚果总统蒙博托私人财产达到40亿美元，把自然资源丰富的刚果搜刮得民不聊生，结果他获得巨额财富的同时也失去了政权，前苏联瓦解有很多原因，但社会管理层道德上的“软弱”和权力腐败，严重地脱离群众却是其重要原因。日本《读卖新闻》1992年第3期发表的《苏联瓦解之谜》中写到：“苏共党员已经不是根据思想信念入党，而是为了取得在国家机关或社会组织谋取优厚待遇而入党的。”“苏共官僚们最关心的既不是马克思和列宁的意识形态，也不是拥护社会主义制度，而是维护和扩大自己的政权，保持既得利益。”所以，我国现实生活中，加大反腐败的力度，查处大案要案，不仅有重要的法律意义，也有重大的伦理意义。如果不用法律手段对那些严重缺德的行为或由于无德而引起的无序的行为给予及时、有力的制裁，只会加大这些居心不良者投机冒险的侥幸心理，从而变本加历地违法损德，从而偏离舆论的走向和价值取向，使这些人的行为更加无度，形成恶性循环，给转型期社会的稳定带来威胁。因此，加强行政法制的建设，把基本的行政伦理精神（比如，权力公共意识、公益至上、无功即为过等）通过法律规范和行政制度体现出来，把行政主体履行职责应具有的起码的行政道德法律化、制度化，是加强行政伦理建设，增强行政伦理“硬”度的和“力”度的重要措施，也是中国社会转型期行政伦理发展的内在要求。
三、肯定道德权利，建立道德奉献与回报机制，褒扬行政“善”举是行政伦理进步的内在动力
在我国传统的伦理观中，道德义务和道德权利是相分离的，只肯定道德义务的存在，不承认或不重视道德权利。这样做的结果是导致道德评价和道德赏罚的不公，致使现实生活中履行道德义务的主体得不到公正的评价和应有的回报，从而最终使行政人员的道德践行和道德进步的动力被严重削弱。这种情况在行政伦理领域尤为严重，在中国传统德治模式中，人为地“拔高”行政主体的伦理水准和道德自律水平，对为官从政者提出大大高于一般社会主体的伦理要求，并且要求行政人员“大公无私”、“只讲奉献，不求索取，只尽义务，不求权利。”实际上作为在同一时代、同一社会经济政治环境中生活的社会主体，行政主体在伦理水平上不可能太过高于其他社会主体。在中国，无论是古代的官员还是现实中的行政主体，都存在这样的二律背反：一方面在伦理要求和人格目标上被定格在社会道德的典范的层次上，另一方面为官不仁，丧失起码道德人格的人又大量存在，从而使得过高的行政伦理要求成为一种虚伪的形式和摆设。所以，笔者认为对行政主体的道德要求与对其他社会主体的伦理要求的区别，应主要体现在由于特殊的实践领域和从业性质决定的伦理内容上，而不应该是体现在道德自律水平和伦理水准上。因此，在现实中，无论在行政领域还是在其他社会领域都必须建立扬善抑恶的社会机制，在对不道德之人进行社会谴责和处罚的同时，对道德奉献者给予必要的回报和褒扬。使现实生活中的道德奉献者得其所得。在行政领域中，对道德奉献者给予一定的待遇和资格（比如作为加薪、升职的条件等），通过社会媒体加以宣传和赞颂，使其社会形象大放光彩。尽管行政道德奉献者在践行道德的时候，并不一定期求社会的回报和奖励，但作为行政伦理的倡导者的国家和社会却有义务使他们拥有获得物质和精神上相应回报的权利。这样，才能激发行政道德主体践行道德的内在动力，并在社会中形成强大的凝聚力和感召力。
四、设立行政伦理咨询评议机构，建立行政伦理的社会监督机制，是行政伦理建设的机制保障
道德作为一种社会控制手段，其本质特征在于主体的自觉和自律，但是，主体的自觉和自律不会自发形成，除了需要进行教化和培训之外，还必须有强制力的威慑和有力的社会监督。良好的道德和习惯只有在外在监督和内在修炼综合作用之下才能养成。从行政监督的方式上看，我国目前主要有立法监督（权力机关的监督）、司法监督（公、检、法等部门的执法监督）、行政机关内部的监督（上下级之间的相互监督，监督部门的监督）、党的监督（党组织的监督和纪检委的监督）以及群众监督。除了群众监督之外，前面几种监督都是有组织的监督，但这些有组织的监督基本上都是事后监督，是在行政主体发生了违法、违纪的行为之后进行法律或纪律上的处罚和处分，是一种付出“代价”的监督。与此相反的是事前监督，事前监督是在不良行为未发生之前的监督，它不仅强调防微杜渐，要求行政主体“不该”如何，而且强调行为养成，要求行政主体“应该”如何。在监督中占主导作用是道德因素，它把法律、制度作为行政主体的一种道德底线，把符合行政伦理要求作为行政主体的行为方向。所以，事前监督又可以称之为道德监督。目前我国的行政监督体系中，唯有群众监督更具有事前监督或道德监督的成份，但群众监督的力度和效果却并不令人满意。其根本原因在于它是一种无组织的监督，并且缺乏与事后监督系统的有效连接。如果说立法监督、司法监督、行政机关内部监督、党的监督等为主要形式的事后监督是一种有“代价”的处罚性监督的话，那么，以群众监督、社会监督为基本形式的道德监督（事前监督），则是一种无代价的导引性监督。在现代西方发达国家，越来越强调文明行政，越来越重视行政伦理的调控功能的落实。许多国家，不仅对行政伦理加以立法，而且设立了行政伦理的咨询监督机构。比如美国，在众议院内置有“众议院伦理委员会”，该委员会可以建议众议院对其议员和雇员采取它认为合适的“行政措施”，以执行行政伦理准则；可以调查任何违反有关雇员或议员行为方面的法律、条例或规则，并向众议院建议该委员会认为应采取的合适的措施；而且经过众议院同意后可以向相关的执法当局报告其在调查中发现的明显的违法行为。在美国政府设有伦理办公室，由它负责总统属下的430万公务员关于伦理道德方面的宏观管理。政府的其他部门也设有伦理方面的办事处，在州和市的议会和政府中也设有相应的伦理委员会或伦理办公室。在我国除了学校有进行伦理教育、培训方面的功能外，尚无面向政府官员的伦理管理机构。笔者认为，我国也应该设立行政伦理评议、咨询机构，作为加强行政伦理建设的基本措施之一。该机构的主要职责是进行行政伦理的教育宣传、咨询、评议和监督。可以挂靠各级人大，设专职人员，同时通过多种有效渠道让群众参与。为保证它的工作力度和工作效果，以法律形式（比如，制定《行政伦理法》）授予它对行政主体的伦理训导权，伦理质询权，伦理鉴定权，伦理警示权，伦理褒扬权以及行政和司法建议权等等，该机构对特定行政主体行使以上权力的主要依据是无计名的群众伦理评议和伦理建议。并且把行政伦理评议、咨询机构的伦理鉴定等作为行政主体工作状态评价的基本依据，直接跟行政主体的利益（工资、奖励、职位升降等）挂钩。
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