银行监管的效率原理初探，本文主要内容关键词为：效率论文,原理论文,银行论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
银行监管的目的和目标是防范化解银行业风险，保护存款人和其他客户的合法权益，促进银行业合法稳健运行，维护公众对银行业的信心。要达到监管的目的和目标，必须实现有效的银行监管。而有效的银行监管，有赖于在银行监管的过程中具备较高的效率。“银监法”第四条规定银行监管应当遵循依法、公开、公正和效率原则，将银行监管的效率提到法律规范的高度，可见监管效率对监管的最终效果具有决定性的作用。因此，弄清楚影响监管效率的各种因素、找到提高监管效率的途径，是实现有效的银行监管、达到监管目标的必由之路。
一、对监管效率的定义
为便于分析研究，我们将监管效率定义为监管者与被监管者对对方行为和市场信息的正向互动敏感程度。用数学术语描述，就是监管(校正)行动乘以监管(校正)精度和时间的倒数。若监管者对被监管者行为、信息的正向敏感性高，或者被监管者对监管者的行为、信息的正向敏感性高，则监管的效率就高。如果监管者与被监管者对对方行为和市场信息产生互动逆向敏感，就成为道德风险。由此可见，监管效率不同于监管效果，监管效果是实施监管行为后的最终结果，监管效率是实施监管的动态过程。
二、对影响监管效率因素的理论分析
影响监管效率的三个行为主体：监管者、被监管对象、外部因素。监管效率是由监管者的行动效率、被监管对象的反应效率和外部因素的反馈效率共同构成的。监管者、被监管对象、外部因素既是影响监管效率的行为主体，也是影响监管效率的基本变量。
(一)决定监管者效率的三个基本因素。监管者，既包括监管人，也包括由所有监管人组成的监管当局。影响监管者效率的三个基本因素是：责任感、技术能力储备和组织效能(监管资源配置)。一个有责任感的监管者，会主动、及时地对监管信息进行识别和判断，并及时采取监管行动，而一个缺乏责任感的监管者，可能会对监管信息视而不见，或敷衍、拖延监管行动；技术能力储备的程度，直接影响监管者对监管信息的识别速度和识别的准确度，从而进一步影响监管措施实施的速度与有效程度；监管体系的组织效能决定监管当局能否及时有效的调配监管资源，这种监管资源的不同配置也会影响到监管信息的识别和采取监管行动的效率。
监管者效率的作用原理：监管时滞和监管精度。通过对上述三个因素的分析，我们可以看出，此三个因素影响监管者效率的具体途径是：监管时滞和监管精度。监管时滞包括识别时滞和行动时滞。识别时滞是指监管者对监管信息和风险进行识别所需要的时间；行动时滞则是指从识别监管信息和风险到具体采取监管行动的时间。受责任感、技术能力储备和组织效能的影响，识别时滞又分主动识别与被动反映、行动时滞也分主动行动和被动行动。因此，监管时滞越短，则监管的效率越高。监管时滞实质上是一个时间量或速度的概念，与此相对应的质的概念是监管精度，包括识别精度和手段精度，即识别监管信息和风险的精确程度、监管理念与对象的配套和监管手段方式与对象的风险种类及程度的配套程度。
(二)被监管对象的行为对监管效率的作用原理。在不同的市场环境和制度安排中，被监管对象(银行)影响监管效率，主要决定于银行自身的素质和组织效能，并由此进一步产生不同的接受信息时滞、实施时滞和校正精度等变量。不同的接受信息时滞、实施时滞和校正精度反过来反映被监管对象(银行)的素质和组织效能。一般来说，较高水平的银行，对监管和市场信息的敏感度高，接受信息的时滞较短，往往会采取主动识别纠正或者刻意稳瞒的方式；当被监管对象接收监管和市场信息后，到它实施校正行为就产生了实施时滞；与监管精度相对应，受监管与被监管对象组织效能的影响，被监管对象也会产生不同的校正精度(即校正自己行为的精确程度)。在这里，校正精度在事实上就成为监管效率和监管效果的衔接点。
(三)外部因素与监管效率。我们将除监管当局以外的其他部门、市场环境与信息、社会公众的认知认同程度等都统一作为影响监管效率的外部因素。实际上，监管者与被监管对象都影响外部环境且都受外部环境的影响并利用外部环境影响对方。外部环境的制造与利用(竞争环境、外部审计与舆论监督、社会公众的认知认同倾向引导、信息披露规则等)也是影响监管效率的重要因素。
(四)先决条件与制度安排对监管效率的影响。监管者与被监管者是否有明确的责任与目标、是否有工作上的自主权和充分的资源、是否有适当的法律框架以及信息沟通机制等一系列制度安排，既是有效银行监管的先决条件，也是影响监管效率的基础因素。如果监管者没有明确的责任与目标，他就可以漠视被监管者信息甚至对被监管者的行为放任自流，那么也就谈不上监管效率；如果没有明确且严格的法律支撑，被监管者就可以不理睬监管者，就不可能对监管和市场信息敏感，当然也不可能有监管效率。
(五)资源的配置与监管效率。先决条件与制度安排、外部环境的制造与利用、监管者与被监管对象的各种条件的改善、监管理念与手段和组织效能的整合等都是监管资源的配置过程。不同的监管资源配置，必然会有不同的监管效率。如：对不同的被监管对象，应当有不同的监管理念、手段与方法。如果对稳健的银行采用传统的合规性监管，可能会无所事事；而对较差的银行采用指引、警示与和解的风险监管方式，也可能对牛弹琴。如果把针对具体的银行、具体的问题与风险而拟订的具体监管措施理解为狭义的监管精度的话，那么监管资源配置对监管效率的影响就是广义的监管精度。
三、银行监管理念与监管效率
在对风险的识别、判断与评价还处于起步阶段，且对机构、业务、管理人员的市场准入等仍然使用同质化的抽象标准而非依风险程度等个案标准进行许可、备案、报告和实施不同的监管频率与强度的情况下，风险监管明显缺乏必要的配套条件。无论是什么监管理念，其基本原理都是监管者与被监管者对市场信息的敏感性和双向互动博弈原理。在整个持续性的监管过程中，影响监管效率的始终是监管当局、被监管对象和外部因素等三个基本行为主体。监管当局为保证监管的有效性，首先要解决的是监管当局、商业银行、市场三方对监管信息的钝化和逆向敏感。因此，任何不同的监管理念，决定了三个基本行为主体所处的先决条件、制度安排和资源配置的方式，进而产生不同的监管时滞和监管精度。
(一)单纯律例监管的运行机理、条件和监管效率
因为银行是高杠杆率的特许行业，在信息透明度不够和信息不对称的情况下，存款人不可能对存款银行作出恰当的判断、选择和监督，银行业的竞争又加剧银行所有者和经营者为获取自身利益而对涉及自身的信息进行加工过滤的行为。于是监管当局通过设立若干法例来限制和规范银行家的行为，并借以保护存款人的利益，即律例监管，其先决条件和制度安排首先是法律框架，在监管资源配置上也是围绕是否能迅速检验合法合规展开的。其运行机理的简要描述为：监管目标的设定是合规经营，所以要制定法例堵塞漏洞，因为商业银行对规避法律风险最敏感；商业银行对法规不敏感是法规不完善、不懂法和执法不严，所以制定更多的法规、强调学法和保留处罚的权威；为保证商业银行对法规敏感，通过符合性和实质性测试纠正越轨行为。
我们现在的监管基本上是以合规性监管为主。如真实性检查、新增贷款检查、银行承兑汇票检查、存款实名制检查等等。尽管合规的要求里面包含有风险的因素，但受合规性监管理念的主导，监管的重点仍然停留在是否合规上。如存款实名制并不直接影响存款人利益，是单纯的合规性监管；对银行承兑汇票检查中，关注的重点并不是敞口风险，而是操作的程序是否合规等。所以，合规性监管在空间上和内容上是同质的，没有机构的差别，几乎所有银行都存在同样的问题；在时间上表现为一次次相互独立的“运动”，没有持续监管的逻辑关系和监管的系统性；在关系上，使监管当局和被监管者形成了猫鼠关系，没有和解的余地；在敏感的程度上，形成了监管当局不动真格的被监管者不当回事，动真格的被监管者又受不了；在效果上往往出现无风险的违规受处罚，合规的操作造成的风险无法纠正；在监管的效益上经常是监管当局付出大量的人力、物力、财力等监管成本，要么是处罚一大批机构和人员，给银行系统巨大震动，形成几乎所有的机构都带病运转，要么是重查轻处，导致前赴后继式的违规，最典型的就是真实性问题，几乎越查问题越多；在监管的格局上，对银行自律、内控和市场约束的可信度降低，依靠监管当局“包打天下”、强化监管者责任的措施越来越强，强调处罚人数、以处罚促进纠正、以罚代管。
在合规性为主的监管框架下，监管效率涉及到：一是被监管对象是否只适应这种监管方式，只对合规性敏感；二是监管者对是否合规的识别时滞；三是监管行动时滞与精度；四是被监管对象对监管行动与精度的敏感性；五是监管者对外部因素等监管资源的利用及对被监管对象的影响程度。上面的分析已经说明，在合规性为主的监管框架下，监管资源是很有限的，先决条件与制度安排、外部因素等还不足以对监管效率的提升产生大的影响，提升监管效率的主要途径基本上是监管者与被监管对象的互博。
从监管当局来说，监管时滞主要体现为识别违规的时滞，监管精度也主要是校正违规措施的精准度。稍有监管经验的人，都知道这样一个简单的道理：由行为(主观故意或者无意识的过失)违规到产生结果违规有一个过程，如违规放贷，到形成超存贷比例、单户贷款比例或者反映到不良贷款上升及面临支付压力等指标，监管当局识别违规的时滞是相当长的。如果监管当局要缩短识别时滞，那么在监管资源的配置上就要适当调整，这就是目前采用较多的人盯机构、人盯人的战术，将大量的精力放在如何尽早发现违规上。尽管也曾经采取公布举报电话等方式调用外部因素，但在长期忽视内部控制、缺乏完整的组织效能、未对被监管对象进行合规性培训等先决条件与制度安排没有总体规划和实施的情况下，基本上是处于监管当局单打独斗的局面，监管当局的“累”，并没有在监管效率上得到相应的报偿。
从被监管对象来说，被监管者曾经有过违规出效益的观念，即使现在，外部环境也时常让被监管者面对违规的诱惑。法人治理的不完善(实质上是具有不同级别的准行政机构)、未反映的不良贷款和亏损、不能倒闭的银行等等，使得被监管者对监管当局和监管信息具有本能的排斥惯性，甚至挑战监管当局的监管权威。受被监管对象自身先决条件、制度安排、资源配置和组织效能等的影响，被监管者也未能做到其接受监管信息的时滞和实施时滞最短化。
(二)以资本为核心监管的运行机理、条件和监管效率
以资本为核心的监管是围绕资本充足率展开的。通过杠杆率的限制，运用内部评级和资本扣除等，将银行经营的好坏，直接反映到对资本的充实(回报)或侵蚀，并在业绩差时以资本作为缓冲，给银行股东(管理层)进行自我调整和监管当局实施监管举措提供信号。其运行机理是：将银行股东对自己投资利益的关切与监管当局保护存款人利益的目标重叠，当银行股东对自己投资的利益正向敏感时，必须以对存款人利益保护的敏感为前提；否则，当银行损害存款人利益时，首先直接损害银行股东利益，迫使银行股东选择并作出正向敏感行为。
以资本为核心监管的条件就是通常所说的“三大支柱”：最低资本要求、监管当局的监管和市场约束。在我国现阶段实行以资本为核心的监管，“三大支柱”就缺了两个：最低资本要求和市场约束。最低资本要求不单纯是资本金的数量、比率问题，还有资本的来源与结构，以及建立在资本的来源与结构上的法人治理结构和对自己投资利益正向敏感的审慎内部评级；市场约束必须以信息的真实透明为前提，通过市场信心的增减变化进而影响银行的决策和管理。
由此可见，我国目前实行以资本为核心的监管，还不具备必要且充分的条件。因此，监管理念的创新、监管方法的调整必须以被监管对象的改革为前提。
以资本为核心的监管较之律例监管是一个进步，被监管者对资本信号的接收时滞明显缩短，通过审慎内部评级、资本约束和股东约束，也会缩短实施时滞。但明显的缺陷是：当一个银行的经营风险反应到资本的时候，整个监管的信息传导和监管行为(校正过程)就已经滞后了。
(三)以风险为本监管的运行机理、条件和监管效率
以风险为本的监管是以风险评价为主轴展开的。比较流行和成熟的如对法人机构的CAMEL评级和对分支机构的ROCA评级以及风险矩阵。其运行机理是：利用非现场监管、现场检查和核数师报告资料，定期对被监管银行进行风险评价(评级)，通过举行与被监管银行管理层特别会面、周年审慎监管会议或监管、银行管理层、审计师三方联席会议等方式通报评价结果，给出相应的指引与警示，被监管银行管理层对监管当局的指引与警示高度正向敏感，并及时进行调整和纠正，从而达成与监管当局的和解。其特点是不必等到银行经营的结果反应到资本上时再采取措施，而是及时对风险苗头进行警示和校正，是关口前移的监管。
以风险为本的监管必须具备的条件是有完善的公司治理、内控制度及充分的信息披露和较强的市场约束，否则，被监管银行不可能对监管当局的指引与警示产生高度正向敏感，风险监管也就不可能产生相应的监管效率。
以风险为本的监管首先在先决条件、制度安排和资源配置上进行了统筹规划，对外部因素进行了充分的制造与利用；其次是被监管对象对各种监管信息和市场信号具有高度的敏感性，有较短的接受时滞和实施时滞。在这种条件下，监管效率主要取决于监管时滞和监管精度以及监管当局如何在制度安排、资源配置和对外部因素的制造与利用方面做到与时俱进。
从不同的监管理念及条件、效果的比较可以看出，任何监管理念都是通过影响监管当局与被监管者的价值判断并进而改变各自的行为取向。所以，要提高监管效率，出路就在于解决监管、银行、市场对监管信息的钝化和逆向敏感，形成正确的价值判断并进而产生敏感的行为取向。