棉花谈判：从乌拉圭回合到多哈回合，本文主要内容关键词为：乌拉圭论文,棉花论文,多哈回合论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
始于1986年7月的乌拉圭回合多边贸易谈判在经历了长达7年多的马拉松式艰辛谈判，终于在1993年12月落下帷幕。当时全球农产品贸易占全球货物贸易的13%，虽然它所占比例在逐年下降，但其地位却依然重要。可以说，农业谈判的节奏制约回合谈判的节奏，农业谈判所达成的协议也深刻影响着回合谈判。因此，从乌拉圭回合一开始到结束，农业谈判一直处于“中心地位”。现在正在进行的多哈回合仍然是以农业谈判为中心，但其中最关键的议题之一——棉花问题在乌拉圭回合中还不如现在受到各方如此关注。
在谈判中，美国和凯恩斯集团①(Cairns Group)决心通过低成本生产和限制当时欧共体的出口补贴来扭转农产品出口下滑的趋势。美国提出了零点方案(zero option)，提议在10年的过渡期内取消所有扭曲贸易的支持和保护措施。凯恩斯集团支持了美国的零点方案，但要求更长的过渡期。凯恩斯集团内的加拿大对这一方案提出了保留——要求保留进口配额和市场准入限制。
欧共体对农业贸易政策改革态度陷入了两难的困境，一方面承诺维系共同农业政策的原则，但同时又清醒地认识到欧共体的农业不可能永远游离于世界农业市场的竞争影响之外。日本的谈判立场与欧共体相仿，它们本质上都是“防御式”的。日本更是在农产品承诺方面只做了最低限度的承诺，这些承诺也是为了保证乌拉圭回合整体上的成功，此外它不做任何“额外”的承诺。
一、主要成员对农业协议中棉花相关条款的执行
（一）美国的相关执行
美国是世界的产棉大国，也是棉花出口的第一大国。据NCC调查，2007年美国植棉面积约为534.2万公顷。自上世纪90年代以来，美国国内棉花消费占世界消费总量的20%左右，其出口总额占到全球棉花贸易额的40%左右。近两年来，美国棉花出口量有明显的下降，主要是(1)其他国家，尤其是发展中国家，加大了对棉花出口的促进；(2)在WTO巴西—美国棉花案中，专家组及上诉机构均裁决美国对棉花补贴的“步骤2②”补贴(STEP 2)不符合WTO的有关规则，且这一补贴计划已于2006年8月1日取消，因此美国棉花出口成本有所上升。
1.国内支持
美国基期的综合支持量(AMS)是238.8亿美元，占到农业生产总值的27%。乌拉圭回合中，美国承诺AMS削减20%，最终的支持量为191亿美元。1996年美国当期的AMS总量为59亿美元，这说明美国提前完成了最终削减承诺。但从1998年起，美国的AMS又有所上升，在1999年达到了一个高峰值—168亿美元。
美国对棉花的AMS从1997年开始才计入当期AMS(Current Total AMS)中（见表1）。1996年美国棉花总产值为73亿美元，其百分之五为3.6亿，而当年美国对棉花的AMS支持仅为340万美元，远小于3.6亿，所以不计入当期AMS。但美国对棉花的AMS占其总体的AMS比重上升迅速，从1997年的7.46%上升到2004年的19.25%。
在棉花的AMS中，美国采用的措施主要有两种：税费的减免和非豁免直接支付(Non-Exempt Direct Payments)，其中非豁免直接支付占据了相当大的部分，而从趋势来看它所占的比重在逐步减小，10年来已经下降了15多个百分点，税费的减免所占比重自然得到了提升。在非豁免直接支付中，对各项贷款和利息的支持，以及对棉花种子的支持是主要的支持措施。
表1 美国对棉花的综合支持量
资料来源：WTO秘书处
虽然美国的AMS相对于基期有大幅下降，但其绿箱措施相对于基期却有大幅上升。美国基期的绿箱支持量为262亿美元，在1995年期绿箱支持量已上升到460亿美元。而且这一数值连年攀升，到了2005年绿箱的支持量已达到718亿美元，这一数值是基期的2.75倍，是1995年的1.6倍。
在绿箱措施中，一般服务措施占了相当大的比重，约为15%。其次是国内粮食援助、与生产脱钩的收入支持、环境支付、自然灾害救助和结构调整的投资援助。而且除了自然灾害救助和结构调整的投资援助外，其他分项的支持数额也是连年攀升的。此外，受2002年美国农业法案的影响，美国不再对结构调整资源休养计划提供支持，而这一计划在2001年的支持额度是16亿美元，远高于对一般服务措施的支持。但2002年美国绿箱支持量并没有出现大幅削减，反而比2001年多了80亿美元，涨幅最大的是环境支付③，是前一年的近10倍，自然灾害救助、与生产脱钩的收入支持和一般服务涨幅也很明显。
2.出口补贴
从20世纪50年代中期以来，美国政府一直通过出口补贴来促进出口，但由于受到GATT的限制，该政策受到很大的局限性。根据1954年的《480号公法》实行的“食品用于和平”计划，美国政府把减少农产品信贷公司的库存同开拓国外市场和推行国外市场和推行对外政策结合在一起。通过这一政策美国向第三世界国家赠送剩余农产品，或者向那里低价销售。美国20世纪60年代的粮食出口几乎有40%是通过《480号公法》进行的。20世纪80年代以来，为了迫使其他出口国尤其是欧共体减少出口补贴，美国政府开始采用混合贷款④和特殊补贴的办法来扩大出口。自1981年到1983年，这三年期间此种贷款金额就由15亿美元增加到48.7亿美元。另外，农产品目标价格（STEP 2补贴亦属于此种补贴）也起到出口补贴作用。通过目标价格压低市场价格，以刺激农产品出口，农户因价格下降所受的损失则可以从“差额支付”中得到补偿。
早期美国对棉花的出口补贴主要是两种方式，一是出口信贷担保，一是STEP 2补贴。
出口信贷担保包括供应商信用担保项目、出口信用保证项目和设备担保项目。据测算，2002年美国通过出口信用保证项目和供应商信用担保项目对包括棉花在内的多种农产品提供了32.2亿美元的出口信贷，2003年则提供了33.9亿美元。据相关统计，通过出口信贷担保，推动价值3.49亿美元的棉花出口到有关发展中国家。
STEP 2补贴的发放目的是鼓励纱厂使用美国棉花以及促进美棉出口。当美国国内棉花价格大大高于国际市场价格时，政府向棉商和纺织厂提供补贴，提高美国棉花在国际市场上的竞争力，从而促进棉花出口，并刺激国内纺织厂购买国内的棉花，减少棉花进口。巴西在争端诉讼中就提到了这一点，而且其关键点在于当棉花国际市场价格低于美国国内市场价格时，美国棉花使用者和出口商接受补贴之后，仍然有利可图。按照WTO补贴协定第3.1(a)条款，上述补贴构成了禁止性补贴。
在巴西—美国棉花案中，专家组和上诉机构都认为出口信贷担保和STEP 2补贴均属于出口补贴，而且都构成了禁止性补贴，所以美国应当取消这两种补贴。
美国已于2005年7月1日修改了出口信贷担保计划，以履行世贸组织对美国和巴西棉花争端案件作出的裁决。商品信贷公司对出口信贷担保计划和供应商信贷担保计划采用风险费用结构，费率以商品信贷公司承担的国家风险、担保的偿还条件和偿还频率为基础。同时，商品信贷公司不再接受出口信用保证项目中的GSM-103计划下的支付担保申请。纳入2005财年计划审计中的、用于GSM-103计划下的任何剩余国家或地区拨款将分配到该国家或地区的现有出口信用保证项目中的GSM-102计划。
3.市场准入
在乌拉圭回合谈判中，美国承诺对谷物、油籽、奶制品、肉产品、蔬菜与水果、烟草、纤维和咖啡等9类产品，54个关税税号实行关税配额管理，棉花并不在这其中。
但在2003年初，美国棉花到北欧的平均价格连续四周超过Cotlook A 1.25美分／磅，根据美国法律，则美国农业部发布了特别进口棉花配额，以保证国内棉纺厂可以使用更有竞争力的棉花。
此外，美国通过与WTO其他成员的双边谈判或与自由贸易区成员的多（双）边谈判，已对一些国家或地区实行零关税和零配额。
美国棉花计划对世界棉花市场的影响是当前多哈回合中热议的话题之一。美国在争端解决机构中的败诉以及香港部长级会议中对棉花作出的承诺，都严重影响到它对国内棉花产业的支持水平。从WTO的统计数据可以看出，美国对棉花的支持现在已经转向了绿箱措施和新蓝箱措施，而且它削减补贴水平的一个重要前提是其它成员方也必须对等地降低准入门槛。
（二）欧盟的相关执行
欧盟各成员国并不是棉花的生产大国，但作为一个整体，欧盟棉花产量之大却可与产棉大国一较高低了。欧盟15国籽棉收获面积在1961年约为55.73万公顷，2003年减少到了约47.22万公顷；2005年，欧盟籽棉收获面积在25国的基础上计算，也只有约46.49万公顷。1961年至1991年间的30年内，欧盟年平均产量居于世界第九位，1992年后其总产量年度间波动不大，产量居于世界第八位。
欧盟主要的产棉国共有三个：希腊、西班牙和意大利。国际粮农组织数据库中收录的1961至2004年间欧盟籽棉产量以及收获面积数据就是以希腊、西班牙和意大利三国籽棉产量和收获面积的简单加总。
1999年到2004年，欧盟棉花出口额平均每年为2.85亿美元，占世界棉花出口额的3.98%，较美国的35.25%还是相形见绌。但欧盟棉花进口额同期平均每年为11.996亿美元，占世界棉花进口额的15.29%，美国的棉花进口额却不在世界棉花进口十大国之列。
在国内支持方面，欧盟基期AMS是923.9亿美元，占农业生产总值63.4%，它的最终承诺是769.03亿美元，承诺的削减幅度是17%。1996年，欧盟当期AMS为571.2亿美元。此后欧盟AMS一直下降，到2004年其AMS为308.8亿欧元。
欧盟对棉花的AMS总体来说波动不大，1997年为7.7亿欧元（见表2），在1998年出现一次高峰为8.1亿欧元，2002年出现了一次低谷为5.8亿欧元。但棉花AMS的比重却从1.52%上涨到2.49%。
表2 欧盟对棉花的综合支持量
资料来源：WTO秘书处
欧盟对农业的补贴和支持，主要是依据欧盟的共同农业政策(CAP)。共同农业政策是欧盟内部实施的第一项共同政策，当初是为了容纳各会员国组成欧洲共同市场、支持农场所得及保障共同市场的粮食安全而设立。
自1962年开始实施共同农业政策以来，其政策随着区域内外形势的变化进行过多次的调整。在1992年的改革中，其主要内容是降低市场支持价格，对农民采取与生产相关的直接给付的方式给予补偿（即所谓的蓝箱补贴），并将改革重点逐渐转向结构改善、农村发展和环境保护上。在1999年的改革中，共同农业政策进一步降低价格支持水准而走向更多的直接给付，并确定加大对共同农业政策的第二大支柱政策—乡村发展政策的支持。在2003年的改革中，取消了过去以生产为补贴依据的农业补贴政策，取而代之的是以农民所得为依据的补贴政策，并且把“有生产即有补贴”的做法改为支持人而非支持物的做法；此外，还在发放农业补贴时，充分考虑食品安全、环境保护和产品质量。
二、多哈回合中的棉花谈判
（一）棉花谈判的起因
棉花是一种典型的经济作物，世界上有超过80个国家种植棉花，其中有三分之二的国家是发展中国家或最不发达国家。特别是在非洲的产棉国，棉花的生产与贸易深刻影响着其经济的发展和国民的福祉（见表3）。
在非洲的中部和西部，由于棉花生产属于劳动密集型的产业，因此种植棉花为当地创造了许多就业机会。据有关数据统计，2002年非洲有超过1000万的棉农。在非洲大部分产棉区，棉花是惟一有市场保证的换汇作物。在非洲最不发达的国家中，有20多个国家从事棉花的种植与出口。例如乍得、布基纳法索、马里和贝宁，棉花对整个GDP的贡献率在5%左右，占出口总额的20%以上，有的国家甚至超过了50%。
但由于美国对国内棉花的巨额补贴，造成了国际棉花价格的严重扭曲，使得发展中国家尤其是最不发达国家棉农利益，甚至是国家利益受到严重损失。比如非洲2002年棉花产量比2001年多产约14%，但总收入却下降了约34%。再比如贝宁，因为国际棉花价格的持续下跌，5年内棉农的数量锐减了5万多人。
表3 非洲部分产棉国因美国补贴的收益损益表
资料来源：Cultivating Poverty:The impact of US cotton subsidies on Africa.www.oxfam.org.uk/what_we_do/issues/trade/bp30_cotton.htm
2003年6月，随着布基纳法索总统孔波雷出现在WTO贸易谈判委员会的会场，棉花问题就随之凸现在多哈谈判的“舞台”上。孔波雷总统在会议上提出了两点：一是减少并最终取消对棉花的支持；一是作为过渡性的措施，对最不发达国家在棉花领域的损失建立补偿机制。
在此轮谈判中，棉花引起各成员的重视，在谈判中具有优先的位置。在2007年3月，WTO总干事拉米在棉花高级别会上指出，如果棉花问题不能取得成功，那么多哈回合将失去意义。
（二）棉花谈判进程
自乌拉圭回合以来，农业一直被多数成员视为谈判核心。谈判主要是围绕国内支持、出口竞争和市场准入等“三大支柱”及其他问题。在谈判初期，各成员国在蓝箱措施、绿箱措施、AMS削减和出口补贴等问题方面分歧很大，表4根据美国、欧盟和凯恩斯集团在2001年左右向WTO提交的文件整理得出他们各自的立场。
表4 回合初期主要成员（集团）的谈判立场
资料来源：根据WTO秘书处资料整理
在2003年9月坎昆会议阶段，由于发展中成员与发达成员之间在棉花问题和新加坡议题上发生巨大的分歧，农业议题尚未经过详细深入的谈判，大会主席就宣布会议结束。在这之后，即2004年8月达成的《农业框架协议》，标志着谈判又进入了一个新的阶段。《农业框架协议》肯定了棉花在发展中国家中具有的特殊重要性，提出棉花贸易政策改革将全面涉及市场准入、国内支持和出口竞争三大领域。根据《农业框架协议》WTO将在农业委员会下建立一个棉花分委会，定期举行会议研究影响棉花部门的所有政策问题，并向农业委员会报告进展情况，以确保棉花问题得到优先考虑。2004年11月，棉花分委员会正式成立。
2005年12月香港部长级会议期间，各成员部长重申了2004年的《框架协议》，并且今后在棉花问题的相关各个方面实施达成的协议，具体的有以下5点：
1.总干事与发达国家共同努力来推动协商活动的有效进行；
2.由于发展中国家和最不发达国家棉花部门收入的降低，总干事可通过与多边或区域性机构的合作，建立一种机制来研究或解决这一问题；
3.推动发达国家扩大对发展中国家和最不发达国家棉花援助的范围与规模；
4.鼓励推进南南合作，如技术转让；
5.总干事应建立一个适当的跟踪与监督机制。
在实质性进展方面，各成员方同意在2013年底前撤消对所有农产品的出口补贴，发达成员在2006年取消棉花的各种出口补贴；发达国家应将从农业改革协议达成后的执行阶段开始，对来自最不发达国家的棉花进口实行零关税和免配额，在国内支持方面，削减的速度和幅度要比今后达成一致的一般公式更快、幅度更大，并且削减国内支持的模式实施的时间要短于普遍适用的模式。
2006年4月底，一些成员表达了对贝宁、布基纳法索、乍得和马里（棉花四国，C4）提议的支持—对具有贸易扭曲效果的棉花补贴进行比其他农产品更大幅度和更迅速削减程度提案的支持。而且他们提出了一个高于一般水平的削减棉花补贴的公式，这一公式确保即使在总体削减水平较低的情况下，棉花补贴依然可以得到较高程度的削减。
在2006年6月棉花分委员会收到了主要由发达国家组成的共同援助方提交的议案。这个议案提出了一个公式：
2006年底，C4和非洲联盟多次召开会议声明棉花的重要性。并从达沃斯会议后，C4和非洲联盟不断向WTO总干事拉米施加压力，要求就棉花问题召开特别会议。最终拉米同意就棉花问题召开高级别会议。最初，拉米设想本次会议达到以下几个目标：①就棉花的援助情况做出澄清并达成共识，为援助的双边提供一个交流的平台；②在贸易的范围内解决棉花问题；③谈判磋商有关协议的落实问题。尽管拉米多次呼吁各方提出可行性方案，以达成他提出的目标，但这次会议仅仅是为谈判各方提供了一个交流的平台而已。但这次会议也达成了一些共识：①关于“棉花发展援助进度工作表”的方法性调整；②区分了那些“已承诺”和“已兑现”的“可获得”资源；③澄清了多边债务免除计划的灵活性。
2007年4月和5月，农业特别委员会主席分别发布了两份“挑战”文件，这两份文件都是为了向成员提出挑战，以促进对兑现承诺，并且在谈判的关键时刻让成员方“脑力激荡，刺激欲望”。
（三）《农业框架协议》
《农业框架协议》是“七月套案”(July Package)⑤中的附件A，七月套案一共有4个附件，《农业框架协议》是其中最长的一个附件。七月套案一开始就强调了棉花问题，它重申了棉花问题的重要性和优先性，并认为棉花不仅是贸易问题而且还是发展问题。并要求各成员应积极参与到双边或多边的谈判中来，所有的发达国家都必须参与进来。此外，总理事会和总干事就此方面的问题可与其他国际组织商议。
在国内支持方面，《农业框架协议》要求发达国家应一致的大幅削减，而且贸易扭曲水平高的国内支持应当削减得更多。在总体削减上，它对分段公式(Tiered Formula)提出了参数性要求，这一削减公式适用于AMS总量、微量允许和蓝箱措施。具体的，公式应是最少承诺水平，而不是一个最高限制；而且对AMS总量、微量允许和蓝箱措施应分别有具体的规定，总体上每一成员都要大幅削减扭曲贸易的国内支持水平。对于削减的基期成员还没有达成共识，G20、G10等多数国家支持以乌拉圭回合执行期为基期，即发达国家为1995年到2000年，发展中国家为1995年到2004年。
对于AMS约束量，大多数成员同意加拿大提出的以各国AMS补贴金额的绝对值来区分，并在欧盟、加拿大和G10等国的极力坚持下各方同意分为三段。对于这三段，欧盟认为欧盟自己为第一段，削减70%；接下来是日本和美国为第二段，削减60%；其他成员为第三段，削减50%，但挪威、冰岛和瑞士补贴金额由于相对较高，因此它们应额外削减某一比例。但美国和G20却认为第一段是欧盟与日本，削减83%；第二段是美国，削减60%；其他成员为第三段，削减37%，挪威、瑞士和冰岛也是额外削减。
对于微量允许，美国提议发达国家削减50%，欧盟则提议削减80%。G33认为发展中国家无需削减，G20原则上也同意这一点。G10则认为所有的微量允许都没有必要削减。
对于蓝箱措施，美国认为应削减50%，但这一提议遭到了大多数成员的反对。
在出口补贴方面，《农业框架协议》表明各成员均同意取消出口补贴，但当时还没有一个时间表—这一问题已在香港部长级会议取得了突破性进展。
在市场准入方面，《农业框架协议》只做了原则性的规定：首先，关税削减应从约束税率开始，而且应该大幅削减整体关税；其次，每个成员（除了最不发达国家）都应对此有所贡献，但对于发展中国家应该有特殊与差别待遇；第三，除了敏感产品外，高关税产品应该有更大幅度的削减。
自2004年10月至2005年6月，由农业谈判主席主持的7次特别会议解决了非从价税换算成从价税等值公式(Ad Valorem Equivalents，AVE)：
AVE=(SP×100)/(UV×XR)
其中，SP—从量税，UV—进口单位价值，XR—适当的汇率。
计算的基期是1999～2001年，且已3年进口值大于7500美元，若数据空缺或小于7500美元，成员可自行选择，比如扩大基期、采用临近国家税号／国内税号或COMTRADE资料替代。
对于分段公式，它有四个必备元素，即分段值、门槛值、各段削减公式和降幅。
1.分段数：在香港部长级会议中已经达成共识，分为4段；
2.门槛值：香港部长级会议后，大多数成员支持G20的提案，即发达国家为75%、50%、20%，发展中国家为130%、80%、30%；
3.各段内削减公式：香港部长级会议后，大多数成员已同意采用G20提议的单一幅度削减公式。
4.降幅：美国提议发达国家降幅55～90%，G20提议降幅45～75%，欧盟与G10提议25～60%。
（四）农业减让模式草案
2007年7月农业谈判主席提交了一份减让模式草案，与前一年提交的模式草案不同的是，这份草案除了发展中国家对于草案中许多重要议题因缺乏实质内容而略有不满外，这份草案已被绝大部分成员接受作为进一步谈判的基础。
在国内支持方面，扭曲贸易国内支持总量(OTDS)应为AMS、1995～2000年平均农业总产值的10%、1995～2000年平均农业总产值或平均蓝箱措施两者较高者等3项补贴之和。OTDS削减分为三段，大于600亿美元的削减75%或85%，100亿至600亿美元的削减66%或73%；100亿美元以下的削减50%或60%。
对于AMS削减，与《农业框架协议》中的欧盟提议相似。此外，AMS应逐年平均削减。
对于微量允许，发达国家应削减50%或60%，新的微量比例应在执行期第一年生效或在执行期内逐年平均削减。
对于蓝箱措施，发达国家的上限为1995～2000年农业总产值的2.5%，发展中国家的上限为1995～2000年农业总产值的5%。个别产品若蓝箱措施有所增加，其增幅没有超过该产品由AMS所减少的补贴（但棉花为减少的AMS的一半），就可以予以豁免。
对于棉花的国内支持，棉花AMS削减幅度公式为：
棉花OTDS削减的执行期为一半产品的1/3，棉花蓝箱措施的上限为一半产品的1/3。此外，发展中国家对棉花AMS削减幅度是发达国家的2/3，且其执行期应较长。
在棉花出口补贴方面，除了香港部长级会议达成的协议外，它还提议与棉花有关的出口竞争规范应详列于成员的减让表中。
在市场准入方面，与上文提到的相同，它还提议发展中国家的平均降幅不应超过36%或40%。
对于棉花的市场准入，基本与香港部长级会议达成的协议相同。
美国对此草案的态度是：①除非其他成员愿意实质性开放市场，否则不会在补贴方面让步；②在市场准入方面，草案的弹性待遇太多；③应设定关税上限；④取消SSG。
欧盟对此草案的态度是：①农业议题的减让水平明显高于NAMA；②强烈要求制定地理标示的具体规范。
凯恩斯集团对此草案的态度是：①主要成员的OTDS应削减到130亿美元左右，还要严格限制农业补贴（包括AMS和蓝箱措施）的上限；②关税削减幅度不够；③取消SSG。
三、结论
农业发展问题不仅仅是经济层面上的问题，它牵扯到农村就业问题、社会安定和环境保护等问题，WTO各成员都非常重视农业的发展以及照顾农民的福利。而棉花问题又是此轮农业谈判的关键之所在，多哈发展议程中的棉花问题不仅涉及贸易政策，而且还涉及发展与援助。
目前，我国棉花的对外依存度接近50%，并且，短期内我国的棉花产量不可能满足国内对棉花的需求，因此我国在未来几年内将会保持或递增大量的棉花进口，这势必会影响到我国棉花的产业安全。所以说棉花问题的谈判不仅仅影响着非洲36个产棉国，还牵扯到其他许多成员的福祉。而且，棉花问题谈判成败深刻影响着多哈回合谈判的成败，可以说“没有棉花，就没有多哈”。
注释：
①当时凯恩斯集团包括14个国家：澳大利亚、加拿大、阿根廷、巴西、智利、新西兰、哥伦比亚、斐济、匈牙利、印尼、马来西亚、菲律宾、泰国和乌拉圭。
②STEP 2补贴额度是美棉北欧到岸价(USNE)与Cotlook A北欧指数平均价格的差额。它的使用条件是：USNE必须连续四周超过Cotlook A指数，而且调整后的世界价格(AWP)不能超过陆地棉基准贷款额度的134%。1990年美国农业法案推出了该补贴，此外美国对棉花的补贴还有生产补贴和销售补贴。在2002年美国农业法案又推出了直接补贴、反周期补贴和贷款差额补贴。
③同样是受美国2002年农业法案影响。
④混合贷款，就是把无息政府贷款同商业贷款“混合”提供给贷款者。
⑤文件名：Doha Work Programme:Decision Adopted by the General Council on 1 August 2004。文件号：WT/L/579
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