入世后两岸四地农业合作的财政政策协调，本文主要内容关键词为：财政政策论文,两岸论文,入世后论文,农业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、入世后两岸四地加强农业合作的必要性
随着中国大陆和港澳台地区相继加入WTO，我国成为世贸组织里“一国四席”的唯一国家。就两岸四地农业发展、农业经贸合作与交流而言，加入世贸组织既是机遇、又是挑战。加入WTO对两岸四地农业都会带来冲击，主要表现在以下几个方面：
（一）农业小规模经营压力
目前两岸四地农业都以家庭经营为主，港澳台的家庭农场虽已进入农业企业经营阶段，但平均规模不足一公顷，虽然采取共同运销、合作经营等方式以提高经营效率，但自身小规模经营的高成本压力难以完全消化。大陆农业经营以家庭联产承包责任制为主，由于农村人多地少，家庭经营规模绝大多数地区均低于港澳台，而且缺乏有效的合作经营组织加以沟通，提高经营效率。
（二）农产品市场开放压力
从中国大陆看，长期以来，主要是依靠配额管理、许可证管理等非关税手段对进口农产品进行调控的。加入WTO后，农产品进口保护从主要依靠非关税手段到单一的关税手段，其市场开放的压力显而易见。从港澳台看，由于WTO要求港澳台以发达地区的身份加入，这就要求港澳台在开放市场方面要实行较高的自由贸易标准，如农产品进口混合关税降低36％。虽然港台农业现代化水平较高，但农业劳动工资高，导致农产品价格高，港澳台本土农业生产以往主要依靠进口关税、管制进口、限地区进口、境内补贴等非关税措施保护。WTO要求港澳台大幅削减、消除这些措施。因此，一方面港澳台农业水平与世界上农业高度发达的欧美比较，还是有很大的差距，优质农产品市场的冲击很难招架；另一方面，农产品进口混合关税大幅降低，无疑将使港澳台市场受到发展中国家低价农产品的冲击。
（三）农民收入增长压力
对两岸四地农业加入WTO而言，最大的挑战主要来自于未来收入增长的压力。在劳动密集型的产品上，目前港澳台的劳动力与发达国家比起来相对便宜，人均收入只有美国的40％～50％，但如果20年后港澳台的人均收入与美国一样，由于自然资源不如美国，农业面临的挑战会大5～10倍。而对中国大陆而言，农业发展阶段仍旧处在传统农业向现代农业过渡中，主要是发展土地密集型产品生产，由于劳动力价格低廉，现在尚有一定优势，但随着经济的继续升级，农民收入的提高，这一优势也将难以持久。因此，如何在增加农民收入的同时提高农业竞争力，将成为两岸四地农业发展的主要挑战。
虽然加入WTO对两岸四地农业存在着巨大的冲击，但从长期来看，在给两岸四地农业合作带来挑战的同时，也带来了机遇。两岸四地农业处于不同的发展水平，决定了农业实现各自不同的转型目标需要不同的条件，而这些条件部分存在于彼岸，集合优势化解劣势，正是两岸四地农业加深合作的契机。
从港澳台方面看，港澳台农业在地少人多、资源有限、市场狭小的情况下能发展到目前的程度，增长已近极限，加入世贸组织后，农业又将遭受强烈冲击。港澳台只有进行更深层的结构变革，加速推动农业转型、再造，均衡发挥农业的生产、生活、生态等多元功能，将发展重点转移到具有高度竞争力的“小而美、小而强”的产业上，同时采取相应措施，组织大量资金和人员离农，开拓新的发展空间，因此，部分传统农业和长期经营农业积累起来的农业科技、管理人才、管理经验不得不另外寻求发展机会。而大陆正好可以成为港澳台实现这一战略转移的首选空间，将港澳台的资本和技术与大陆的资源和劳动力结合起来，彼此得到新的发展机会。
从大陆方面看，农业经过漫长的数量增长过程之后，已经进入到以“提高整体素质、提高效益和增加农民收入”为目标的新阶段。食物优质安全已是国内市场的普遍需求；为适应入世后的冲击，打破国外新的贸易保护主义壁垒，更是迫切需要加强运销体系建设，优化产品质量，确保卫生安全，提高加工层次，降低生产成本和交易费用，从而才能提高国际竞争力。这些需求的实现都要求大陆加快农业和农村的经济结构战略性调整。从大陆农业的现状和发展趋势看，欧美式大农业并不适合，而最直接又实用的却是港澳台家庭农场式的现代农业。
通过两岸优势互补，可以从根本上加强两岸四地农业内在的素质，提升国际竞争力。而扩大引进借鉴港澳台发展外向型农业的成功经验。引进港澳台资本，合作发展大陆出口农产品生产，继续满足国际市场需求，持续发展，两岸四地都有长远利益可图。
二、当前两岸四地农业合作的财税制度障碍
入世后两岸四地农业加强合作，共同应对国际市场的竞争，这是双方的共识。但目前两岸四地，特别是大陆和台湾的协调之间还存在着一些障碍，归纳起来，主要有以下几个方面：
（一）台湾现行大陆政策不利于两岸加强农业合作
多年来台湾当局不承认海峡两岸民间交易，又对正规贸易施加种种限制，目前虽公布开放480多项大陆农产品进口，但只占其农产品进口项目的23％，仍然限制着两岸农产品贸易的发展。台湾当局将两岸投资、贸易关系严格地限制在“民间、间接、单向”的格局内，只准许台湾厂商有条件地间接到大陆投资，而不许大陆厂商到台湾从事贸易、投资等经济贸易活动。表现在税收上，台湾对营利事业所得同时实行地域管辖权和居民管辖权，对个人综合所得征收只采用地域管辖权，但对两岸所得，则无论是营利事业还是个人都同时兼行两种管辖权。这样，台商投资到大陆就明显比投资到岛外其它地区税负加重。同时，由于大陆方面也是同时实行两种管辖权，两岸之间在税收协调上不够，因此，台商投资大陆所得不可避免地会有一定程度上的双得征税。此外，由于台湾当局仍坚持“三不”政策，两岸投资、贸易仍以单向为主格局，大陆人民享受不到台湾当局的税收优惠待遇，而台商则可以完全享受到大陆制定的各项税收优惠待遇。
（二）大陆对鼓励外资发展农业的税收政策目标还不到位
当前涉农税种大致有农业税、农业特产税、增值税、城镇土地占用税、耕地占用税、企业所得税、外商投资企业所得和个人所得税。这种结构不符合国际惯例：世界上绝大多数国家都没有专门的农业税收，且对农业的税收优惠也较多。但祖国大陆农业税收的实际税负远远高于工商税收负担率，且税收优惠较少。我国虽有鼓励外资投资到农业上的特别规定：从事农、林、牧、渔、水利的外商投资企业经营期在10年以上的，可享受两免三减半的优惠。设在中西部地区的国家鼓励类外商投资企业在享受上述税收优惠期满后三年内，可以继续减按10％或15％的税率征收企业所得税。但从效果上看，这些税收优惠政策并未实现目标，外资直接投资到农、林、牧、渔业的比重依然甚低，2001年仅占2.55％（注：由《中国统计年鉴2002年》计算得出，2001年外资直接投资总额为6919455万美元，其中投资到农、林、牧、渔业仅为176174万美元。）。
（三）大陆发展农业的外部环境不利
首先，相对于港澳台农业来看，大陆农业保障体系不健全。我国目前对农业保险还是以“自愿、商业”为主，且因我国农业生产多以家庭为主，农业保险无法在个人所得税中进行扣除。我国居民的社会保险也因城乡差异过大，而只对城镇居民进行了社会保险。我国是一个农业高风险国家，加入WTO后，我国的农业风险尤其是经济风险会加大。若不建立符合我国国情的农业保险制度和体系，会影响港澳台资进入大陆农业投资。其次，我国为发展工业，采用了以农养工战略，农业为推进工业化进程提供了大量的资金积累，但财政对农业的投入却非常有限。建国后40年，我国财政对农业的支出（包括农业行政开支）约3000亿元，同期农业向国家的贡献高达12000亿元，农业处于一种负保护状态。从1994年以后，我国虽明显加大了对农业的支持与保护力度，但很不稳定，具有波动性。2000年财政用于农业支出才1231.54亿元，占财政支出的7.75％，就远远低于前几年的8％～10％。如扣除当年征收的各种农业税465.31亿元和农民储蓄存款利息所得税，财政实际支农数额很小，相对于大陆农村的落后状态、不断明显扩大的城乡差距、农村在我国经济发展和社会稳定中的关键作用，财政投入力度远远不够。而这些都将影响港澳台资进入大陆农业。
三、促进两岸四地加强农业合作的财税政策建议
（一）从长远来看，两岸四地应以四个独立关税区身份建立自由贸易区
两岸四地在要素禀赋、市场需求结构方面的差异自然形成了一种产业分工与合作、互补性较强，具有自由贸易区的要求。建立自由贸易区既有利于改变大陆和台湾这种“单向、间接”的经贸关系，建立平等、双向的经贸关系，在此基础上双方才可以签订双边或多边税收协定，才能规范双方税收关系，在更大范围内开展税收协调工作；还有利于解决两岸四地的贸易争端。根据WTO争端解决机制，任何两方贸易争端都可以通过彼此协商或第三方裁决解决。考虑到台湾问题的特殊性，大陆台湾无法通过协商解决的可能性很大，若将以第三方裁决，又容易使经济问题政治化，而若建立自由贸易区，可以构造双边贸易协调机制，进一步用契约来约束双方贸易。加之大陆是以发展中国家身份加入WTO，在农业政策上比以发达经济体名义加入WTO的港澳台享有更多优惠，如建立自由贸易区就可以使港澳台分到一些发展中经济体才能享受到的优惠。此外，加入WTO后，实行“国民待遇”政策，以前港澳台在大陆投资享受的特别优惠政策就显得不优惠了。港澳台在大陆农业的投资多以中小企业为主，必将受到跨国大资本的冲击。而建立自由贸易区就可以使大陆以别于WTO其它成员国的优惠政策而给予港澳台资更多的支持。当然从操作程序来看，要先由香港、澳门特区分别和中国大陆商讨建立双边自由贸易协定，在条件成熟后再吸收台湾地区参加，建立多边的自由贸易协定。
（二）从近期来看，大陆财政必须采取适度的支持政策促进两岸四地农业合作
一方面，通过财政加大对农业的投资，修改现有的农业税收政策，以改进当前农业外部环境，提高农业的行业利润率，使包括港澳台在内的资源遵循价值规律投资到农业。另一方面，实行具有行业导向性的税收优惠政策，促进资源流动到我国急需发展的农业上。总的说来，根据国家财力状况，结合农业短期和长期发展的重点，确定财政对农业的支持重点，最大限度提高有限资源的利用效力。
1.加大财政对农业的科技投资。一方面因这类“绿箱”支持政策不受WTO规则约束，因此，财政可加大这方面投资的规模和比重。另一方面我国财政用于农业方面科研投资占农业国内生产总值的比重太低，影响了农业的发展。农业科技研究分为基础研究、应用技术的研究开发与产业部门的具体应用三部分。大陆过去主要强调加强对农业的基础研究，这是不够的，将科学技术直接转化为第一生产力才是最重要的。财政投资时必须应注意三者之间的密切配合和协调有序，特别应重点关注科技成果的推广，使农民能以最低成本享受到科技成果及技术服务。实际上，祖国大陆农业发展所遇到的科技方面的问题，大多是港澳台农业发展过程中经历过并解决了的，港澳台发展农业科技的模式和经验不仅可以给大陆农业许多启发，而且其农业科技具体成果可以直接为大陆发展现代农业服务。因此，大陆财政投资应更多地鼓励其与港澳台的农业科技合作，以起到节约时间，少走弯路的作用，发挥大陆的后发优势。
2.加大对农业基础设施的财政投资。以水利为重点的农业基础设施建设是改善农业生产条件，稳步提高农业综合生产能力的重要保证，也间接减少了农民生产农产品的成本支出，有利于减缓国内农产品生产成本上升的速度。增加对农村交通、通信、能源、水电网线和小城镇基础公共设施以及大型农产品生产基地建设等方面的财政投入，改善农业生产和农村生活基本环境。
3.加强农业生态环境保护的财政投资，提升我国农产品的环境竞争力。台湾“生态、生产、生活”农业政策的启示与国际市场日益苛刻的环境壁垒保护，以及我国农业生态环境恶化的反差，决定了加强农业环保支持力度刻不容缓。为此，财政要支持退耕还林、退耕还草和退田还湖，进行水土保持和防护林建设，支持农业水质改造和湖泊、内陆河流的污染防护治理，支持化肥农药、化学污染治理，改善农业生产条件。
4.扩大农村保障和农业保险投入，增强农业抗风险承受力。农业的弱质产业属性使农业保障和保险受到广泛重视，农业保险是WTO框架下世界农业政策的重要走向之一。应学习国际作法，将农业保险纳入农业总体发展规划，对农业保险立法；建立农业资源休养轮作和产品结构调整的补贴机制；逐步推进农村社保制度建设，建立农村最低收入，养老和医疗保障机制；建立和健全农业保险制度与保险体系，成立政策性的农业保险公司；逐步建立农业保险专项风险基金，保障农业生产和农民收入的稳定。
5.适度调整相关流转税税收政策，促进农业向产业化、工业化、外向型方向发展。（1）选择适当时机对农业征收增值税。现行的大陆税制将农业排除在增值税征收范围外，只对其实行农业税。但这并不意味着农民的负担就轻了，实际上，农业生产者投入到农产品生产过程中的外购工业品如农机、化肥、种子、农药等所含的增值税也得不到抵扣，农民反而成了这些税收的最终负担者。而且随着入世后国际大农业竞争的加剧，农业有机构成比例不断提高必将成为趋势，这样，农民负担的增值税会越来越重，直至影响农业现代化进程。即使只对部分农业投入生产资料实行减免税措施，这种暗含或补贴既增加财政负担和征管难度，也难以彻底消除其消极作用。因此，我们必须借鉴国外在农业征税问题上的一些通常做法，对农业征收增值税。当然，考虑到农业生产的特殊性，加之入世后我国农业的现状及地位，解决农业问题不宜操之过急，可采取农村改革的成功做法，结合农业税费改革，坚持稳妥试点、政策引导、农民自愿的方针。首先，将农业税的计税依据从常年产量改为实际产量，然后，在我国农业生产商品化、社会化和资本有机构成达到一定程度时，再选择那些形成现代化规模、商品化程度较高的农场或农工商联合公司等进行增值税的示范改革，最终将农业整体划入增值税征收范围。（2）降低以农产品为主要原材料的加工品及工业品的增值税税率。大陆目前还是生产型增值税，对以农产品为主要原料加工的速冻食品、方便面、淀粉、副食品、各类罐头、鲜奶制品等等都适用17％的增值税税率，远远高于实行消费型增值税的台湾，以及不征收增值税的港澳。这束缚了以农产品为主要原材料的农产品深加工业和制造业的发展，也不利于港澳台资进入大陆农业。如果降低税率，势必对农业产业化、工业化起到促进作用，从而也对安置农业失业人口起到不可估量的作用。（3）提高农产品以及以农产品为主要原材料的加工品的出口退税率。根据WTO的有关规则，出口货物退（免）税额只要不超过已征或应征的间接税，就不是出口补贴。我国加入WTO并不影响出口货物退（免）税政策的合法性，这就为我们提供了保护农业及相关产业的政策空间。我国现行政策规定，对农产品实行5％的退税率，对以农产品为原料生产的产品的出口退税率也没达到征税率的水平，离对出口产品实行的“零税率”还有很大的空间。针对这一现状，调高农产品及以农产品为主要原料加工品的出口退税率，可以充分调动出口企业的出口积极性，促进我国农业向外向型、产业型发展。
6.适度调整所得税税收政策，鼓励港澳台资投资高新技术农业。（1）将高新技术产业开发区的税收政策引入到农业中，建立高新技术农业园区。在政策的扶持下，把大陆土地、农民与港澳台资金、科学技术和农业科技及管理人员等生产要素有机结合起来，使农业发展实现飞跃。（2）为了积极主动地吸收港澳台资投资农业，除了保护投资者的利益外还可给予加速折旧优惠政策。（3）为增强农民抵御WTO外来冲击的竞争力，学习台湾经验，有必要将分散的无组织的农民以各种形式联合与合作起来，建立合作经济组织，政府应在税收、信贷、贸易等政策上给他们以支持和优惠。
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