中国政府规模增长及其原因，本文主要内容关键词为：中国政府论文,规模论文,原因论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政府规模增长既可以表现为绝对规模增长，也可以表现为相对规模增长，前者用税收和政府支出绝对量的扩大来衡量，后者用人均纳税额和人均公共支出额、或税收和公共支出分别在GDP中所占的比例来表示。
在多数西方发达国家，财政收入几乎等于税收，税收收入在政府财政收入中所占的比例通常都在90％以上。由于中国的经济制度是以生产资料公有制为主体，又长期实行高度集中的计划经济体制，在我国的财政收入来源中，除了各项税收收入外，还有国有企业上缴的收入（如税后利润）、专项基金收入和其他收入（行政收费和罚没收入等）。因此，中华人民共和国建立近六十年来，税收在我国财政收入中所占的比例经历了一个由低到高的演变过程。1970年，我国财政收入总额为662.90亿元，其中税收收入仅为281.20亿元，只占当年财政收入的42.4％，这个比例不到发达国家的一半；税收以外的其他收入为381.7亿元（其中国有企业收入为378.97亿元），占当年财政收入的57.6％；在绝对量和相对量上，国有企业收入都远大于税收收入。1978年，税收在当年财政收入中所占的比例上升到45.9％。自1979年开始，在每年的财政收入中，税收收入均超过来自国有企业的收入，此后，税收收入和国有企业收入在财政收入结构中呈现此长彼消的变化，这个变化反映了我国的经济体制由计划经济体制向市场经济体制的变革。1981年，税收收入在财政收入中所占的比例首次突破50％，达53.6％。1996年、1997年和1998年，税收收入在财政收入中所占的比例分别达到93.3％、95.2％和93.8％，此后一直保持在90％以上，这个比例和发达国家相当。
由于税收收入占我国财政收入的比例在改革开放前后有显著差异，所以，不能只从税收的绝对量和相对量上来衡量政府规模的变化。我们首先选择财政收入的绝对量和相对量指标来分析政府规模的变化。
从财政收支规模上看，五十多年来，我国政府规模的增长趋势是明显的（见图1）。
图1 政府财政收入和支出：1952—2005年
资料来源：《中国统计年鉴》（2006年）和《中国财政年鉴》（2006年）。
按当年价格计算，1952年，我国的财政收入为173.94亿元，财政支出为172.07亿元；2005年，我国的财政收入为31649.29亿元，财政支出为33930.28亿元，分别增长181倍和196.2倍。由图1可以看到，政府收支规模增长最快的时期是改革开放以来。1952—1978年这27年间，我国财政收支均增长5.5倍；1979—2005年这27年间，我国财政收支分别增长26.6倍和25.5倍。1993年，我国财政收支规模首次突破4000亿元大关，1993—1998年，财政收支每年以净增1000亿元以上的速度增加；1998—2005年，每年更以2000亿元—3000亿元的速度加速增加。1999年，我国财政收入首次突破万亿元大关；2005年，则突破3万亿元，7年之间差不多翻了2番。①
图2和图3分别给出了1952—2005年我国人均GDP和人均财政收入、人均财政支出的增长情况。②
图2 人均GDP：1952—2005年
资料来源：《中国统计年鉴》（2006年）。
图3 人均财政收入和人均财政支出：1952—2005年
资料来源：根据《中国统计年鉴》（2006年）和《中国财政年鉴》（2006年）有关数据计算得出。
1952年，我国的人均GDP、人均财政收入和人均财政支出分别为119元、30.3元和29.9元；2005年这三个指标分别上升到14040元、2420.5元和2594.9元，分别增长了117倍、78.9倍和85.8倍。这三个指标增长最快的时期仍然是改革开放以来。1952—1978年，这三个指标分别增长了2.2倍、2.9倍和2.9倍；1979—2005年，这三个指标分别增长了32.5倍、20.9倍和18.7倍。自1993年开始，这三个指标的增长速度明显加快。
有趣的是，1952—1985年，除了个别年份以外，我国的财政收入和财政支出在GDP中所占的比例一直维持在23％到31％之间，但是自1986年开始，财政收入和财政支出在GDP中的比例逐渐下降，1987年首次降到20％以下，1991年和1992年这两个指标又分别降到15％以下，1995年达到历史最低点，这两个比例分别只有10.3％和11.7％（见图4）。③
图4 财政收入和财政支出占GDP的比例：1952—2005年
资料来源：《中国统计年鉴》（2006年）和《中国财政年鉴》（2006年）。
20世纪90年代以来，政府财政收支总额和人均财政收支都是明显增长的，为什么财政收入在GDP中所占的比例却是下降的？这主要是因为随着利改税和财政制度的改革，原来在财政收入中占大头的（国有）企业收入显著减少，专项基金收入也不断减少，而由于国有企业改制没有到位，企业亏损一直居高不下（见表1）④。
需要指出的是，除了国家财政收支规模以外，反映我国政府规模增长的另一类重要指标是预算外资金收支的增长。所谓预算外资金是指没有纳入国家预算管理的各种财政性资金。1978—2005年，我国预算外资金收入由347.11亿元增加到4699.18亿元，增长了12.5倍。1996—2005年⑤，我国预算外资金支出由3838.32亿元增加到4351.73亿元，增长了13.4％。
按照上述绝对量和相对量指标衡量，中华人民共和国成立五十多年来，政府规模增长是明显的。
那么，是什么原因造成我国政府规模增长呢？
造成我国政府规模增长的原因是多方面的。首先是人口规模增长。1952年我国总人口为57482万人，2005年我国总人口达130756万人，增长1.27倍。这意味着，即便人均税收和人均财政支出规模不变，总税收和财政支出规模也必须扩大2倍以上。其次是随着经济和社会的发展，国家用于教育、科研和社会福利这些公共物品和准公共物品上的支出大幅度增加。1979年社会文教费支出为175.18亿元，2005年上升到8953.36亿元，增长50.1倍。最后是政府机构和人员的快速增长所导致的行政管理费支出的超常增长，这是我国政府规模扩大的主要原因。1979年行政管理费支出为63.07亿元，而到2005年，这项开支达到6512.34亿元，增长102.2倍，是各类财政支出项目中增长最快的一类（见表2）。
由表2我们可以看到，改革开放27年来，行政管理费支出的增长速度不但大大高于其他财政支出项目的增长速度，而且大大高于财政收入、税收和财政支出这三个指标的增长速度，也高于GDP的增长速度。人均行政管理费的增长速度大大快于人均GDP、人均财政收入、人均税收和人均财政支出的增长速度。可以说，行政管理费和人均行政管理费支出的增长都是“出奇”的高。
值得注意的是，在预算外资金支出中，只有行政事业费支出一项是逐年上升的，它由1996年的1254.36亿元增加到2005年的3133.80亿元，增长了1.5倍，既大大高于同期预算外资金收入的增长，也大大高于同期的预算外资金支出的增长。同时，行政事业费支出在预算外资金支出中所占的比重也是不断上升的，1996年这个比例是32.7％，2005年这个比例上升到72％。这意味着，在2005年的预算外资金支出中，72％被用于行政事业费开支。⑥
政府规模增长的标志之一是在党政机关就业人数的增长。1978—2002年⑦，我国党政机关人数增长比同期人口增长快了2.9倍：在这25年里，我国总人口由96259万人增加到128453万人，增长了0.33倍；同期就业总人数由40152万人增加到73740万人，增长了0.84倍；而同期党政机关的职工人数由467万人增加到1075万人，增长了1.3倍。这个数据意味着，1978年平均每206人供养1名公务员，而到2002年则需要119人供养1名公务员；公务员队伍扩大的速度大大高于同期社会总就业量增加的速度。
需要说明的是，上述公务员队伍的增长是在改革开放以来四次大规模政府机构改革（实际上是机构精简）以后的结果。1982年的机构改革，使国务院的部门数从100个减为61个，人员编制从原来的5.1万人减为3万人。通过1988年的机构改革，国务院部委由原有的45个减为41个，直属机构从22个减为19个，非常设机构从75个减到44个，国务院人员编制比原来减少了9700多人。在1993年的机构改革过程中，国务院的组成部门、直属机构从原有的86个减少到59个，人员减少20％。1998年开始的机构改革，使国务院的组成部门由原有的40个减少到29个，党政群机关共精简行政编制115万人。可以相信，如果不是这四次大规模机构改革和精简，我国的政府机构和公务员队伍比现在还要庞大得多。
1979—2005年，我国财政支出结构的一个显著变化是国家财政用于经济建设支出的比重不断降低，而用于行政开支的支出不断上升。在“五五”时期（1976—1980），经济建设费在国家财政支出中占59.9％，到“十五”时期，这个比重下降到29.1％；行政管理费在国家财政支出中的比重则由“五五”时期的5％上升到“十五”时期的19％。这两类支出在财政支出中明显地表示为此消彼长的变化。前者的变化说明，随着由计划经济向市场经济转轨，原来由政府承担的一部分经济职能逐步还给了市场，政府在资源配置中的比重逐渐降低了；后者的变化说明，财政支出中有越来越大的份额被党政机构的扩大和公务员人数的增加所吞没，近几年我国的财政支出要拿出将近五分之一用于维持党政机关的运转，这还不包括预算外资金支出中的行政事业费支出。在三类比重上升的财政支出中，行政管理费支出上升的速度最快（见表3）。
现在，进一步的问题是，政府规模不断扩大和公务员队伍快速增长的原因又是什么？
这里的原因不能用尼斯卡兰的选票最大化模型（Niskanen,1971,1975）来说明，因为，中国的政治家不是通过普选产生的，他们没有竞选连任的压力，因而他们没有为了赢得更多的选票而拨出最大化预算的刺激。这里的原因也不能用马斯格雷夫（Musgrave,1985）的公共支出增长模型和瓦格拉定律（Wanger' s law,1876; 见R.A.Musgrave and A.T.Peacock,1985）来解释。因为，新中国成立以来的五十多年里，经济建设支出在政府财政支出中所占的比例经历了一个由高到低的变化，而发达国家这个比例的变化趋势是由低到高。
这里的原因只能用官员（公务员）动机和现行的官员制度提供的收益（或利益）来解释。公务员队伍不断扩大是导致政府机构、政府规模不断扩大的一个重要原因。
大多数中国人都有强烈的“从政”、“当官”愿望，即便是“下海经商”最热闹的20世纪80年代中后期，70％以上的大学毕业生找工作的第一选择仍然是党政机关。中国社会科学院“中国社会发展中长期预测”课题组1999年7—8月在全国63个城市中对2599名16岁以上的城市居民进行了抽样问卷调查，这项调查在问卷中一共设计了69个职业，请被调查者根据各自的主观感受对所列的职业进行选择，所得到的结果是：中国城镇居民最愿意选择的前10个职业依次为市长、政府部长、大学教授、电脑网络工程师、法官、检察官、律师、高科技企业工程师、党政机关领导干部、自然科学家。深圳是“市龄”不足30年的中国最年轻的副省级城市，是中国经济最发达的城市之一，人们的直觉是深圳人爱独立创业，“官本位”意识不强，但是根据2005年《深圳日报》在深圳所做的“深圳就业状况调查”，在“如果可以选择，你最喜欢做什么工作”一项调查中，人们首选的不是“老板”，而是“公务员”，持此观点的人占30.1％；第二个有吸引力的职业才是“老板”，占25.8％；第三个有吸引力的职业是“企业经营管理者”，占23.5％；第四个有吸引力的职业是“个体户”，占12.6％。甚至不少功成名就的专家学者也希望能够“学而优则仕”。
为什么大多数人热衷于走仕途？如果我们承认大多数人都是根据理性原则来选择职业的话（Tullock,1965; Buchanan,1989），这个问题的答案只能从职业满足（效用）上去寻找。
在我国目前的工薪阶层中，国家公务员的平均工资水平是明显偏低的。1995—1998年，在国有单位的15个行业中，党政机关工作人员的平均工资仅仅高于农林牧渔业、批发零售贸易和餐饮业、教育文化业和制造业，居倒数第5位⑧。因此，前几年学术界有人呼吁要大幅度提高公务员的工资待遇，甚至有人根据新加坡和中国香港特区的经验，提出“高薪养廉”的主张。到2005年，在我国国民经济19个行业中，党政机关人均工资水平（16031元）仍然排在倒数第5位，仅仅高于农林牧渔业（10894元）、住宿和餐饮业（14670元）、建筑业（14823元）和制造业（16012元）。⑨ 既然公务员的平均工资水平不高，那么从政何以能获得更多的满足？显然，其中的有些满足一定是来自工资收入以外的其他资源。否则，无法把从政看作是一种理性选择和理性行为。我们姑且把这些能够增加满足、来源于工资以外的资源称作“隐性收益”。
事实上，官员的效用函数（U）包含工资收入（W）和隐性收益（Y）两个自变量：
U=f（W，Y）（1）
其中隐性收益Y又包括物质收益和非物质收益，这些收益一般表现为非货币形态。正是这些隐性收益构成人们积极要求从政的刺激。
从政意味着掌握着一定的权力。这些权力包括政府决策权、行政处置权、政策执行权、人财物支配权、计划分配权、公款支出权，等等。权力一般有两个用途：一是用作舞台，二是当作商品或资本，至少可以当作一种资源。如果没有适当的舞台，一个人的才能就没有办法发挥，他的理想（或他的人生价值）就没有办法实现；一个人的权力越大，他的舞台空间就越大，他可以决定和支配的东西就越多，他由此获得的满足（或效用）就越大。这些满足往往是不能用货币收入的增加来替代的。权力本身又是一种资源，它可以成为交易的对象和谋利的资本。权力既可以生产“利”，权力也可以交换“利”（公共选择理论称之为“创租”、“设租”和“抽租”，见方福前，2000）。有“权”就有“利”。因此，“权”往往和“利”联系在一起，即“权利”。这里的“利”可以是“公利”，也可以是“私利”。手中有了权，是谋公利还是谋私利，是多谋一些公利还是多谋一些私利，一是取决于掌权者的动机——是掌权为公还是掌权为私，是“公心”多一些还是“私心”多一些；二是取决于对掌权者的监督机制是否有效。如果我们承认在现实生活中“一心为公”还不是一种普遍现象的话，那么，当一些官员“一切向钱看”，再加上监督机制不力时，这些掌权者就可能去以权谋私，这时“权力”这种资源就变成了一种特殊的商品和资本。
因此，我们可以得出推论：在我国公务员的平均工资水平不高的情况下，之所以不少人对从政仍然情有独钟、趋之若鹜，一定是从政者在工资收入以外可以获得额外收益，官员从他的工资收入和这些额外收益中获得的满足一定大于从事其他职业所获得的全部满足。否则，“官本位”就没有存在的基础。
我们可以用图5来说明政府官员的偏好曲线。
图5 政府官员的偏好曲线
在图5中，纵轴表示平均工资水平（W），横轴表示隐性收益（Y），I表示效用等高线（无差异曲线）。如果从政者的工资水平（例如W[，2]）低于其他职业的工资水平（例如W[，1]），从政者要想获得和其他职业者同样的满足（效用）水平（例如效用曲线I[，1]），他就必须设法增加Y。在图5中，a点和b点的工资水平不同，但是效用水平相同，这是因为b点的Y大于a点的Y。如果在工资水平不同的情况下，从政者要想获得比其他职业者更大的效用（例如效用曲线I[，2]），他就得获取更多的隐性收益Y（例如d点）。如果说，一般人在a点达到均衡的话，那么从政者更希望在d点达到均衡。
上述模型可以用来解释我国现阶段存在的一种现象：越是经济欠发达的地方，想从政的人越多，对官位的争夺越激烈，少数地方甚至出现买官卖官的现象；而在经济发达的地方，人们从政的热情相对要低得多。这是因为，在经济落后的地方，人均收入较低，工资水平也较低，除了仕途，人们获得工资以外的收益的机会很小，因此，一个人要想提高他的效用水平，从政是一种较好的选择。在图5中，如果官员的工资水平低于W[，2]，他即便只想获得I[，1]上的效用水平，也必须获得更多的隐性收益Y。而在经济发达的地方，人均收入和工资水平都较高，人们无须通过从政来获得更多的Y，也可以达到I[，1]上的效用水平，这就削弱了人们“寻政”（追寻从政）的刺激。
隐性收益不是官员专有的收益，从事其他职业也可以获得隐性收益。例如，科技人员可以从他们的研究成果、技术发明中获得成就感，大学教授可以从他培养的学生、从他发表的论著中获得自豪感。不过，不同职业、不同岗位的人获得的隐性收益是不同的，也是不等的。正是由于从政获得的隐性收益与从事其他职业所获得的隐性收益相比有一个正数的差额，人们就有了“寻政”的动力；这个差额越大，“寻政”的积极性就越高，公务员队伍扩大得就越快。我们可以用下面的关系式（2）、（3）、（4）来进一步说明这一点：
从政获得多少隐性收益、获得什么样的隐性收益，这与一个社会的政治体制以及相应的官员制度有关。越是透明、清廉、富有竞争性、监督机制健全的官员制度，把权力作为舞台所获得的满足就可能越大，把权力作为资源、甚至作为商品作为资本所获得的私利就可能越少；反之则反是。
根据上面的分析，可以得出两点推论：
第一，控制我国政府机构过快增长的主要途径是降低、尤其是降低官员通过以权谋私来增加的可能性。
现在我们不难理解，为什么新中国成立五十多年来，我国的政府机构经历了多次的“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的循环。因为，精简机构、裁减冗员，是对政府机构膨胀的结果施行手术，而不是对政府机构膨胀的原因施行手术，因此，简政裁员很难从根源上解决政府机构膨胀的问题。政府机构过快增长必然导致政府规模过快增长。因为多一个公务员就多一个岗位，就多一份行政开支；多一个行政机构就要多一份财政预算拨款，多一份行政管理费开支。
第二，深化经济体制改革必须伴随着相应的政治体制改革。
一些官员之所以能够以权谋私来增加他们的ΔY，这与政治体制和官员制度提供多大潜在的隐性收益以及什么样的隐性收益有关，也与通过以权谋私来增加ΔY被发现、被惩处的概率和被惩处的力度（这两者构成以权谋私的成本）有关。在一种制度下，如果通过以权谋私获得的ΔY愈大，而以权谋私被查处的概率和被惩处的力度又很小，这种制度下的以权谋私就愈盛行。
改革开放以来，之所以我国的政府机构和从业人员持续增长，甚至在四次大规模机构精简以后还顽强增长，是因为一方面市场化改革强化和显性化了人们的金钱观念，并且使得“权”变“钱”、“权”换“钱”变得容易了；另一方面，由于政治体制改革的一些举措没有到位，官员制度中的监督、惩处机制乏力，以权谋私的成本较低。因此，这些年来，社会上的贪污、受贿、买官、卖官、腐败、权钱交易明显增多，贪官的级别愈来愈高，贪污受贿的金额愈来愈大。虽然贪污腐败只是发生在少部分官员身上，但是它说明我们现行的官员制度是不健全的。这种情况已经阻碍了改革开放的进一步发展，不利于和谐社会的建设。
〔此文是国家社科基金项目“西方经济学‘中国化’研究”（批准号05BJL047）和中国人民大学“985工程”中国经济研究哲学社会科学创新基地子课题《西方经济学“中国化”与中国经济学的创新和发展》的成果之一。〕
注释：
①本文的数量指标均含有物价上涨因素。我们现在难以获得按不变价格换算后的统计数据。
②图中数据根据《中国统计年鉴》（2006年）和《中国财政年鉴》（2006年）的有关资料计算。
③图中数据根据《中国统计年鉴》（1999年）和《新中国50年》（1999年）的有关资料计算。
④本表不包括国内外债务收入；专项基金收入包括能源交通重点建设基金收入和预算调节基金收入。
⑤从1996年开始，预算外资金支出范围进行了调整，与以前各年的数据不可比，所以这里只能使用1996年开始的预算外资金支出数据。
⑥这里的数据根据《中国统计年鉴》（2006年）第298页数据计算得出。
⑦2006年的《中国统计年鉴》上只有2002年及以前的党政机关职工人数数据，没有2002年以后的数据。
⑧数据来源：《中国统计年鉴》（1999年），第164—165页。1998年，采掘业的平均工资下降到倒数第5位，党政机关工作人员的平均工资上升到倒数第6位。
⑨数据来源：《中国统计年鉴》（2006年），第161—163页。
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