新加坡人民行动党改善民生的实践及启示，本文主要内容关键词为：新加坡论文,民生论文,启示论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D733.964[文献标识码]A[文章编号]1008-6099(2008)04-0017-05
新加坡人民行动党自1959年执政以来，经过近50年的努力，使新加坡从当初一个贫穷落后、许多人居无定所、腐败丛生的小国，一跃成为经济发达、社会和谐的亚洲都市国家。正是这些被称之为“新加坡之谜”的经济社会发展业绩，奠定了人民行动党在新加坡长期执政的社会根基。深入剖析人民行动党的长期执政之谜，我们不难发现，关注百姓切身利益，不断改善民生，是其“看家法宝”。
人民行动党在新加坡的执政，若以党的最高领袖的更替来划分，分别经历了李光耀、吴作栋和李显龙三个时期，纵观这三个时期的执政实践，切实改善与人民生计紧密相关的就业、住房、教育、医疗、养老和社会福利等方面的状况，是其始终如一的做法，实践内容具体包括如下几个方面。
(一)大力发展生产力，为人民创造良好的就业环境
就业乃民生之本。以李光耀为代表的人民行动党在执政伊始，就明确提出“我们必须为200万人民的安全和生计负起责任”的口号。追溯这种执政理念的思想渊源，既与中国儒家的“民本”思想有着密切关系，同时也包含着他对民主社会主义的解读。李光耀认为：“亚洲民主社会主义只有在人民生活水平在有大米吃的那条线之上以及国家行政机构有效能的地方才能存在下去。……社会主义天堂不会随着独立而马上到来，以满足人民日益增长的希望。恰恰相反，要使生活过得好起来，必须更加努力去发展生产力。……千百万贫困者不关心也不知道理论，他们只要求生活过得好一点，要求一个较为平等和公正的社会。谁能在这一点上满足他们，就是他们的救世主。”[1]这一思想体现到执政实践中，就是人民行动党政府采取了一系列增加就业的举措。
20世纪60年代，人民行动党解决就业问题的主要策略，就是大力推进工业化，吸引外资，发展劳动密集型产业。1961年8月，人民行动党政府成立了经济发展局，其主要职能就是吸引外资，推进工业化。尤其是在拆废船和修船、五金工程、化学产品、电气设备与用具四个重要领域，集中力量进行开发。另外，为了更好地吸引外资，人民行动党政府还在减免税费、规划和修建基础设施、积极处理劳资关系等方面进行努力，以创造良好的投资环境。其结果是政府在招商引资方面的业绩大幅提升，由1961年发出12张新兴工业证书提高到1970年的390张[2]，外资纷至沓来。与此同时，政府还大力推进产业结构升级，在接受一位饮料制造商的建议后，人民行动党决定大力发展旅游和服务等第三产业，专门成立旅游促进局，以增加餐饮、导游、手工艺品、司机等行业的就业岗位。这种大力发展经济、增加就业的发展理念，到1990年李光耀辞去总理职务以后，并未发生根本改变。这一系列措施，使得新加坡失业率一直保持在较低水平。即使是在20世纪70年代英国全面撤军后的“困难时期”，新加坡的失业率也一直控制在4.5％左右[3]。这一点，从表1的数据可见一斑。
表1 新加坡的失业率(1957-1990年)单位：％
1957 1966 1968 1970 1972 1973 1974 1980 1984 1986 1988 1990
4.9
8.9
7.3
6.0
4.7
4.5
3.9
3.5
2.7
6.5
3.3
1.7
资料来源：〈英〉W·G·赫夫著，牛磊等译《新加坡的经济增长——20世纪里的贸易与发展》，中国经济出版社，2001年版，第287页。
到吴作栋当政时期，就业问题更是一如既往地受到重视。实际上，新加坡自独立以来，经济发展和就业环境主要经历过四次大的挑战：一是20世纪60年代的独立初期；二是80年代严重的经济衰退；三是90年代后期的“亚洲金融危机”；四是2001年“9·11”事件的影响。这四次困难的就业环境，有两次发生在吴作栋当政期间。在1997年至1998年亚洲金融风暴的袭击下，新加坡的失业率由1997年的1.8％上升到1998年的3.2％[4]。为了有效应对失业率的升高，吴作栋政府一方面对国家金融管理局进行改组和调整，在风暴面前“我们尽量公开资料”，恢复民众信心，把“风暴”的危害降到最低。另一方面，政府与代表工人利益的工会达成协议，从1999年1月1日起，推行一整套措施，把工资和其他成本削减15％，以提高就业率。在应对第四次挑战时，吴作栋政府更是新招层出。如在2001年7月和10月，两次推出分别为22亿和113亿新元的预算外综合应对措施，以减缓经济衰退速度。同时向民众免费配发“新新加坡股票”，对组屋的维修杂费、水电费和租金给予回扣，削减个人所得税率和医院收费，实际上就是“藏富于民”。另外，人民行动党政府还实行了工人再训练和协助工人寻找工作的职业配对计划，同时减轻工商界的经营成本，削减公司所得税、租金和房地产税。这些措施的最终目的，用吴作栋的话说就是“以保住工人的工作”。
李显龙当政后，继承了这些务实的执政理念和有效的措施。在2006年人民行动党的竞选政纲中，李显龙放在第一位的就是要“为新加坡人创造机会”，“落实政策，以加强信心及吸引投资，从而促进新加坡的经济和竞争力”。“发展新行业，也提升现有各行业，以便制造工作。”[5]这样做的最终目的就是要让“人人过着更美好的生活”。
(二)推行“居者有其屋”计划，不断改善人民居住条件
执政初期，人民行动党面临的是一个人民住房短缺、居住条件恶劣的状况。英国殖民当局统治时期，新加坡只有不到10％的人能够解决住房问题。为此，人民行动党大刀阔斧，为百姓改善居住条件。面对严重的屋荒，人民行动党政府于1960年成立了建屋发展局，为建房、修缮旧房募集资金，领导开展建造洁净适用住房工作，为低收入群体提供廉价住房。在该机构的努力工作下，到1964年，住房短缺问题得到缓解。在此基础上，建屋发展局又推出了“居者有其屋”计划，鼓励居民购房。与此政策相配合，建屋局向买房者提供低息贷款，摊还期长达15年。并在随后的1968年，人民行动党又修改了中央公积金法令，允许购房者动用积累的公积金储蓄交付20％的首期购房款额。同时，政府还实行严厉的惩罚措施。购房者必须提供准确翔实的资料，一旦发现弄虚作假和“多吃多占”的现象，当事人将面临巨额罚款甚至监禁。通过这一系列措施，到20世纪80年代后期，新加坡已有85％左右的民众居住在政府提供的组屋中，基本实现了“居者有其屋”的梦想。
到吴作栋和李显龙当政时期，人民行动党政府已不再满足于“居者有其屋”的水平，而是适时地将工作重点放到了开展老城改造、改善组屋质量和居住环境上，推行了“组屋翻新计划”，并持之以恒地开展城市绿化运动。在2001年的竞选宣言中，吴作栋提出了与人民“订立新的社会契约”的口号，其内容的重要一项，就是“推行主要翻新和中期翻新计划，以及新的组屋电梯翻新计划，以提升组屋的设施；为私人住宅区推行翻新计划。”[6]李显龙接掌政权后，继续推行这些关系民生的政策措施。在2006年的竞选政纲中，提出除继续翻新组屋区外，还要“为市区注入生气”，并准备在滨海湾开辟一个新的花园城市。对于低收入群体，李显龙政府提出要通过公积金住屋资助计划，帮助他们购买组屋；对于老年人，政府规定“让年长者有更多住屋选择”，并拟定在2015年前，所有组屋区的电梯翻新计划都要得到落实。这些看似琐碎的计划方案，却事事关系民生，关乎民情。
(三)大力发展教育事业，提高人民受教育水平
接受教育也是现代社会民生的重要议题。在人民行动党执政初期，新加坡的教育水平与发达国家相比，明显落后。据世界银行的资料显示，1960年新加坡接受中学教育的人数为同年龄组的32％，接受高等教育的人数为同年龄组的6％，而发达工业国家已分别达到64％和16％[7]。新加坡落后的教育水平为人民行动党的高层领袖所担忧。1960年2月，李光耀在阐述其施政方针时，明确指出人民行动党政府要“为占人口半数的青年人提供教育费用的来源”[8]，大力发展教育事业。1966年7月，李光耀应邀在南洋大学经济学会演讲时，再次强调发展教育事业的重要性，他反问道：“一个国家的财富与势力是受什么因素影响呢？第一，天然资源；第二，人才资源；第三，科学与工艺的技能。”所以结论是：“没好好培养人才，国家一定会衰败。”[9]更难能可贵的是，李光耀把教育当作改善民生的重要手段，国民通过教育和进一步的训练，“去改善自己和子女的生活，而不希望通过‘有权有势’的亲戚朋友或贿赂有适当地位的‘熟人’去求取横财。”[10]在这些思想的指引下，新加坡在李光耀执政期间，教育事业得以飞速发展：小学生在校人数由1960年的284，702人增至1970年的353，316人，增长了27.8％；中学生在校人数由1960年的9243人增至1990年的18，584人，增长了2.1倍[11]。同时，高等教育和职业教育也得到长足发展。
到吴作栋和李显龙执政时期，教育事业一如既往地受到重视。1993年2月，人民行动党政府修订了《新加坡教育法》，提出的教育目标是：“充分发挥每一个学生的潜力，培养每一个学生的健康的道德价值观，使学生具备雄厚的基本技能基础以适应飞速发展的世界的需求。”同时，为了解决教育公平问题，吴作栋于1990年12月在全国公民咨询委员会祝贺晚宴致词中，提出了著名的“教育储蓄计划”。该计划的具体做法是，由政府设立一个教育基金，基金从10亿元本金开始，用于投资扩大规模，目标是扩大到50亿元。投资收益均分给学生，帮助其支付教育开支。学生可以利用教育储蓄户口里的钱，来支付部分学杂费和各种课外活动费用。学生毕业后，储蓄户口里的余款还可以用来支付他们毕业后购买组屋或进入高等学府继续深造的费用。这样做的目的，吴作栋说：“我不愿看到在我国的社会中，有人因为负担不起而失去改善生活水平的机会。我要让每个人都有均等机会，在生活中有一个好的开始。”[12]2001年，吴作栋政府又作出部署：“我们计划在接下来几年，把投在每个国民身上的教育开支，从占国内生产总值的3.6％，增至4.5％。这意味着每年的额外开支将达15亿元。”[13]最终就是“让任何年纪的人都能在不断的学习中成长”。
(四)采取多项措施，改善人民的医疗、养老和社会福利状况
对于关系百姓切身利益的医疗、养老和社会福利事业，人民行动党政府也采取了多项措施。
首先是完善中央公积金制度。中央公积金在1955年7月开始设立，当时只有个人养老账户，没有涉及保健、投资、住房、保险以及教育等方面的内容。从1968年开始，公积金的用途和功能开始拓展。政府规定公积金会员可以动用公积金购买组屋。1978年又允许会员动用公积金购买新加坡公共汽车公司的股票。1981年政府允许会员动用公积金购买私人汽车和保险等。到1984年国家实施保健储蓄计划，公积金的功能开始拓展到医疗领域。1996年，政府又计划让会员利用公积金存款在海外投资。目前，公积金账户发展为三个：一是普通账户，存入比例为员工薪金的30％，用于购房、投资、教育等支出；二是保健储蓄账户，存入比例为薪金的6％-8％，主要用于支付住院医疗费用与重病医疗费用；三是特别账户，存入比例为薪金的4％，只用于养老金或遇特殊情况下的支付，平时不可随便支付。经过40多年的完善，中央公积金制度使新加坡人普遍受益。1955年，公积金会员只有18万人，存款只有900万新元。到1993年6月，全国270万人口中，有238万人成为公积金会员，公积金存款总额达542亿新元，占当年国民总收入的45％[14]。这种通过政府强制储蓄方式建立起来的社会保障制度，在国际社会较具特色。
其次是建立以Medishield(重病保险)、Medifund、IDAPE(老年伤残援助计划)、PCPS(初级护理伙伴)等为补充的医疗保障体系网，将尽可能多的人群纳入到医疗保障体系中。设于1990年的Medishield，目的是弥补中央公积金的不足，以应付重病病人医疗费用的缺口，确保投保人在患重病或长期疾病时能支付庞大的开销。到2005年，超过77％的新加坡居民拥有该项保险，从而有效地解决了居民大额医疗费用问题。Medifund设于1993年，是一项由政府出资设立的保健信托基金，实质是通过政府“买单”为贫病者提供“安全网”。IDAPE、PCPS等计划是针对残疾人和老年人等弱势群体的，以进一步补充完善其医疗保障体系，扩大覆盖面和作用范围。
最后是通过各种福利和慈善机构来提高社会救助和福利水平。由人民行动党政府设立的各种社会福利计划包括：1982年开始的老人和残疾人保障计划，1990年开始的奖励生育的儿童津贴，1991年开始的医疗保健基金、教育储蓄基金和公共援助基金，等等。与此同时，国家福利理事会下属有50多个慈善团体。各团体向社会募捐款项的同时，也经常从政府那里获得与募捐款项对等的资金。这些政策和措施，有力地化解了社会矛盾，改善了百姓生活，同时也巩固了人民行动党的执政地位。
人民行动党上述一系列改善民生的实践和举措，保证了其长期的执政党地位。虽然自成立以来，党的最高领袖经历过两次更换，但这些改善民生的理念和举措却始终如一，基本上没有出现政策上的反复和逆转。所以在多年的执政过程中，人民行动党经历了12次大选，每次大选的得票率都遥遥领先于反对党。总结执政近50年来人民行动党改善民生的实践及举措，我们可以得到如下启示。
首先，执政党在意识形态上做到了理论重实用，利益看得见。根据执政环境的改变而不断自我更新，是一个执政党巩固执政地位的必然选择。如上文所述，人民行动党从成立到执政初期，李光耀及其同僚对民主社会主义强调公平、注重民生、反对阶级冲突的主张情有独钟，但随着执政地位的巩固，尤其是在1965年新加坡脱离马来西亚联邦独立后，执政党面临着生存危机。党的指导思想更加注重实用，因为“1965年8月以后，它(人民行动党)就不得不制订一整套理论来证明这个城市国家可以脱离马来西亚本土而独立生存”[15]。从此之后，一种实用理性的哲学思想开始走进党内高层领导的头脑，民主社会主义的理论主张，开始与新加坡的国情和实际结合起来。1966年6月，人民行动党元老拉贾拉南在社会主义青年代表大会第八届国际青年联盟的讲话中指出：“因为我们异口同声地相信社会主义，所以我们都是民主的社会主义者，但是，我们每一个人必须按照我们各自国家里普遍的生活环境走自己的道路，来实现社会主义目标。”[16]这种结合本国实际的实用主义哲学思想，体现到政策层面，就是推行以改善民生为重点的“生存政策”①，着力解决民众的就业和生存问题。多年后李光耀在回忆当时的情况时还指出：“我们从1959年第一次执政以来，便尽力解决失业问题。经过几年的努力，我的内阁同僚们都知道，要生存的惟一办法是推行工业化。”[17]通过工业化和吸引外资等手段，促进经济发展和增加资本积累。同时，政府还要干预“经济成果的重新分配”，目的是使“人民在教育和进展方面享有的平等机会更大”。如果说强调理论实用使“蛋糕”得以做大，那重新分配经济成果则是为了让人民享受到更多看得见的实惠和利益，这确实是人民行动党的高明之处。
其次，执政党的干部教育做到了心中有民，行动为民。作为一个执政党，要获得人民的信任和支持，首要前提就是使党的所有领导干部，心中要有人民，要时刻关心老百姓的冷暖疾苦和生计问题，真正做到先天下之忧而忧。在党的干部教育中凸显民生主题，也是人民行动党改善民生的有效做法。针对1984年大选后新议员大部分都没有基层工作经验的状况，1985年1月，李光耀专门写信给行动党的所有新任议员②，勉励他们要克尽己任，磨炼自己的洞察力，尤其强调要增强各自的“政治嗅觉”。对此，他还专门解释道：“所谓敏锐的政治嗅觉，就是了解与体会那些少受教育、照顾不周的穷苦人家的感受以及想法。他们希望过好日子，担忧生活素质会退步，尤其担心他们的孩子不上进，对这般穷苦人家的希望和忧虑，你们必须了解。”[18]这些对党的领导干部苦口婆心的谆谆告诫，以及结合自身融入群众的经验和老一辈议员的做法，使党的干部教育紧紧围绕着民生这个主题来开展。1990年，在国庆25周年晚宴上，李光耀再次强调：“新加坡的领袖必须深入民间，与人民打成一片，这样才能获得人民的支持和合作，以履行他们的职责。这样，他们就永远不愁他们没有或缺乏合法的地位。”[19]以民生为主题，与人民共患难的干部教育，体现到执政党政策的实施过程中，就是设身处地为老百姓的切身利益和生计着想，也就成为一种必然的逻辑结果。
再次，执政党决策部门信息渠道畅通，令行禁止。有了务实的理论和体察民情的干部队伍，要改善民生，还必须保证在党与群众之间，党的高层与基层之间，能够做到有效沟通。人民行动党在这方面的努力，也可谓独具匠心。在下情上达方面，执政之初，人民行动党除依靠基层支部开展工作外，还相继成立了公民咨询委员会、民众联络所管委会和居民委员会等组织。到吴作栋执政之后，基层又成立了社区发展理事会。这些基层组织再加上相应的工作制度(如固定的群众接待日等)，确保了民众的呼声能够及时反映到党的决策部门。除这些正式组织外，人民行动党在基层还建立了一些外围组织，其在服务群众的同时，也担负着了解民情的重任。如“人民行动党社区基金”，它是一个非赢利的、免税的服务性组织，在为居民提供教育、福利、康乐等方面服务的同时，也会及时了解基层群众的艰难困苦。对于那些民情反映系统失灵的地区，人民行动党也会采取果断措施。如在1981年安顺选区补选失败后，李光耀及时意识到：“我们在安顺区的民情反映系统，已经没那么有效了。”要吸取教训，“那里的基层组织网必须有效地建立起来。我们必须恢复反映民情的系统。我们必须使这些系统敏感和客观。”[20]另外，在上情下达方面，人民行动党的高层领导干部从执政以来，就一直保持着与基层群众的紧密联系。从1962年11月开始，李光耀整整花了10个月的时间，一口气下乡访问了全岛51个选区，他卷起裤腿涉水登船和走过独木桥的照片，至今老百姓看着仍然会感动。人民行动党的这种优良作风，一直延续到李光耀辞职之后。到吴作栋和李显龙时代，“访民情，商国策”仍然是执政党高层的决策原则。
最后，执政党的政策输出重在落实，讲求效率。改善民生的决策制定好后，最关键的就是贯彻落实了。正如其党名和党徽所示，人民行动党是一个重行动、讲效率的执政党。据曾任党主席的杜进才解释，这个党之所以称为人民行动党，“主要是因为这个政党是人民的党。至于‘行动’这字眼，我们是从‘联合行动议会’这一机构名称中取用的”，主要目的也就是强调政策贯彻落实的重要性。该党的党徽是白底蓝圈，中间一道红色闪电。白底象征清正廉洁；蓝圈代表人民团结、种族和睦；闪电象征着行动的迅猛有力和高效。在贯彻落实民生政策方面，人民行动党也真正践行了党名和党徽的要求，做到了行动迅速，务实高效。早在1971年，在谈及国家成功的要素时，李光耀明确指出：“新加坡人必须深切觉悟到，在贫困和多灾多难的亚洲，作为个别存在的民族，我们得靠自己具备能力，能够作出迅速和一致的反应，来保卫我们的经济利益。”而这种作出迅速反应的重担又主要落到了人民行动党要员、国会议员和干部党员身上，“他们负责拟定政府政策的细节，并且确保政策有效实施。”[21]李光耀认为，人民行动党在政策输出上能否做到这一点，关系到新加坡能否立足于亚洲。这种在政策执行上强烈的忧患意识和雷厉风行的工作作风，也是人民行动党带给我们的重要启示。
注释：
①“生存政策”是一个抽象的施政方案，属于人民行动党意识形态的重要组成部分。这个政策的单一目标就是促进新加坡的社会和经济发展，“其他一切都是为这一目标服务的”。参见(新加坡)冯清莲著，苏宛蓉译《新加坡人民行动党：它的历史、组织和领导》，上海人民出版社，1975年版，第145页。
②1984年大选，人民行动党赢得了国会所有79个议席中的77个，也就是说，这77个议员都是人民行动党议员。李光耀认为，这些新鲜血液的最大不足就是基层工作经验欠缺，联系群众和体察民情不够。