政策执行过程中的隐蔽违规行为及其约束机制探讨，本文主要内容关键词为：过程中论文,违规行为论文,约束机制论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D625 [文献标识码]A [文章编号]1001-4527(2012)02-0058-05
一、政策执行过程中隐蔽违规行为的含义、表现与危害
(一)政策执行过程中隐蔽违规行为的含义
从管理学视角观之，隐蔽违规行为是因信息不对称造成的被管理者在偏离组织目标上施行投机活动，以损害组织利益为代价获取个人好处的一类管理激励与约束问题。其行为结果会使管理系统蒙受损失，且往往并不直接影响他本人的业绩指标，但这些隐蔽违规行为很难从其业绩表现上直接观察到。隐蔽违规行为普遍存在于各类组织中，例如，财务人员挪用公款、销售人员吃回扣、制造与销售假冒伪劣商品、政府官员利用职务之便贪污受贿等等。①虽然隐蔽违规行为与另两类问题——逆向选择与道德风险均是由信息不对称导致的激励与约束问题，但存在不同之处。首先，隐蔽违规行为与逆向选择不同，因为隐蔽违规行为发生在签约之后；其次，与道德风险不同，因为二者的性质不同。②据此，本文将政策执行过程中的隐蔽违规行为定义为：在政策执行过程中，地方政府或下级政策执行者的某些妨害政策目标实现，而中央政府或上级政策制定者又无法直接观测到的行为。
(二)政策执行过程中隐蔽违规行为的表现
一般认为，政策执行过程主要包括政策宣传、政策分解、物质与组织准备、政策实验、全面实施、协调与监控等环节。③由于信息不对称的原因，隐蔽违规行为可能存在于政策执行过程的各个环节。1、政策宣传。在政策宣传时，某些政策执行者为了某种特定目的而歪曲宣传政策制定者制定的政策。2、政策分解。在制定执行计划的过程中，某些政策执行者为了某种特定目的对总体目标进行分解时进行目标置换；对中央政府或上级政策制定者制定的政策方案进行替换、私自减少、私自增加，对政策方案原来的精神实质或部分内容有意曲解或者使政策方案缺乏操作性。3、物质与组织准备。在进行物质与组织准备时，某些政策执行组织或人员挪用公款，建立不必要的机构，安插不适合的人员、制定不适当的管理法规制度等。4、政策实验。在选择实验对象或“试点”时，根据关系选择试点，并给试点创造得天独厚的特殊条件，“吃小灶”等。5、全面实施。某些政策执行者为了某种特定目的而采用篡改、捏造、欺骗、夸大、缩小、隐瞒、假冒等手段制造“人为伪信息”。④例如，在我国房地产宏观调控政策的执行过程中，一些地方政府选择性地发布数据，对社会发布一些无关紧要的调控数据，至于城市存量土地、开发商手里究竟囤积了多少土地、究竟有多少逾期未开发等对房地产走势至关重要的数据，则秘而不宣。6、协调与监控。即当对政策执行进行协调与监控时，纵容、袒护政策对象的违法违规行为。在我国房地产宏观调控政策的执行过程中，一些市、县政府默许、纵容乃至在背后操纵违法违规用地，未批先用以及纵容炒房等。另外还存在监控不力等行为。
(三)政策执行过程中隐蔽违规行为的危害
政策执行过程中的隐蔽违规者在没有被发现与查处的情况下，往往可以获取高额的个人效用，同时也使得政策系统蒙受巨大损失，更使得民众利益受损。对于政策执行而言，其会降低政策执行效率，使政策得不到真正地贯彻落实，无法实现政策目标。
二、政策执行过程中隐蔽违规行为的约束机制设计
政策执行过程中隐蔽违规行为的约束机制是指中央政府或上级政策制定者依据政策目标，在分析地方政府或下级政策执行者的需求与动机的基础上，通过政策资源的合理配置及方式方法的优化组合，制定必要的监控手段及可实施与执行的制度，所形成的能够长期约束地方政府或下级政策执行者隐蔽违规行为的相对固定化、规范化的一系列制度与工作规范。本文首先提出政策执行过程中隐蔽违规行为约束模型，其次从定量模型化与实际操作化两个方面对该机制进行设计。
(一)政策执行过程中隐蔽违规行为的约束模型
图2-1是本文对政策执行过程中隐蔽违规行为约束过程的一个模型化描述，该模型主要由四个模块构成：地方政府或下级政策执行者隐蔽违规行为模块、政策目标模块、隐蔽违规行为约束机制设计模块、隐蔽违规行为约束机制运行模块。中央政府或上级政策制定者对具体隐蔽违规行为问题进行分析研究，参照政策目标，判断其偏离政策目标的程度，设计并运行相应的隐蔽违规行为约束机制，从而对地方政府或下级政策执行者的隐蔽违规行为实施约束，达到控制和约束地方政府或下级政策执行者的隐蔽违规行为之目的。
图2-1 政策执行过程中隐蔽违规行为约束模型
(二)政策执行中隐蔽违规行为约束机制的模型化设计
1、基本假定
为进行模型化设计，我们首先提出以下假设：
：不从事隐蔽违规行为时地方政府或下级政策执行者的收益(根据个人理性假设，这里地方政府或下级政策执行者的收益实际上是地方政府官员的收益，包括工资、升迁、政绩、表彰奖励等收益)。
：政策执行成本。
：地方政府或下级政策执行者从事隐蔽违规行为的收益。
：地方政府或下级政策执行者从事隐蔽违规行为的成本。
γ：地方政府或下级政策执行者从事隐蔽违规行为的概率。
F：中央政府与上级政策制定者查处隐蔽违规行为的概率。
G：中央政府与上级政策制定者查处隐蔽违规行为的成本。
P：地方政府或下级政策执行者从事隐蔽违规行为被查处的惩罚额。
：地方政府或下级政策执行者不从事隐蔽违规行为时中央政府或上级政策制定者的收益。
：地方政府或下级政策执行者从事隐蔽违规行为时中央政府或上级政策制定者的收益。
2、地方政府或下级政策执行者不从事隐蔽违规行为的模型分析
我们首先计算地方政府或下级政策执行者从事隐蔽违规行为的期望收益。由上可知，地方政府或下级政策执行者从事隐蔽违规行为的期望收益为：
上式说明，只要
，地方政府或下级政策执行者就能从隐蔽违规行为中获利。在缺乏查处的情况下，从事隐蔽违规行为的收益
越高，对地方政府或下级政策执行者从事隐蔽违规行为越有诱惑力；而对隐蔽违规行为的惩罚额为P越大，从事隐蔽违规被查处的概率F越大，地方政府或下级政策执行者从事隐蔽违规行为的积极性就越小。可见，中央政府或上级政策制定者只有加大查处隐蔽违规行为的力度(概率)，增大打击隐蔽违规行为的强度(提高对隐蔽违规行为的惩罚额)，才有可能从根本上消除隐蔽违规行为的现象。令(2.1)式为零，有：
上式说明，在缺乏查处的情况下，从事隐蔽违规行为的收益越高，中央政府或上级政策制定者查处隐蔽违规行为的力度(概率)及制定的对隐蔽违规行为的惩罚额P应越大。当然，P与F之间具有替代效应，对某种隐蔽违规行为，P小则查处的力度(概率)应大一些，若查处的概率小，则制定的对隐蔽违规行为的惩罚额P就应提高。总之，对政策执行过程中的隐蔽违规行为进行约束，要具有一定的查处力度或一定惩罚额，否则很难抑止与杜绝隐蔽违规行为。
3、约束政策执行过程中隐蔽违规行为的博弈分析
中央政府或上级政策制定者对地方政府或下级政策执行者的隐蔽违规行为进行约束实际上是一种博弈。在该博弈中，中央政府或上级政策制定者的纯战略是选择查处隐蔽违规行为和不查处隐蔽违规行为，地方政府或下级政策执行者的纯战略是从事隐蔽违规行为和不从事隐蔽违规行为。表2-2列出了对应不同纯战略的支付矩阵。在这种假定下不存在纯战略纳什均衡，只可解得混合战略纳什均衡。⑤
给定γ，中央政府或上级政策制定者查处隐蔽违规行为(F=1)和不查处隐蔽违规行为(F=0)的期望收益分别为：
如果地方政府或下级政策执行者从事隐蔽违规行为的概率为γ＜
，中央政府或上级政策制定者选择不查处隐蔽违规行为；如果地方政府或下级政策执行者从事隐蔽违规行为的概率为γ＞，中央政府或上级政策制定者选择查处隐蔽违规行为；如果地方政府或下级政策执行者从事隐蔽违规行为的概率为γ=，中央政府或上级政策制定者随机选择查处隐蔽违规行为与不查处隐蔽违规行为。
给定F，地方政府或下级政策执行者从事隐蔽违规行为(γ=1)和不从事隐蔽违规行为(γ=0)，则地方政府或下级政策执行者的期望收益分别为：
如果中央政府或上级政策制定者选择查处隐蔽违规行为的概率F＜
，则地方政府或下级政策执行者从事隐蔽违规行为；如果中央政府或上级政策制定者选择查处隐蔽违规行为的概率F＞，则地方政府或下级政策执行者不从事隐蔽违规行为；如果中央政府或上级政策制定者选择查处隐蔽违规行为的概率F=，则地方政府或下级政策执行者随机选择从事隐蔽违规行为和不从事隐蔽违规行为。
所以，混合战略纳什均衡是：γ=，F=。即中央政府或上级政策制定者以F=概率查处隐蔽违规行为，地方政府或下级政策执行者以γ=概率从事隐蔽违规行为。这一结论是针对中央政府或上级政策制定者与一个地方政府或下级政策执行者在政策执行过程中的博弈得出的，实际上中央政府或上级政策制定者在政策执行过程中面对的是更多的地方政府或下级政策执行者，故政策执行过程中隐蔽违规行为混合战略纳什均衡的更合理的解释是：多个地方政府或下级政策执行者中有
比例的地方政府或下级政策执行者从事隐蔽违规行为，有
比例的地方政府或下级政策执行者不从事隐蔽违规行为，中央政府或上级政策制定者随机地查处
比例的地方政府或下级政策执行者是否从事隐蔽违规行为。
从(2.5)式我们看出，提高不从事隐蔽违规行为时地方政府或下级政策执行者的收益，降低中央政府或上级政策制定者查处隐蔽违规行为的成本G，可以减少，即可以减少地方政府或下级政策执行者从事隐蔽违规行为的概率(或者说从事隐蔽违规行为的地方政府或下级政策执行者比例减少)。而从(2.8)式我们看出，提高对从事隐蔽违规行为的惩罚额P，降低地方政府或下级政策执行者从事隐蔽违规行为的收益与政策执行成本，提高地方政府或下级政策执行者从事隐蔽违规行为的成本，可以减少，即可以降低中央政府或上级政策制定者查处从事隐蔽违规行为的概率(或者说减轻了中央政府或上级政策制定者的查处工作量)。
4、约束政策执行过程中隐蔽违规行为的委托代理分析
根据表2-2支付矩阵以及委托代理理论，可以计算出作为代理人的地方政府或下级政策执行者的参与约束与激励相容约束。
地方政府或下级政策执行者选择不从事隐蔽违规行为的“参与约束”是要使不从事隐蔽违规行为的收益大于成本。
即：
这是不从事隐蔽违规行为的前提条件，与中央政府或上级政策制定者的查处概率无关。如果不从事隐蔽违规行为的成本过大，从事隐蔽违规行为将成为地方政府或下级政策执行者的理性选择。
地方政府选择不从事隐蔽违规行为的“激励相容约束”是要使不从事隐蔽违规行为下的支付大于从事隐蔽违规行为下的支付：
从不等式(2.10)来看，地方政府或下级政策执行者的支付的比较与中央政府或上级政策制定者的查处概率存在很大的关系，并又一次证明当中央政府或上级政策制定者选择查处隐蔽违规行为的概率
时，地方政府或下级政策执行者不从事隐蔽违规行为。
(三)政策执行过程中隐蔽违规行为约束模型的定性化设计
1、政策执行过程中隐蔽违规行为约束机制设计原则
通过前面的分析，我们可以归纳出以下一些政策执行过程中隐蔽违规行为约束机制设计原则：(1)加大对隐蔽违规行为的打击力度，查处概率F应大于
。(2)提高打击政策执行过程中隐蔽违规行为的威慑力，中央政府或上级政策制定者制定的对从事隐蔽违规行为的惩罚额P应比较高。(3)提高不从事隐蔽违规行为时地方政府或下级政策执行者的收益，并使其大于政策执行成本。(4)提高地方政府或下级政策执行者从事隐蔽违规行为的成本。(5)降低中央政府或上级政策制定者查处隐蔽违规行为的成本G。(6)降低地方政府或下级政策执行者从事隐蔽违规行为的收益。
2、约束政策执行过程中隐蔽违规行为的主要措施
依据上述设计原则，我们可以综合运用各种方法与手段，设计具体的与实际可操作的隐蔽违规行为约束机制。
(1)加大查处力度，提高惩罚额度
其一，在查处力度方面，中央政府或上级政策制定者应确保查处隐蔽违规行为的概率大于，或者说中央政府或上级政策制定者应保证随机地查处多于比例的地方政府或下级政策执行者是否从事隐蔽违规行为，这样才有足够的力度。其二，在惩罚额度方面，一旦发现隐蔽违规行为，中央政府或上级政策制定者即应对其处以高额惩罚。
(2)加大对不从事隐蔽违规行为的地方政府或下级政策执行者的激励
其一，要认识到委托人的效用最大化只有通过代理人的效用最大化来实现，因此要切实尊重地方政府或下级政策执行者的权益，在我国的纵向权力体系中进行科学、合理地分权，例如，要正确划分上下级政府的事权，进一步完善分税制等。
其二，提高地方政府或下级政策执行者的工资待遇。在理性人假设下，地方政府或下级政策执行者的权力越大，其滥用职权获得的额外收入就越高。为了防止其隐蔽违规行为，给予其的工资就应该越高。在监督成本比较高、惩罚有极限的情况下，提高工资待遇不失为一种最可行的措施。
其三，加大奖励力度。中央政府或上级政策制定者可加大对地方政府或下级政策执行者在职位升迁或表彰奖励方面的力度，以增加其收益，引导其不从事隐蔽违规行为。
(3)增加地方政府或下级政策执行者从事隐蔽违规行为的成本
其一，应尽快完善与地方政府或下级政策执行者的政策执行运作相关的法规。目前，我国在此方面的相关法规尚不够完善，这使得某些具体隐蔽违规案件往往因缺乏有效的法规依据而难以查处下去。因此，完善法规是消除政策执行过程中隐蔽违规行为的根本保证。
其二，建立刚性惩罚机制。对于违反党纪政纪的隐蔽违规行为要进行及时处分，对违反法律的隐蔽违规行为要坚决移交司法机关从严处理，对隐蔽违规大案要及时曝光，从而起到更好的震慑作用。
其三，要进一步完善对政策执行权的监督体制。包括行政复议、行政诉讼在内的救济机制有待于进一步完善，应进一步强化各级人大对本级政府的监督职能，要切实保障人民法院依法公正、独立、有效的行使行政审判权。从而形成追究地方政府或下级政策执行者的隐蔽违规行为之政治责任和法律责任的严密监督网络。
(4)努力减少查处隐蔽违规行为的成本
其一，建立“火警”监督机制。所谓“火警”监督机制是指当选民、政策对象或利益团体感到其利益被地方政府或下级政策执行者伤害时，通过举报、电话以及上访等方式向中央政府或上级政策制定者大声呼吁。中央政府或上级政策制定者也就可以不用像警察巡逻那样成本高昂的直接监督方式来达到监督地方政府或下级政策执行者的目的，因为一旦地方政府或下级政策执行者认识到这种“火警”监督机制的存在，其就会考虑去执行中央政府或上级政策制定者制定的政策或交付的任务，因此，“火警”监督机制是一种非常重要的将交易成本最小化的机制。⑥
其二，充分发挥新闻舆论的监督作用。通过新闻舆论，可以曝光一大批大大小小的隐蔽违规案件，使中央政府或上级政策制定者可以快速查清与处理这些案件。实践证明，只有真正给予新闻舆论广泛的监督报道权，才能使违规者犹如过街老鼠无容身之地，也才能真正降低监督隐蔽违规行为的成本。
(5)建立对隐蔽违规行为的识别机制
中央政府或上级政策制定者对地方政府或下级政策执行者的隐蔽违规行为给予准确的识别，将会提高隐蔽违规行为被查处的概率，从而大大降低地方政府或下级政策执行者从事隐蔽违规行为的可能性。因此：
其一，削减委托代理的链条。较长的委托代理链条将会使信息在传递过程中产生较大的干扰，委托代理链条越长，中央政府或上级政策制定者获悉事实真相的可能性就会越小，从而难以识别地方政府或下级政策执行者的隐蔽违规行为。就我国的政府体制而言，这种委托代理链条的削减实际上意味着精简政府的层级数量，将当前的五级或四级政府精简为四级或三级政府，地方政府层级的减少将有助于中央政府或上级政策制定者更好地准确判断地方政府或下级政策执行者的隐蔽违规行为。⑦
其二，积极推行政务公开。通过公开地方政府或下级政策执行者的相关行为信息，增加政策执行的透明度，从制度上使地方政府或下级政策执行者在政策执行过程中的种种隐蔽违规行为能够及时反馈到中央政府或上级政策制定者处，从而得到有效查处。
其三，采取信息传递准确性较高的信息传递载体，从而保证中央政府与上级政策执行者能够获取中央政府与上级政策执行者行为的更准确的信息。
(6)对各种手段与方法进行优化组合
以上提到的多种方法与手段必须综合加以运用，单独运用某一种方法与手段均不能有效地约束隐蔽违规行为。然而，由于上述多种方法与手段彼此的特点与适用范围不同，可能在实施的过程中彼此冲突，因此应对这些方法与手段间如何协调进行研究，探讨如何优化组合以产生联合效果，有效地约束政策执行过程中的隐蔽违规行为。
注释：
①②侯光明：《现代管理激励与约束机制》，高等教育出版社2002年版，第198页。
③参见陈振明：《公共政策分析》，中国人民大学出版社2003年版。
④冯峰、王亮：《政策执行过程中虚假信息的阻滞及消解分析》，载于《学术论坛》2008年第11期。
⑤参见张维迎：《博弈论与信息经济学》，上海人民出版社1996年版。
⑥参见马骏、叶娟丽：《西方公共行政学理论前沿》，中国社会科学出版社2004年版。
⑦丁煌、定明捷：《基于信息不对称的政策执行分析》，载于《北京行政学院学报》2008年第6期。