基于可持续发展视角的中国旅游业利用外资策略，本文主要内容关键词为：利用外资论文,旅游业论文,中国论文,可持续发展论文,视角论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1 引言 在全球可持续发展浪潮的推动下，可持续发展一直是国际组织、各国政府、学术研究关注的热点问题。政府财政支出虽是实现可持续发展的关键，却不能单独满足其融资需求。重压下的政府财政预算再加上可持续发展目标中经济转型的任务，意味着私营部门的作用会更为重要。私营部门虽无法取代公共部门对投资方向的引导和推动。但这两种投资可以相互弥补、协同合作以加快实现可持续发展的目标。除国内民间投资外，外商直接投资(foreign direct investment，FDI)也是私营部门重要的资金来源。中国旅游业吸收外资起步虽早但规模不大，以2011年为例，旅游业实际利用外资133 764万美元，仅占当年中国实际利用外资总额的1.15%①。 对旅游业利用外资的研究国内外文献都较少，截至2014年6月，相关SSCI论文只有16篇，CSSCI论文也只有9篇。现有研究主要集中在三大重要问题：一是FDI与旅游业的关系，采用面板协整和格兰杰因果方法，验证二者之间的关系，结论多为双方长期存在双向因果关系[1-2]。这也恰恰说明旅游业外资的特殊性与重要意义。二是旅游业吸收外资的影响因素，从某一角度出发考察政治、劳动力、旅客数量等因素对某一地区特别是不发达地区旅游业吸收外资的影响[3-5]。对影响因素的分析，角度单一，对中国的关注也较少。针对中国问题的系统分析，只有吴文智和杨宏浩对旅游业未来外资进入规模、方式与结构趋向的影响因素进行了分析[6]。三是旅游业利用外资的策略，主要关注形成有竞争力的投资环境[7]、采用灵活的政策措施[8]等。相对于现阶段全球激烈地引资竞争，已有文献提出的策略相对散乱、片面，难以应对复杂、多变的利用外资形势。可持续发展的投资强调投资质量，考虑投资的长期影响，对各国利用外资具有更加重要的意义。现有重要文献中只有坎塔西(Kantarci)从可持续发展的角度研究了中亚的旅游业利用外资[9]，尚缺乏从可持续发展视角系统研究中国旅游业利用外资的文献。本文将从分析旅游业可持续发展投资②的内涵入手，刻画旅游业外商直接投资与可持续发展的关系，全面剖析影响中国旅游业吸收可持续发展投资的主要因素，是对可持续发展理论和利用外资理论的有益探索。旅游业吸收外商直接投资是一个复杂的过程，涉及各种利益相关者，可持续发展原则的有效应用是一项艰巨的任务。本文针对可持续发展原则在旅游业利用外资领域的有效应用提出一系列具体可行的策略，具有重要的实践意义，可为政府部门政策制定提供参考。 2 旅游业可持续发展投资的内涵 2.1 经济发展的角度 可持续发展的FDI可以给东道国特别是发展中东道国经济带来收入的增长、就业的增加、外汇的增多等直接的经济效应，同时通过技术转让和管理实践的溢出带来外部效应。 2.1.1 改善就业 旅游业是创造就业的行业，投资者需要直接雇佣当地居民在酒店、饭店、娱乐场所和旅行社工作，同时，为给游客提供高质量的服务，跨国投资者往往还需培训员工，提高当地劳动者的基本技能。需要指出的是，旅游业的外国投资者往往是连锁企业，他们经营规模庞大，对就业有重要贡献[10]。 2.1.2 增加外汇 对于多数发展中国家来说，旅游业是重要外汇来源。旅游业可持续发展的投资至少可以从两个方面增加东道国外汇收入，一是外商直接投资所直接带来的外汇；二是外商投资如促进当地外国游客的增多从而增加外汇收入[11]。 2.1.3 技术外溢 旅游业的跨国连锁公司拥有完善的员工培训计划，从客房服务技巧到高级财务管理，通过培训将旅游业管理的现代技术、管理方法和程序传播到世界各地。开发当地旅游潜能、增加劳动者技能、提高管理水平是旅游业跨国连锁集团无法抑制的技术外溢，也是其为保持国际竞争力所必须要推动的。 2.2 社会文化的角度 旅游业可持续发展的投资对当地社会文化可持续发展的影响可以通过两个途径实现。 2.2.1 社会文化效应 旅游业不仅仅是一项经济活动，它具有很强的文化属性。外资企业可以把自己的文化理念和当地旅游资源的特点相结合，带来新的旅游文化。旅游业可持续发展尤其关注当地社会的发展和社区居民的权益[12]。旅游业可持续发展投资社区参与度较高，可能带来更多的社区基础设施、文化活动、娱乐设施等。 2.2.2 地区形象提升 著名的高端酒店拥有响亮的品牌、悠久的历史和庞大的客户群，其入驻本身可能就代表着当地形象的提升。特别是高端酒店、度假村注重形象设计，其建筑成为地区形象的代表和展示的窗口，更不用说品牌酒店凭借良好的营销体系，为推广酒店而首先推广所在地的旅游资源，对当地形象的提升是相当有帮助的。 2.3 环境的角度 旅游业作为资源依附性很强的产业，比任何其他产业都更依赖于环境。可持续发展的思想正是源于生态环境领域。可持续发展的投资对于环境的影响也应该是正面的。 2.3.1 提高环境标准 跨国公司拥有强大的谈判能力，可以对地方环境标准的高低有着重要的影响。跨国公司在环保标准问题上有3个原则：(1)按照本地的惯例和准则；(2)遵从本地的法规，不顾本地的惯例；(3)在本国公司标准的基础上，采用国际标准或者企业社会责任标准[13]。在激烈的吸收FDI的竞争中，东道国政府可能为了吸引投资而不愿意提出过高的环境要求，甚至为提高竞争力还会降低标准。负责任的旅游业外资对于这个问题应是积极的、主动的，站在可持续发展的角度，承诺通过更环保的技术和较好的管理实践来帮助发展中国家提高环境保护标准。但它的实现也依赖于东道国的管理能力。 2.3.2 通过促进经济可持续增长改善环境 FDI的重要效应之一就是促进经济的增长，如果没有足够的约束，经济增长可能会加速环境的恶化。但一些经济学家的研究也指出，随着经济足够的增长，用污染少的消费产品作为替代品，改变工业结构，经济的增长也可能促进环境的改善[14]。可持续发展的投资应具有可持续发展的理念，开发可持续发展的旅游产品，从而降低因短期经济增长而带来的环境恶化。 3 中国吸收旅游业可持续发展投资的主要影响因素 3.1 旅游市场规模与旅游资源 旅游业投资有其特殊性，一般服务业企业的目标市场是当地居民，而旅游企业的服务对象是游客。纽厄尔和西布鲁克(Newell & Seabrook)对澳大利亚的酒店业的调查显示，入境旅游人数和消费模式是影响跨国酒店选址决策的主要影响因素[15]。此外，他们的实证研究结果也证明，酒店投资者将市场需求作为决定在哪里投资的重要因素。张等(Zhang，et al.)对中国的研究表明，入境旅游人数和实际消费水平是外商投资中国酒店业的主要因素[16]。 中国旅游市场规模增长速度很快，根据国家旅游局统计数据，2013年中国旅游总收入达2.9万亿元，与2003年旅游总收入4 882亿人民币相比，十年间增长近5倍；2013年旅游外汇收入约478亿美元，是2003年174亿美元的2.75倍③。中国旅游资源也十分丰富，截至2014年6月，经联合国教科文组织审核被批准列入《世界遗产名录》的中国世界遗产共有47项，在数量上居世界第二位④。根据世界旅游组织的预测，2020年中国将成为世界最大的旅游目的国。这是中国吸引旅游业可持续发展投资的重要因素。 3.2 投资政策的稳定性 政策的稳定性是吸引旅游业外资的关键因素，尤其是可持续发展的投资需要较长的酝酿期，更为重视稳定的政策环境。同时，旅游业涉及目的地的推广，树立一个有吸引力的、安全的度假目的地形象是旅游开发和投资促进的必要环节，投资商可能在目的地促销和形象塑造上花费巨大，如果所依赖的政策无法持续，这些非固定资产投资将无法收回。当然在投资初期，当地政府给予的政策激励可预期的取消是可行的。 有些国外文献强调政治问题影响旅游业投资中国，但这些研究都没有经过实证的检验[17-18]。由于经济发展的差距，中国至少可以分为3个经济区域，各区域实行差异化的开放政策，竞相吸引外资实行不同的制度安排。但需要注意的是要想吸引可持续发展的投资，激励政策本身应是可持续的。 3.3 外资管理机构的管理能力 东道国政府的管理能力也是吸引旅游业投资的重要因素[19]。根据联合国贸易和发展会议(United Nations Conference on Trade and Development，UNCTAD)的研究，东道国投资管理机构的能力在与投资者谈判和有效地实施可持续发展的投资规则中非常重要[20]。旅游业可持续发展的投资也会产生短期“副作用”，如投资过程中对当地的负面影响，需要政府管理机构出面进行有效的磋商，给予受影响的一方合理的补偿。在投资过程中可能存在多个利益相关者，可持续发展投资的管理不仅体现在国家一级，还需要地方各级政府的支持。同时，可持续发展的目标包括经济增长、减少贫困、社会发展等，要从长远考虑，各部门保持一致，这又需要跨部门的协作，协调工作是个挑战。对投资活动的过度管制可能阻碍投资，但管理能力的不足又会导致可持续发展投资目标的偏离。这对以招商引资为主，刚刚进入投资促进阶段的中国外资管理机构来说可能难度较大。 3.4 与旅游相关的基础设施 基础设施建设是吸引服务性FDI的重要因素[21]。因旅游业投资而增加的游客比一般居民要求更多的基础设施，而不可靠的基础设施，还会增加投资的成本和对游客体验产生负面影响[22]。除电力、供水、通信等基本基础设施外，航空基础设施是旅游业投资的必不可少的条件，与旅游客源地缺少直接的航线、有限的航班和高票价都会限制游客流量。虽然这些是旅游业发展的明显条件，但常常被想要吸引外商投资和游客进入的当地政府所忽视。相比其他行业，可访问性是旅游业投资成功的主要条件，如果这种可访问性不存在，外商可能根本就不会在那里投资[23]。 3.5 投资信息的可靠性、透明度 投资者往往缺乏可靠的、可比的、及时的旅游数据和其他投资机会信息来充分预测和规划发展计划。这些重要信息包括游客数据、行业性数据、以往投资数据等。可持续发展项目投资通常更复杂，如旅游业基础设施的投资，可能需要了解许可制度，进行评估潜在投资风险的可行性分析，有效的信息显得非常重要。中国的信息披露制度还不完善，信息市场的发展还面临很多的问题。行业信息仅依靠少数的政府部门提供，很难满足投资者的要求。同时，投资者还需要完整的、易于理解的投资制度、法规、行政审批程序的信息，即政策要有透明度。 3.6 劳动力的挑战 如前文所述，旅游业可持续发展的投资将对东道国的就业产生有益的影响。但同时也要看到旅游业投资对劳动力素质有较高要求，作为以服务为导向的劳动密集型产业，其服务质量依赖于提供服务的员工。常见的劳动力制约因素包括：缺乏提高服务质量的基本技能培训，如外语；签证和雇用熟练外籍员工的许可要求；缺乏训练有素的管理人员；员工的高流转率；制约企业雇用行为的《劳动法》[22]。《中华人民共和国出境入境管理法》已于2013年7月1日正式施行，这对推动旅游业发展，汇聚经济发展所需要的高端人才具有积极作用。同时，中国虽是劳动力大国，服务业却还处于初级阶段，高素质的服务业劳动力还属于稀缺资源。 4 中国旅游业可持续发展利用外资策略 4.1 制定以可持续发展为目标的投资激励政策 根据联合国贸发会议的建议，新一代投资激励政策应将可持续发展置于吸引和利用外资的核心。为推动可持续发展的投资，需要推动激励政策从区域导向转向可持续发展导向。与传统的投资激励不同，以可持续发展为目标的投资激励更强调投资质量，考虑投资对可持续发展的长期影响[24]，重视投资长期的社会和环境成本效应，监控投资对可持续发展的整体影响。 以可持续发展为导向的投资激励，可以通过鼓励企业采取符合可持续发展目标的行为，促使目标的实现。从投资者角度，财政激励主要针对降低创业成本。因为酒店、度假村的相关成本可能较高，可通过发放优惠贷款或补贴进行倾向性支持。税收激励措施旨在压低运营成本，旅游业投资一般运营时间长，很难在短期内获利[25]。可借鉴尼日利亚政府做法，将符合条件的旅游业作为“先锋行业”，投资者享受3年的企业所得税减免。激励措施也包括向投资者提供有关酒店、度假设施必要投入的进口部分关税优惠，此类优惠政策在新项目的建设阶段或改造历史建筑项目中特别重要[26]。除了金融、财政激励外，以可持续发展为导向的投资激励应重视建设基础设施以方便投资者，或让他们以低成本或零成本使用这样的设施。如政府可以以低成本向投资者提供水、电、污水处理设施。需要注意的是，这些优惠政策应既适用于国内投资者也适用于国际投资者，投资的给予应是基于投资规模、项目类型、投资方式等投资质量指标而非国籍。 将投资激励框架与可持续发展目标相联系，是一种更为有效的、优于传统的、能够补救市场失灵的政策措施。但基于可持续发展的投资激励更需注意以下几个问题：一是各种形式的投资激励在实施前应谨慎评估长期成本和收益，关注潜在的扭曲效应；二是投资激励的依据应直接、明确地源自我国的发展战略，且在采用前应对实现目标的有效性进行充分评估；三是不应为吸引投资而降低环境、劳工和其他监管标准；四是投资激励的给予应基于一系列客观、清晰、透明的预设标准，应在非歧视的基础上提供给符合标准的项目；五是未经事前设定的投资激励必须证明对实现发展目标有重要贡献方可实施，并应附加额外要求[27]。 4.2 将促进可持续发展纳入投资促进机构的目标体系 多数东道国的投资促进机构都会追求一系列的经济目标，如创造就业、增加出口、促进技术扩散等，很少有投资促进机构将促进可持续发展的投资纳入其目标体系之中。这需要投资促进机构针对可持续发展的目标进行引资活动，推销具备商业可行性的项目，并推动项目落地。追求旅游业可持续发展的投资目标，我国投资促进机构至少需要在两个方面努力： 一是扩大服务对象。投资促进机构的服务对象多为企业即跨国公司，但追求可持续发展的投资目标需要与更广泛的组织目标和潜在投资者联系，服务对象不仅包括跨国公司，还包括新的潜在资金来源，如主权财富基金、养老基金、资产管理公司、旅游业行业组织等。 二是吸收专业知识。传统上注重吸引制造业和商业服务业投资的投资促进机构，需要熟悉旅游业可持续发展投资项目的相关概念，掌握有关项目和措施的专业知识。通过从国际组织和私营部门获得国际最佳实践案例和投资促进技术的培训是有效途径。例如，联合国贸发会议、世界银行、世界投资促进协会发起的各类旨在帮助发展中国家投资促进机构推动绿色直接投资的项目。 4.3 提高投资服务水平，以吸引可持续发展的投资 首先要做好信息服务。投资促进实质上是关于投资信息的收集、整理、传递、反馈的过程，其核心就是信息。网站是投资信息服务提供最主要的平台。在中国绝大多数投资促进机构的网站中，都存在信息更新滞后、数据不全面、英文网站虚设等问题。应精心搭建网站平台，合理布局，不断完善功能，及时更新，提供全面、有效、专业化的信息；鉴于旅游业投资促进的特殊性，应加强与各级旅游局的合作，信息共享，以避免重复工作并达到资源利用最大化；引导社会组织从事公共商务信息服务，充分发挥旅游业行业协会、私营组织的信息提供作用，为企业提供个性化的信息服务；重视海外派驻机构的作用，以便及时获取最新的海外商业信息。 其次要提供全方位的服务。投资促进是一个长期、动态的过程，旅游业投资项目周期较长，一般要经过接触、谈判、审批、筹建和运行等过程，可能会遇到各种问题，投资促进要提供全方位的服务。重点做好以下环节的工作：一是帮助做好生活安排；二是帮助做好市场调研与分析；三是帮助选择合适地点和合作伙伴；四是帮助提供政策法律咨询；五是帮助办理项目注册登记等相关手续；六是帮助解决项目过程中遇到的各种矛盾和问题[28]。 再次要建立跟踪服务体系。国际投资促进经验表明，有效的投资促进要求建立一个以投资者为导向的跟踪系统，在整个项目的存续期间跟踪投资者的期望和想法，这对以连锁经营为特点的酒店业投资特别适用。重点要注意以下几个问题：一是建立项目档案，分析项目特点，找出潜在投资者特征，指派专人负责跟踪；二是巩固已有联系，推动投资工作进展；三是关注后续服务，帮助解决投资后的问题，有利于进一步合作，树立服务形象，推动投资持续[29]。 4.4 塑造地区旅游形象是必要步骤 旅游业投资的吸引力主要取决于旅游资源。形象塑造是旅游业吸引投资的必要步骤。同时，通过对地区形象塑造本身的升级换代、不断创新，反复多次地为投资者提供越来越丰富的信息来影响投资者，并最终影响投资决策。制定一个有效的旅游形象塑造方案应有三个步骤： 一是确定投资者的感觉印象并确立形象塑造的各个目标。需要根据投资者对投资地的看法设计一个有效的形象塑造活动。为了确定投资者的感觉印象，应该评价那些已经公布的信息，并对目标投资者或意向投资者进行调查。 二是制定市场营销主题。市场营销主题的确定与实施独特的营销计划密切相关，也应通过调查研究确定。一般而言，在实施营销计划过程中应多强调所在地的旅游资源优势，比如自然资源、历史遗产等。需要注意的是，区别于一般的针对游客的旅游产品营销，以投资促进为目标的旅游营销应是地区营销，营销对象不仅是某个旅游产品，而是地区内所有的旅游产品和配套服务。如丽江以文化旅游为主题的成功城市营销，吸引了数个世界知名五星级连锁酒店集团的入住，古代文化遗产和现代时尚前沿在这里实现无缝对接。 三是选择和创造投资促进工具。一旦确定了市场营销信息，就必须选择合适的投资促进工具或方式来传递这个信息，以使投资促进活动影响最大化[30]。例如，通过确立并强调本地旅游资源优势和投资机会，举办地区投资论坛是推动旅游业吸引外资的有效方式。 4.5 建立多种形式的可持续发展投资合作伙伴关系 私人投资者对可持续发展意识不足，缺乏可持续发展投资项目的专业知识。东道国与国际机构、母国、跨国公司、多边开发银行等建立的合作伙伴关系可以通过帮助企业克服文化差异，提供专业知识培训，联结利益相关者，提供便利服务等途径加强合作伙伴间的理解与信任，从而促进对信息和知识要求更高的可持续发展的投资。基于可持续发展投资的合作伙伴关系可以有多个目标，如信息共享、实践指导、能力建设、过程监控，或仅仅促进利益相关者之间的信任和理解。不同形式、不同水平的合作关系对促进可持续发展的投资都是至关重要的。针对旅游业的投资可以从3个方面开展合作伙伴关系。 在国际平台合作方面，中国商务部投资促进事务局已加入世界投资促进机构协会，应充分利用此框架获得目标国家和地区的经验，获取投资促进技术培训，寻求融资和其他方面的便利，同时加强与其他国家和地区投资促进机构之间的了解和合作。还可以积极利用联合国环境规划署与联合国世界旅游组织等机构联合发起的旨在促进旅游业可持续发投资的平台(Sustainable Investment and Finance in Tourism，SIFT)。 在与主要外资来源国合作方面，旅游业外资有其特殊性，投资者多来自主要客源国，并以其为主要服务对象。我国与主要外资来源国建立合作伙伴关系可以从两个方面促进旅游业可持续发展的投资：一是可以得到可持续发展项目投资者的信息，在母国对外投资机构的帮助下，接近潜在投资者；二是母国对外投资机构可能对可持续发展项目的投资者提供投资激励和便利化服务，与其建立合作伙伴关系可能增加投资机会，并有利于共同对其进行监督和评估[20]。在国家或地区合作方面，应考虑双方双向投资安排是互利的。此层面的合作形式可以灵活多样，既可采用互派代表团开展双边对话、举办合作论坛等非正式形式，也可采用正式签订合作协议等正式形式。 在国内投资促进机构的合作方面，中国的旅游业资源丰富，各地方政府在旅游业利用外资方面不仅存在竞争关系，也可以联动发展，吸引以连锁经营为主要业态的旅游业外资。各投资促进机构应针对不同层次投资促进机构特点与需求，通过形式多样、内容丰富的经验交流会、机构间走访、考察、信息共享的方式，推动投资促进机构的沟通和交流，使性质、机制有所差异的投资促进机构，站在可持续发展的角度，促进投资促进的理念、核心职能、管理模式和方式方法不断创新，促进投资促进机构的工作机制不断优化，管理水平提高[29]。 除了正式的合作关系外，政府、研究机构、中介机构和旅游业行业组织还可以通过信息共享平台建立相对松散的合作关系，实现可持续发展领域的共同利益。如通过由全球绿色发展研究院、经济合作与发展组织、联合国环境规划署和世界银行发起的绿色增长知识平台(Green Growth Knowledge Platform，GGKP)。 4.6 建立具体指标体系和报告制度，对旅游业可持续发展投资进行评估和监督 对于一个可持续发展的旅游业投资项目，应该在环境付出最小，旅游资源有效开发的基础上，促进地方经济包容性增长，促进社会文化与经济的协调发展，促进就业结构的合理优化。只有满足上述条件，该投资才能说是可持续发展的投资。这就需要建立一套易于量化的指标体系监测投资的影响，以达到可持续发展的投资目标，并作为投资政策是否有效的验证工具。这些指标应包含投资对可持续发展作出贡献的最直接表现，应包含经济发展、就业、社会文化、环境等可持续发展相关的关键问题。当然这些指标也应不仅适用于外资应包括各类投资。可借鉴联合国贸易和发展会议提出的指导原则，主要关注经济增长、就业改善和可持续发展，具体见表1。在发展的不同阶段可调整各指标的权重，以得到更有意义的结果，如在初期可赋予经济直接增长和就业改善更高的权重[31]。 为更好地实现可持续发展的目标，可鼓励旅游业企业发布企业社会责任报告。高质量的企业社会责任报告涉及可持续发展的多项内容，有利于企业积极主动地促进可持续发展。公开报道的数据还有助于政府监测政策的执行效果。2014年4月，欧洲议会已要求超过500人的大型企业披露环境和社会责任信息。而中国的企业社会责任报告制度尚在启动阶段，发布报告的企业较少，特别是在与社会责任、可持续发展密切相关的旅游业还不多见。可建立企业社会责任报告内容指导框架，以投资规模、企业性质为基础设计激励措施，以获得公众的认可和投资者的参与。