基于不同服务主体的公共信息资源服务模式初探，本文主要内容关键词为：信息资源论文,主体论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
公共信息资源是社会组织在公共活动领域中所产生的直接和间接信息资源的集合。它与公共信息的区别在于公共信息“资源”强调公共信息必须经过采集、加工、组织、传递和维护，才能成为社会可利用的资源。公共信息资源具有公共物品的属性。从理论上来说，其具有消费和收益的非排他性与非竞争性特点，属纯公共物品[1]。但在现实层面，大部分公共信息资源往往表现为不完全的非排他性（如高校毕业生网站上的信息，在增加外校信息利用者时，会给本校毕业生就业带来负效应）与不完全的非竞争性（如公共图书馆的图书借阅活动，在图书资源、服务人员及技术条件有限的情况下，一部分人图书外借需求的满足必须排除他人对同一种图书的借阅需求），因而属准公共物品。
公共信息资源种类纷繁复杂，性质多样，因而提供服务的主体也呈多元化倾向，可以是政府、信息服务企业、非营利性组织或个人。由于个人提供公共信息资源零散而不具备规模性，因此，不作为本文的研究内容。在信息服务过程中，会涉及信息用户、信息服务者、信息服务内容和信息服务策略四个基本要素。笔者以信息服务的主体为出发点，以其基本组成要素为基础，并借鉴唐娟在《政府治理论》中的公共物品供给模式，构建了公共信息资源服务的政府主导型供给模式、商业型供给模式以及志愿型供给模式。需要说明的是，公共信息资源服务三种模式的区分还有赖于公共信息本身的“公共性”程度，即一方面，纯公共物品属性的公共信息资源难以通过市场机制运作，准公共物品属性的公共信息资源是信息市场开发的主体部分；另一方面，政府文件等原始数据资料的提供是公开免费和无限制的，公共信息资源市场化（有偿服务）开发利用的重点是原始数据资料的增值转换。
1 公共信息资源服务的政府主导型模式
1.1 政府主导型服务模式的支撑理论
政府以公共权力为后盾，以权威手段提供公共物品，是人类社会所发明的无数个制度安排中最重要的一个。由政府为公众提供公共信息资源服务，是有着深刻的原因的。
公共信息资源属公共物品。以萨缪尔森为代表的福利经济学家认为，(1)公共物品具有非排他性与非竞争性的特征，容易引起“搭便车”行为。如果其供给由市场来决定，那么按私人边际成本等于私人边际收益的原则所确定的公共物品价格与产量根本不能弥补其生产的成本，将直接导致公共物品的供量低于应有水平甚至为零。(2)如果通过市场供给公共物品，实现排他几乎不可能或者说成本非常高昂，并且在规模上缺乏效率。萨缪尔森认为公共物品的这些特点，使得公共物品的提供只能市政府承担[2]。“公地悲剧”即是特定情况下公共物品供给悲剧的典型表现。这一理论被许多学者所接受，也有不少经济学家进一步论证了市场自发条件下公共物品私人供给的无效性以及政府提供的必要性。
1.2 政府主导型服务模式的内容描述
在公共信息资源服务的政府主导型模式中（见图1），各级政府部门是服务的主体，其职能包括信息公布平台的搭建、各项政府信息公开法律制度建设的完善和相关行政部门人员的配备、大量财政资金的投入。
图1 公共信息资源服务的政府主导型模式
该模式下政府信息公众开放系统是向公众免费提供信息服务的系统，主要提供以下三类信息内容：(1)公告性内容：政府认为应当让公众了解的规范化信息，如政府公告、各种法律、规章、统计数据、政府工作报告、工作规划、司法解释、案例等各种需要公众理解、配合的情况等。(2)服务性内容：帮助政府改善对社会服务效率的信息服务内容。公众需要与政府打交道的事情很多，例如出生、死亡、婚姻、出入境、纳税、上学、工商登记、办理许可申请等。良好的网上信息沟通渠道会大大提高政府服务的效率，节省公众的时间。(3)透明性内容：用于提高政府工作的透明度，有利于接受公众的监督。通过公开的政府网站，公众可以查询政府的工作流程、工作进度，可以了解政府对某些事情的态度，决策过程、经费的使用状况，并接收来自公众的批评，除了网络信息提供外，还应有其他一些方式支持公众获取资料[3]。
1.3 政府主导型服务模式的现状与弊端
长期以来，政府一直在我国公共信息资源服务体系中处于主导地位，拥有绝对权威。自1956年通过《中国共产党县级机关文书处理和档案工作暂行规定》开始，我国就初步建立起了以机关文书管理为中心的政府信息资源管理体系[4]。近些年，信息技术广泛运用到政府行政领域，开展了轰轰烈烈的电子政府工程，将政府从封闭的管理系统中解脱出来。另外，通过一系列推动信息公开的举措，我国的《政府信息公开条例》于2008年5月1日正式实行，进一步推动了政府信息资源服务的进程。不过由于政府自身的垄断性及科层制的固有缺陷，政府主导型服务模式发展到一定规模时便会产生相应的问题和负效应。从目前政府网站的运行状况看，政府公共信息资源服务过程中存在的主要问题有：
(1)注重面子工程。政府网站的重要职能便是提供公共信息资源服务，但现在政府网站往往形式大于内容，只突出对政府职能、领导活动等政府信息和政府新闻的发布，而与公共利益相关的社会信息公开度远远不足，政府网站已毫不例外地演变为政府红头文件和标榜政绩的形象工程。在内容更新方面，明显慢于企业和商业网站，有的政府网站甚至几年不“变脸”。(2)资源共享能力低下，浪费严重。首先，政府网站的开发设计应便于公众查询使用，但我国政府网站的结构与网页布局以及检索功能和服务功能设计等往往是基于政府内部工作需要，友情链接少、导航功能差，界面亲和力低。其次，政府的权威性抵制了社会对公共信息资源服务领域的介入，使本应该由社会自我提供的信息服务经由政府部门传递到社会，造成时间和服务成本的浪费。
(3)缺乏个性化服务。政府信息服务往往针对社会公众普遍性要求而提供整齐划一的无差别服务，导致既不能在服务方式上根据公众个人的爱好需求特色提供服务，也无法从信息服务的内容上满足个性化需求，公众缺乏自我选择权利[4]。
(4)信息服务监督形式化。公共信息资源很容易成为一些部门谋取自身利益的重要手段，这就是学界所称的“信息寻租”现象。目前，绝大多数政府部门的内部规定、办事流程以及典型案例处理等公众无法获知，公众难以了解政府公共信息资源服务的真实情况，而政府信息服务状况又仅凭行政系统内部的检查评估确定，使政府公共信息资源服务很容易从根本上忽视公众的信息需求。另外，政府网站反馈性差，公众与网上电子政府沟通困难，无法形成彼此呼应的互动局面。
2 公共信息资源服务的商业型模式
2.1 商业型服务模式的支撑理论
科斯的经典论文《经济的灯塔》中的研究表明，一向认为必须由政府经营的公共产品也是可以由私人提供和经营的[5]。
公共信息资源商业型服务模式，即对公共信息资源进行市场化运作。公共信息资源是一种特殊的经济资源，它的“经济性”的特点使其具有公共商品的特性和价值，拥有广阔的市场开发前景，尤其是公共信息的再开发与二次利用所蕴涵的巨大的经济效益，是很多商业产品都无法比拟的。经济学家认为，市场是资源配置的最佳选择，市场机制能够按照最优化原则通过供求关系、价格、竞争之间的相互作用、相互制衡来推动各种资源的合理流动与分配，提高资源的使用效率[6]。
2.2 商业型服务模式的内容描述
政府拥有国家最完整、最庞大的统计系统，在政府管理业务的过程中，又成为最大规模的工作数据的积累者。其资料数据遍及各个方面，从自然资源的生产、市场、消费、进出口到出生、求学、就业、卫生、交通到出入境管理等，这些数据资料如果能够被社会充分利用，将会对社会经济的发展带来巨大的贡献[3]。然而，大部分政府积累的数据资源由于各种原因没有被社会很好地利用，这是一种极大的社会资源浪费。因此出现了一些信息企业，即信息服务商，他们根据信息用户的信息需要和所需要解决的问题，以某种策略生产信息服务产品并提供给用户，这就是公共信息资源服务的商业型模式，如图2所示。
图2 公共信息资源服务的商业型模式
在这一服务过程中，信息企业成为服务主体，信息用户对信息的需要和使用占有重要地位，信息需求成了服务活动的出发点和归宿，用户的信息使用成了满足需要的重要保障。由于信息企业的营利性特点，用户需要通过身份认证，即需要缴纳相关费用才能获取他们的服务。这类服务包括参考咨询服务、定题服务、科技查新服务和社会调查服务等。
2.3 商业型服务模式的现状与弊端
国外公共信息资源市场化有许多成功的案例，其表现形式以气象信息服务市场化为例，可分为两种形式：(1)美国式—公私分明型。即美国政府气象部门与私营气象信息服务商之间组织边界清晰，各自承担不同领域的气象服务。(2)英国式—公私竞争型。英国政府气象局设有专门的商业产业部，与私营气象信息服务商一同积极开展商业型气象信息服务[7]。这两种服务形式都取得了良好的效果。
与西方国家相比，我国公共信息资源服务的商业型模式还处于起步阶段。目前，公共信息资源市场化的主要内容为文献加工和服务、信息咨询、信息查询、成果推广应用、数据库开发和服务等。传统信息服务业正逐步向网络化方向发展，数据业成长迅速，数据库量成倍增长，初步形成了一批既有商品化信息系统集成能力，又具有大型信息工程建设经验的信息企业。但同时，我国公共信息资源的商业型服务模式还有待进一步发展和完善。主要表现在：(1)大部分信息机构在市场开拓方面仍停留在传统的业务领域，如文献加工和服务、信息咨询、查新、成果推广应用、数据库开发和服务等。(2)信息机构服务规模小、产值低，对信息内容深度加工不足，对政府行政依赖性强，自我生存发展能力欠缺[4]。
可以说，商业型服务模式大大改善了公共信息资源政府主导型模式的效能，给公共信息资源的服务注入了市场活力。然而，企业等私人部门提供公共信息资源服务的现状却令人喜忧参半。一方面，企业为追求其自身的经济利益，对原有的公共信息资源进行二次加工，可以满足社会多元化的公共信息需求。另一方面，企业难以成为公共信息资源服务的主力军，原因也在于其“私有”性。企业自身追求利益最大化的本性决定了其对社会提供产品与信息是为了追求一定的经济效益，在此过程中，公共信息的价格、市场垄断等问题的不断出现，是政府不得不正视的领域。
第一，形成市场垄断。首先，企业等非公共组织可能在得到政府的委托、授权和支持的情况下，排斥其他组织的平等进入，实施垄断经营，获取垄断利润。其次，在提供信息商品的过程中，商业信息机构也会因为拥有某项信息技术的专利权而阻止其他同类机构进入该信息市场领域，形成垄断价格。再次，不同的商业信息机构在生产经营方式.不一，收益也随之产生差异。规模收益高信息机构可以在较低的生产成本和较合理的生产规模下占领市场，在竞争中取得垄断地位。
第二，“政府—市场”合谋风险。相同的竞争条件下，信息服务商在获取开发利用公共信息资源授权的过程中，必将想尽办法在招投标和监督管理环节中向政府组织及其官员开辟“寻租”途径，一旦获取授权，就能获取市场运作之外的垄断利益。这种权力介入的非完全竞争，必将使政府处于公共性缺失的状态、使市场处于平等竞争缺失的扭曲状态[8]。
第三，损害信息公平。首先，私人投资兴建的数据库没有无偿提供的动力，这样会导致贫弱阶层无法获取这部分公共信息资源，社会的公共信息空间被随之压缩。另外，公共信息资源共享程度下降，社会信息公平受到损害。
第四，造成资源浪费。一方面，信息机构的商业性质使其不可避免地将大量商业广告、低值信息甚至是虚假信息与有用信息掺杂在一起，容易出现无效信息供给过剩，增加公共信息资源的获取成本。另一方面，追求利润最大化使得各信息机构内部低层次重复建设问题突出。如我国电子期刊市场中，万方、维普与同方三大信息内容提供商为追求“大而全”，重复率高。
3 公共信息资源服务的志愿型模式
3.1 志愿型服务模式的支撑理论
公共信息资源服务的志愿型模式（见图3）也就是非营利模式。非营利组织具有以下优势：(1)来自基层，比政府组织更了解公众信息需求，服务更具针对性；(2)运转灵活，规模适中，能快速及时对公众需求做出反应；(3)专业性强，立足某一领域发挥特长；(4)与政府组织紧密合作，能有效利用政府信息资源开展服务；(5)以公共利益为价值取向，易于为社会所接受[4]。
新公共管理理论以及服务型政府理论认为，政府不应该是社会事务的唯一治理者，政府在提供公共产品时，难以克服低效、官僚、腐败等“政府失灵”的限制，而非营利性组织可弥补市场组织片面追求效率而不顾公平的“市场失灵”，在公共产品的提供上可以发挥独特的作用[8]。
图3 公共信息资源服务的志愿型模式
3.2 志愿型服务模式的内容描述
从信息流动的角度分析，许多公共信息资源主要集中在科学、教育、文化、卫生、社会福利与劳动保障、城市建设、旅游、环境地理等社会公共事业领域，除去政府行政系统对公共信息资源和管理，直接承担具体公共信息资源的搜集、生产、加工，最终提供或公开信息任务的往往就是形形色色的非营利组织。
在这一过程中，非营利组织根据社会信息需求，围绕公众受益和社会效益的原则，以非营利方式向公众提供诸如教育、交通、卫生、就业、文化等与社会生活息息相关的普遍和基本的信息服务，以及为提供这些服务作各种信息的加工处理工作。非营利组织与信息企业提供公共信息资源服务的不同之处主要在于非营利组织通常不收取任何费用，或只收取低额成本费（如纸张、复印费用等）。
3.3 志愿型服务模式的现状及弊端
除图书馆、文化馆、档案馆等国家事业单位以外，我国民间信息机构参与公共信息资源服务领域始于改革开放后，发展迅速。1994年3月，仅广州市统计的民办信息咨询机构就有近600家，较之1991年翻了一番。到1992年底，全国在工商行政管理部门登记的专业咨询机构有4万家[9]。这使得非营利组织在公共信息资源开发利用进程中的作用日益增强。以国家科技图书文献中心(NSTL)为例，它是我国目前最大的科技文献资源共建共享体系，2002年4月份用户的全文请求为17281份，2002年5月份为18246份，全文请求量呈现迅速增长的态势，用户覆盖了国内主要科研与高校系统[10]。不过与西方国家相比，我国民间公益性信息机构的总体规模与服务范围还较小，信息服务内容以科技和人文信息居多，而真正面向公众的公共信息需求的信息服务较少，没有形成规模[4]。
非营利组织参与公共信息资源服务能防止政府公共信息寻租行为的出现，满足公众多样化信息需求，减轻政府信息资源服务压力。然而，非营利组织在体制方面存在的不少弊病，如(1)其主要运作资金来源于政府拨款和各种捐赠，在如今面对成本增加、捐资减少的情况下，非营利组织开始寻求以市场为基础的收入增长，但由于其背负着实现公共使命的价值，因此很难在这两者之间找到平衡。(2)其所服务的对象是社会公众，但由于公众对它的监督是分散的，同时它也不像政府组织那样存在一种权力制衡机制，因此非营利组织的责任是有限度的，这决定了它所提供的服务也是有限度的。(3)政策法规的不够健全，管理上缺乏规范化和科学化，使许多非营利性信息组织的业务工作随意性强、盲目性强，数据积累不足、缺乏统一规范标准、网络化程度不高。这些弊病在很大程度上影响了公共信息资源服务的效果，主要表现在：
第一，公共信息资源服务的缺位与错位。有我国《政府信息公开条例》未正式实施之前，非营利组织与政府在公共信息资源服务范围上角色定位一直纠缠不清。一些本该由政府提供的信息服务被信息服务商以有偿利用的形式出售，一些本该由非营利部门提供的信息却被政府包揽。比如2003年有些省试行高考成绩查询招标，虽然带动了查分经济，但却忽视了用户信息服务的普遍性和低成本性要求。
第二，自律缺失。非营利组织参与公共信息资源服务必须以公益为目标，以非营利为原则。这是非营利组织取信于民的合法性基础。而这些都必须以非营利组织自身的严格自律为前提。然而，在非营利组织发展史上也不乏因自律缺失而使公众利益受到严重损失的案例，美国“联合劝募”案件就是典型一例（指1992年“联合劝募”执行长阿拉莫尼侵占几十万美元善款而被判入狱的事件）[11]。
4 结语
本文对于公共信息资源服务模式的研究是基于公共信息资源服务实现途径上的考虑，使公共信息资源服务成为民众参与政府管理、实现公众对政府权力监督的一种方式。同时也为政府从宏观上规制公共信息资源服务过程中出现的系列问题提供决策参考。需要指出的是，不同服务主体的公共信息资源服务模式都不可避免地有着各自的缺陷，除需各行业和部门增强自律性以外，更需要政府部门以全新的视角来审视这些问题，并以创新的理念、手段与方法对其进行合理规制，以确保公共信息资源效用价值的充分实现。
收稿日期：2010-06-02