我国城市灾害风险管理体制机制创新研究，本文主要内容关键词为：管理体制论文,灾害论文,机制创新论文,风险论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
城市是人类历史进程中抗灾与防灾的重点区域。我国大部分城市分布在自然灾害多发区域，以及我国经济的高速发展和城市化的迅速发展，导致灾害对城市带去了极大的影响。增强城市的灾害风险管理能力、提升减灾管理水平是城市发展的基础保障。因此，增强城市综合减灾抗灾管理工作水平，合理构建与创新城市灾害风险管理体制，对于城市与国家发展具有重要的现实意义。本文将研究我国城市灾害风险管理体制机制创新，以为我国城市灾害风险管理提供理论基础及实践指导。 一、城市灾害与城市风险管理 (一)城市灾害 以城市灾害发生的机理为依据，可以将其划分为自然灾害、社会灾害和技术灾害，这些灾害包括洪水灾害、环境污染公害、气象灾害、传染病灾害、工业事故灾害和信息安全灾害等。类别多、影响大、续发性强是城市灾害的普遍特征。 (二)城市风险管理 1986年，贝克第一次提出“风险社会”的概念。在当今危机频发的时代，风险社会理论成为引导人类反思社会发展的主要理论之一，帮助人们增加了风险意识。“风险管理”是基于“风险社会”背景下人们风险意识增强的情况提出的。城市是人口密集区域，城市的经济、文化、政治活动异常活跃，相应地，城市中隐藏着极多的灾害风险。西方国家在预防城市灾害风险时常启动风险管理方案，例如，美国和澳大利亚的城市风险管理方案包括减除阶段、准备阶段、应对阶段和恢复阶段四个生命周期。夏保成(2009)认为我国城市风险管理工作应当涉及预防准备、监测预警、应急救援和事后重建等内容。夏剑霺(2010)认为风险管理的作用不仅体现在危机缩减阶段，且见于整个应急管理体系中。 本文将在分析我国城市灾害风险管理体制机制面临的主要问题的基础上，提出我国城市灾害风险管理体制机制创新策略，从而为我国城市灾害风险管理的现代化建设提供更为广泛的意见与建议，以促进我国城市风险管理的发展与进步。 二、我国城市灾害风险管理体制机制面临的主要问题 城市灾害风险管理体制机制不适应急速扩张的城市规模、城市灾害风险管理法律体系不够完善、我国城市灾害管理减灾体制机制与整体过程不相协调、城市灾害风险应急指挥体制机制缺乏，是当前我国城市灾害风险管理面临的主要问题。 (一)城市灾害风险管理体制机制不适应急速扩张的城市规模 我国城市灾害风险管理模式不适应急速扩张的城市规模是我国城市灾害风险管理面临的主要问题之一。我国经济发展速度位居世界前列，然而，与之相伴产生的危机与隐患也不断增加，旧有的灾害诱因和源头不断被激化，新的灾害种类和致灾源头接连产生。与此同时，大部分城市规模不断扩张，城市的内在构架和外在形态也变得愈发繁杂，传统的灾害管理模式下部门权责关系的非对等化，使得多种灾害应急管理部门间关系模糊化，进而导致责任归属问题模糊、权利问题模糊等问题的产生。社会大众与政府管理人员在城市灾难风险管理过程中由于信息不对称而出现沟通盲区。 (二)城市灾害风险管理法律体系不完善 我国城市灾害风险管理法律体系不完善是我国城市灾害风险管理面临的又一问题。当前，关于城市灾害管理的法规并不集中，而是分散在多种法律法规中。我国已经颁布了三十多部关于减灾的法律法规，一些法律法规的颁布对于提高我国灾害管理的法制化水准有着重要的作用，对我国防灾减灾工作的开展起到了较大的规范影响功用。然而，我国防灾法律体系尚存在很多欠妥的地方，尤其是缺少用以指导防灾减灾工作整体发展态势的基本法律与法规，这导致传统的“分种类灾害管理办法”的改革至今没有严谨、确切的法律依据[1]。2007年，我国首部应对突发事件的法律出台，为防治突发事件所引起的社会危害提供了基本依据，为突发事件的应对指明了方向。然而，这部法并不完善，因为“突发事件”之外的一些非突发事件，也可能对社会造成了极大的危害。目前，城市灾害管理在立法方面仍存在如下尚未解决的问题是：第一，相关法律较为分散，且存在多元性的特征；第二，不同时期与背景下所制定的相关法律法规的整体性较为缺失，这便给法律条文的执行带来了困难，且使得法律条文出现重复和矛盾的问题；第三，在防灾减灾方面，一些需要借助法律加以调整的问题至今无法可依，此时，仅能使用行政手段代替。 (三)我国城市灾害管理减灾体制机制与整体过程不相协调 我国城市灾害管理各个环节与整体过程不协调影响了我国城市灾害风险管理。减灾过程包括环环相扣的六个环节，即“测试”、“报告”、“预防”、“救助”、“援助”。把这些环节统一起来，便可以形成合力，从而最优化减灾效益。然而，长期以来，几乎所有城市都存在“重救轻防”的倾向，这使得减灾物质和人力资源投入不协调[2]。就灾后救援而言，我国城市政府比较重视这一环节，通过民政系统等救济途径在安抚受灾群众方面发挥了重要的功用。然而，灾害保障还没有完全实现社会化与企业化，这导致灾后援建工作需求得不到有效满足，保险业介入灾害防治的力度不足。一些地方城市政府在灾后援建之后忙于表彰与批评工作，疏于对机构设置、管理办法与动作机制等方面的欠妥之处提出具体的改进意见，不利于推进我国城市灾害风险管理体制的创新与发展。 (四)城市灾害风险应急指挥体制机制缺乏 统一的城市灾害风险应急指挥系统的缺乏影响了我国城市灾害风险管理。当前，我国城市拥有较多的应急中心，包括消防、医疗、公安等。上述城市应急中心多依照政府职能进行行业及部门的划分，而无论在执行主体、管理主体上，还是在服务内容上，这些应急中心都是彼此独立的。城市灾害应急救援工作的多中心指挥会延误救援。同时在城市灾害现场，多名高层领导的参与，救援令各有迥异，致使专业灾害救援人员不知如何展开工作，直接影响到救援行动的及时性和实效性。 三、我国城市灾害风险管理体制机制创新策略 解决我国城市灾害风险管理问题，应当进行管理体制机制创新，即建立城市灾害风险危机意识体制机制、增强城市灾害风险管理法制化体制机制建设、创建城市灾害风险管理社会整体联动机制和健全城市灾害风险应急能力评价体制机制。 (一)建立城市灾害风险危机意识体制机制 建立城市灾害风险危机意识机制是实现城市灾害风险管理理念创新和全面转型的基础性要求，是以人为本思想应用于城市灾害风险防治中的体现，是城市政府公共管理责任的具体化体现。城市居民只有具备了灾害风险危机意识，才能将生命安全与财产安全视为大事，才能做到居安思危，才能对城市灾害保持极高的敏感性，清晰地认识到城市灾害的危险性，从而做到及时、从容应对城市灾害，且扎实地执行防灾减灾计划。城市居民只有具备了灾害风险危机意识，才能谨慎设计出具备预防、应急和修复等多种功能的城市灾害防治管理体系，将城市灾害纳入到城市政府日常管理工作中，将完善城市灾害风险管理机制工作纳入到城市未来发展的规划之中，从而未雨绸缪。除此，可以通过构造社区主体性城市灾害管理基层网络，增强城市灾害风险危机防御意识。社区是可以自我教育、自我管理的。作为构成城市的基本细胞组织，面对灾害，生活在社区的居民不仅成为了城市灾害的直接接受主体，且是抗击灾害的主体人员。社区是当前实施城市灾害风险管理的基础细胞，是我国城市灾害风险防治应急管理工作得以落实的重要支撑点[7]。当前，我国在城市社会灾害预案的制定及城市社区应急队伍建设方面，与国际相比，尚存在较大差距。我国应当基于国家综合灾害管理战略的要求，构造社区主体性城市灾害管理基层网络机制。第一，构建灾害防治家庭单元；第二，完善城市灾害社区邻里救援支持框架；第三，支持民间社会组织在城市灾害风险管理上发挥积极作用；第四，促进社区安全宣传工作发展，积极开展互救、自救等社区实战演习活动；第五，编制社区应急预案，以快速提升社区应对灾害的能力。构建科学的城市灾害风险预警体制机制十分必要。当前的科学技术发展水平尚不能保证通过预防来完全规避灾害的发生，然而，建立灾前预警机制是降低灾害损失的关键所在。及时预警灾害，向社会发布灾害信息，从而做到及时消除隐患，从而最大限度上降低损失。“灾害预警”是指借助现代化技术，以预测技术或仿真技术等有效监测灾害态势，从而帮助相关人员作出前瞻性的判断，以及时估算、预测危险程度，有效提升政府灾害应急管理的效率[4]。构建科学的城市灾害风险预警系统可以帮助及时发现灾害信息，快速处理信息，对灾害发生的可能性做出精准的判断。构建科学的城市灾害风险预警系统还可以及时公布灾害信息，引发社会全员的警惕。目前，很多城市灾害风险监测、预警能力尚不能与危机处置工作需求相适应，无论是监测手段，还是预测的精准度，皆有待加强。除此，一些新的灾害种类的监测、预报尚处于空白之态。对于人为灾害，预防极为重要。很多的人为城市灾害皆可以通过管理途径使其降低发生频率，或完全避免其发生。由此可知，构建科学化城市灾害风险预警系统在危机管理中的地位极为重要。 (二)增强城市灾害风险管理法制化体制机制建设 增强城市灾害风险管理的法制化建设，为城市灾害风险管理提供法制化保障，是我国城市灾害风险管理体制创新的体现。法律条文是城市灾害风险管理的基础保障，是城市灾害风险管理机制有效运行的基础条件。因此，应当开展灾害风险管理方面的立法研究工作，完善应对突发事件法律，从而构建应对城市灾害风险的法律法规，以不断增强与突出政府的作用，且对政府的治理行为进行规范，将城市防灾减灾工作纳入法治轨道，秉承“依法办事”的理念，加强在信息预防、救助与事件控制方面的法制化建设[3]。增强城市灾害风险管理的法制化建设是增强我国城市灾害风险管理建设能力的根本性手段。目前，我国城市灾害风险管理法律体系的三大层次，即灾害管理基本法、行政法和地方性灾害管理条例，亟需制定出基础性的灾害风险管理基本法，且将此作为构建其它防灾法规的基石和基本纲领。如果重大的灾害事件发生，政府在进行灾害管理的时候便有了基本法律依据，从而充分发挥其综合性救灾防灾的优势，整合多种不同的资源，从而有效地实施城市灾害救助工作，以将城市灾害风险降低到最低地。 (三)创建城市灾害风险管理社会整体联动机制 城市灾害风险管理机制的创建应当基于社会主体与政府主体多方角度考虑下，增强政府、市民和民间组织间的联动性，以促进动态化管理的发展，从而化解城市灾害危机。第一，构建城市灾害风险管理社会整体联动机制须构建好灾害管理主体间的联动机制。应当以属地化管理方式增强与其它区域的沟通与联系；第二，须构建政府和非政府组织间的联动机制。我国城市中活跃着大量的非政府组织，非政府组织中蕴藏着极为丰富的城市灾害应急资源，作为社会自治型组织，非政府组织具有灵活的组织结构和较为独立的决策能力，这使得当城市发生灾害之时，其能够及时做出反应，从而帮助政府充分调动社会各方力量，以科学应对灾害，从而弥补政府不足；第三，须做到政府与媒体间的良性互动。二者间的良性联合互动可以增加政府工作的透明度，从而稳定城市灾害缓解局势，且可以帮助政府树立良好的形象；第四，继续增强政府和灾害管理研究力量间的沟通合作。城市灾害风险管理与防治需要依据科学研究人员的力量，因而，政府作为社会治理的主体和引导者，应当主动加强与研究人员间的交流、沟通与合作。 (四)健全城市灾害风险应急能力评价体制机制 健全城市灾害风险应急能力评价体系，具体内容如下：第一，关于“城市灾害风险评价指标集”，主要内容为台风灾害风险评价、地震灾害风险评价、洪灾灾害风险评价、矿山灾害风险评价、火灾灾害风险评价、洪灾灾害风险评价等；第二，关于“城市易损性评价指标集”，主要内容包括城市人口密度、交通情况、经济密度、行政级别类别、通信情况、供电系统情况、供水系统情况和供气系统情况等；第三，关于“城市灾害风险应急管理评价指标集”。依据国际上的丰富经验，城市灾害风险应急管理的内容包括社会控制、居民反应、灾害援救、资源保障、灾害预警与工程防御等能力[5]。城市灾害风险应急评估工作涉及面较为广泛，且要求具备较强的操作技能，因此，需要传统应急评价中的不足之处，保证城市灾害风险应急能力的提升。然而，评价只是途径，开发建设是最终归属。城市灾害风险应急管理评价体系的构建要求将开发建设功能和评价功能相结合，以切实发挥出应急管理效能。除此，还需成立一元化城市灾害风险综合管理部门。如今，我国城市灾害风险防治的管理以部门为界。然而，对于规模大的城市灾害而言，仅依靠单一部门处理力量不足，须发挥跨部门的优势作用，特别是于城市灾害风险防治统一指挥调度方面，各个不同的部门应当使得指挥协调化。国际上善于防灾的国家相继成立了灾害管理综合性机构，如美国的FEMA[6]。灾害管理综合性机构设立的目的是通过整合与重组部门，以实现各级政府在城市灾害风险管理方面的联系性与协调性。我国应当积极吸收国际上的优秀经验，将城市灾害组织管理机构的健全作为灾害管理的基础。优化整合不同部委的城市债还救助能力，设立一元化城市灾害风险综合管理部门，形成纵横多向的组织机构，以期做到对城市多种债还的综合防治。 当前，我国城市处于快速发展进程中，与此同时，城市发展速度与城市灾害风险管理形势变化要求并不相适应，亟需改进。无论是认识城市灾害风险，还是管理城市灾害风险，都需要进行相关制度与体制的完善与创新。因此，鉴于城市灾害风险管理是一项系统性工程，我们须以“全面思维”面对城市风险管理，从而科学管理城市，以应对城市快速发展带来的挑战。标签：风险管理论文; 灾害救援论文; 应急管理体制论文; 风险社会论文; 应急指挥系统论文; 工作管理论文; 社区功能论文; 创新体制机制论文; 社会体制论文;