关于铁路投资体制改革的几点初步看法，本文主要内容关键词为：几点论文,看法论文,铁路论文,投资体制改革论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
研究和推进铁路投资体制改革是全路1998年重点工作之一。随着社会主义市场经济的逐步建立，铁路投资体制的问题越来越突出，急待改革。
一、实行铁路投资体制改革的基本思路
体制是“国家机关、企业和事业单位机构设置和管理权限划分的制度”，铁路投资体制是指对铁路投资建设全过程中处理各项工作和解决有关方面相互关系问题的管理权限划分和机构设置的制度总称。它包括铁路投资决策制度、项目设计管理制度、建设资金筹集制度、建设管理制度、项目概算编制审批制度、建设资金拨款管理制度、项目验收交付管理制度、建设负债还贷制度、项目后评估制度等。有关方面的相互关系是指中央政府、地方政府、铁道部机关、铁路企事业单位、金融机构、路外施工单位、旅客货主等方面之间的关系。
目前的铁路投资体制与建立社会主义市场经济新形势的要求不相适应。其主要问题是铁路建设和运输中，政企不分问题并存且相互交叉，由此带来一系列后续性问题。在投资体制上，存在以下问题：投资项目性质不分，投资责任主体不明，建设资金不足，建设机构关系不顺，投资概算控制不严，项目设计不完全对投资者负责，还贷责任不清，还贷负担沉重等等。
面对中国铁路投资体制改革中存在的问题，参考国外、路外实行投资体制改革的经验，改革的基本思路或称框架性意见似可为：区别项目性质，划分责任主体，明确投资渠道，扩大资金来源；加强建设机构，实行设计竞标，紧控投资概算，集中严管资金；确定还贷责任，改革运价机制，完善成本管理，计算投资效益。前24个字说的是建设前，有关投资决策问题的建议；中间24个字说的是建设中，围绕建设管理的建议；后24个字说的是建设后，对运营中有关问题的建议。
上述思路或意见所依据的基本原则是政企分开、区分责任、强化管理、注重效益。
二、铁路投资体制改革基本思路的具体内容
1.关于“区别项目性质，划分责任主体”
在《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中，论及深化投资体制改革，党中央明确提出：“竞争性项目投资由企业自主决策，自担风险，所需贷款由商业银行自主决定，自负盈亏。……基础性项目建设要鼓励和吸引各方投资参与。地方政府负责地区性的基础设施建设。国家重大建设项目，按照统一规划，由国家开发银行等政策性银行，通过财政投融资和金融债券等渠道筹资，采取控股、参股和政策性优惠贷款等多种形式进行……社会公益性项目建设，要广泛吸引社会各界资金，根据中央和地方事权划分，由政府通过财政统筹安排。”
这段论述阐述了我国推进投资体制改革的基本原则。它的本质就是首先要在投资决策中实行政企分开，研究铁路投资体制改革问题也必须遵循这一原则。
根据这一原则，铁路建设项目可分为两大类。A类以社会效益为主，公益性较强，兼有一定经济效益，如以国土开发、加强民族团结、巩固国家统一为宗旨，具有国防军事意义和在一个省范围内为省区经济发展服务等方面的铁路建设项目；B类以铁路运输企业经济效益为主，兼有一定社会公益性，如在我国东部、南部、中部地区，为提高铁路运输能力进行的复线、电气化改造，以及为路网配套而进行新线建设的铁路项目。A类项目是政府需要并决策的，建设属政府行为；B类项目是铁路运输企业需要并决策的，建设属企业行为。在A类项目中，还可以根据决策层次进一步分为中央政府项目和地方政府项目。A类项目的责任主体是中央政府或地方政府，B类项目的责任主体是铁路运输企业。至于合资铁路项目，它的责任主体就是由出资各方组成的合资铁路公司。
当中央政府或地方政府作为投资建设责任主体时，谁来具体运作？在我国可由具体的政府机构或社会公益机构或政府出资的公司来作为责任主体，对项目建设的全过程负责，进行具体运作，并承担风险。
2.关于“明确投资渠道，扩大资金来源”
笔者认为，A类项目的投资来源应是中央政府和地方政府财政性资金和政府或充当责任主体的机构或公司的负债。如果进一步规范理顺预算外资金，将铁路建设基金改为税金，那么还要考虑铁路运输企业在交税、补偿成本、还贷之外，应有一定自我发展能力。
B类项目建设资金来源应是非财政资金，它来源于运输企业的税后利润、更新改造资金、中长期商业银行贷款、外资贷款、发行企业债券等。B类项目必须实行资本金制度，资本金按国家有关规定执行。
无论是未改革前还是已改革后，无论是A类项目还是B类项目，都会面临或大或小的建设资金缺口问题。也就是说，在项目资本金以外，总是需要通过多渠道办法扩大建设资金来源，增加建设资金总量，以满足铁路建设全过程中巨额资金的客观需求。
3.关于“加强建设机构，实行设计竞标，紧控投资概算，集中严管资金”
在铁路建设方面也要实行政企分开，但是对铁路建设一般地提出政资分开的要求并不准确。诚如前述，A类项目建设是中央政府或地方政府行为，政府要出资本金，所以并不存在政府和资本、资金分开的问题，相反，倒是紧密联系在一起的责任问题。至于B类项目建设是运输企业或其它企业法人的行为，政府本来就不应也不需负责，也就根本不存在政资分开问题。
所谓加强建设机构，笔者赞成无论是A类还是B类项目的责任主体都要按有关规定组建建设机构，建设机构一定要具备必要的资质。从财务方面看，建设机构中应设有财务部门和必要的财会人员，财会人员必须懂基本建设财会制度，会按制度进行核算管理。
所谓实行设计竞标，建议在确定铁路建设项目的设计单位时，引进竞争机制，使设计单位真正对建设项目的出资者负责，而不是为使用者、施工者甚至设计者自身谋利益。通过竞争落实责任，来促进提高设计水平，解决变更设计过多的问题，保证体现出资者的决策意图，从源头上解决资金缺口本来就大，而又投资过多、概算无法严格控制的矛盾。
所谓紧控投资概算，是指鉴定部门已经批准的概算，必须紧紧控制，不允许突破。施工企业在铁路建设中，要坚决落实责任成本管理办法，把中标价格通过企业内部的分解下达，形成有关方面和人员的责任，既有质量、进度的责任，也有成本控制和降低的责任，加以检查考核，从而最终达到包死投资、控制概算的要求。
所谓严格管理资金，是指所有有关建设资金的部门和单位都必须严格遵守有关法规，决不允许分散、滞留资金，不允许挪用浪费，不允许一个财会人员管资金运动的全过程，不允许无内控制度、无牵制制度、无岗位责任制度。必须对建设资金运动的全过程进行监督检查，这里既包括企业单位内部的、连续的自我约束、自我控制，也包括国有资产管理部门和其它方面的监督部门的检查、审计、监察等。
4.关于“确定还贷责任，改革运价机制”
还贷问题是一个大问题，近一两年来变得越来越突出。这是因为还贷数额比较大，按现在的内外资长期借款余额，加上新增的借款，每年还本付息都将在300亿元左右。为了缓解建设资金压力，一种意见认为，已交付使用固定资产的长期借款本息应由运用单位承担，不能再由建设资金负担，其根据当然是现行的企业财会制度。这种意见是正确的，这种要求是正当的，1998年就可以开始部分照办，但是，没有条件全部照办，只能逐步规范，而且更重要的是要理顺在还贷问题上的一系列经济关系和政策，进而确定还贷责任。1997年以前，铁路运输企业之所以没有承担已交付使用固定资产的长期借款本息，原因就是运营连续亏损、累计亏损，而运营亏损尽管有铁路企业自身内部管理的原因，但确实与铁路建设和运营两方面都存在政企不分关系极大。从建设方面说，迄今为止，不管是社会公益性铁路，还是经济效益性铁路，不管运营是亏损还是盈利，都要求铁路运输企业不区分任何情况地承担还贷责任，这正是建设方面政企不分造成的后果。从运营方面说，国家管理下的铁路运价一直存在着水平偏低、调整滞后、基本未考虑还本付息内容的问题；而在客货运输方面，国家要求低价甚至无偿地完成相当部分的运量。运营中的政企不分，使铁路运输企业不具有还本付息的能力。归纳起来说，在铁路产业政策、铁路投资体制、铁路运价体制等一系列深层次问题没有得到解决的情况下，让铁路运输企业承担全部还贷的责任，虽然符合制度要求，但毕竟不现实，也不可能一下子办到。这样，可能有一部分运营还暂时无法承受的利息及全部本金只能由基金还。然而，现实的另一个要求是加快铁路建设，要解决建设资金缺口问题。怎样解决上述矛盾？笔者的意见一直是：①1998年调整铁路建设基金的征收标准和提高铁路货运营运价格的水平。其实，在1998年初还没有决定调整货运价格时，就已决定由当年的运输成本费用开始部分地负担已交付使用的机车车辆长期借款的利息。后来，在决定调整货运营运价格的情况下，又进一步明确用调价增收的部分来尽可能地负担应还的利息。当然，调整基金征收标准更可以直接增加建设资金的来源。②除了按规定、按规模使用开发银行贷款、机车车辆购置贷款、外资贷款和铁路建设债券外，必须采用借新债还旧债的办法。③采取措施，减轻铁路还贷负担。如对国土开发性铁路建设，主要指在京广线以西铁路新建中所负的债务，给予开行软贷款，允许贷款改投入资本金，继续给予财政贴息、允许贷款挂帐停息等政策* 再如五年内国家先垫付外资贷款部分到期本息；三如在地方安排财政性资金的基础上继续实行合资建设铁路，批准外商直接投资于部分铁路，争取国内企业和个人对铁路建设的投资等等。④按照十四届三中全会、十五大和1997年中央经济工作会议精神，继续抓紧研究铁路产业政策、铁路投资体制问题，能部分取得共识并可以采取措施的就逐步推进；暂时不能取得共识的，就继续研究，并在过渡性的体制、政策体系下继续运作。
与还贷问题、投资体制问题紧密关联的一个问题就是运价问题。一方面，铁路运价水平、运价体制、运价机制这些年来逐渐地有着“积跬步”的变化，对铁路生产建设发挥了重要的支持作用；另一方面，铁路货运运价水平若干年来毕竟调整滞后，至今偏低。尽管价外收费提高了铁路货运的实际收费水平，但总体来说，在国家管理下的铁路运价每吨公里平均7.6分的水平不能不说仍然偏低；其次，运价还贷的机制以及与物价联动的机制尚未确定；再次，虽然从1998年起，国家已批准铁路对客货运价实行下浮，但是仍有一定限制，与运输市场情况仍不适应。铁路投资体制改革对铁路运价提出了相应要求，需要进一步研究解决。一是运价的确定需要考虑还贷问题。再则随着价外收费整顿效果的取得，为满足铁路成本补偿及建设资金的合理要求，在今后适当时期还需调整运价水平。最后，随着运输市场的进一步发育，建立比较灵活的、适应市场变动的运价管理体制是十分必要的。
5.关于“完善成本管理，计算投资效益”
本文所说的成本管理，既指铁路建设过程中的建设成本管理和施工企业成本管理，也指铁路建设交付使用后的运输成本管理。
完善施工企业成本管理，是保证铁路建设项目概算不被突破、提高施工企业经济效益的基本条件。近年来，铁路施工企业在严酷的建筑市场环境中，在总结自身多年来加强成本管理经验并向邯钢经验学习的基础上，形成了一整套有效的责任成本管理办法，对此必须继续全面地、更加广泛地推行。
完善铁路运输成本管理，一是指要扭转近些年来累计亏损不断增加的态势，解决近些年来成本增长超过收入增长的问题，“以收定支、总量控制、优化结构、有减有增”，加强成本管理工作，控制总成本，降低单位成本，实现扭亏增盈的目标；二是指必须改变只计算吨公里、人公里平均成本的办法，在近些年来已经完成货运分品类、分运程，客运分席别、分运程和分线的平均成本的计算的基础上，要进一步完成铁路点到点成本模型的确定工作，适应市场竞争的需要和运输企业细化管理、提高效益的需要，计算具体的到发点间的某批货物的运输成本、某种列车某种席别的旅客运输成本，计算机车车辆作业成本、分线成本及其它各种作业成本、人工成本；三是指在实行政企分开，明确铁路局是市场经营主体的前提下，铁道部作为国有资产出资者的代表，对铁路局只考核国有资产保值增值和资本回报指标，不再下达成本计划，考核成本指标，实行铁路局的成本自主管理。
计算投资效益是投资者的需要。修建以社会效益为主的铁路，就不能要求它一定有好的经济效益，一定能按商业银行的利率还本付息，一定有投资回报，就可能在相当时期内收不抵支；而修建以经济效益为主的铁路，就必须要求它有效益，能还贷，拿回报。当然不管是哪一类型的铁路，都应该计算它的投入产出结果，也就是投资效益。只要如上述完成了点到点成本模型的确定，加之以完成点到点之间的运输收入的确定办法，那么就可以具体地计算每一条线的投资效益。
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