中国区域经济发展战略转换的政策取向及效果研究，本文主要内容关键词为：取向论文,中国论文,区域经济发展论文,效果论文,战略论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F061.5 文献标识码：A 文章编号：1006-1096(2003)01-0030-04
一、改革开放前我国实施区域均衡发展战略得失的辨证反思
从总体上看，改革开放前的30年，地区经济发展战略虽然发生过几次变动，但总体实施的是高度集权下的从属于国防安全目标的区域经济“均衡发展”战略。这一时期的区域经济发展战略目标侧重于发展落后地区，以缩小地区之间的差距，从总体上可以称之为以地区间平衡为目标的内陆地区重点发展战略。
虽然实施内陆地区重点发展战略的思想出发点是正确的，其实施对拓展中国生产力发展空间，在加快中西部地区的城市化和工业化进程，改变旧中国地区经济严重不平衡的格局，起到了积极作用，对全国各地经济，特别是建立以重工业为基础的相对完整的工业体系方面，取得了巨大的成就；但与此同时，我们也应该看到，一方面，受制于当时的国际地缘政治和经济形势，对内地建设要求过急，投入了过多的力量，强调规模和速度，忽视经济效益，加上选厂定点的失误，导致了严重的浪费和损失。同时，以重工业为发展重点，过分追求工业生产力的均衡布局的地区投资战略，造成了地区间低水平的工农业结构体系同构和内陆地区产业关联效应差的历史隐患，使内陆地区在全国大分工的总格局中始终处于十分不利的地位，不仅降低了资源配置的效率，而且加固了经济发展水平由东向西递减的阶梯格局。另一方面，这一战略的实施脱离了发展和效率的主题，片面强调了公平目标下地区之间的平衡，并且促成了国家整体上“增长第一”战略下重复建设和粗放型经济增长方式的形成。
1.均衡发展战略的实施中，区域经济发展的各个方面都受到高度集中的计划安排，它是一种忽视效率和发展的战略。在处理沿海和内地即先进地区和落后地区之间关系方面，缺乏科学的认识，对沿海的地区工业投资重视不够，没有能够充分利用沿海地区工业基础好的优势加快发展，并从而带动内地的发展。相反奠定并形成了我国区域分工的基本格局，形成内地以能源、原材料生产和重加工为主的经济结构，沿海以轻加工为主的经济结构，并构成了内地与沿海一定程度的垂直分工。在计划经济下，它回避了区域间的经济竞争，并且在价格扭曲下造成了一定程度的利益分配失调。
2.区域产业结构趋同，重复建设，促进了粗放型经济增长方式的形成。为减小地区差距，片面强调了建立地方工业体系，没有更好地发挥地区优势和对地区经济发展进行合理布局。1958年提出建立地方独立的工业体系后，各地区工业建设遍地开花，星罗棋布；1970年又提出要建立工业省，要求各省粮食、油料、轻纺工业、钢铁、民用机械等都要自给，而且层层下套，从省到县都建立了小而全的工业体系，这表现出对经济发展的区域观念和区域发展的经济观念是缺乏的。实际上中国经济总体上在这一时期实行的是计划化的“增长第一”战略，本来就容易导致重复建设和粗放型经济增长方式，强调地区平衡的地区经济发展战略更使之强化了。
3.经济效益差。加强“三线”和内地建设符合国家的整体需要，但是建设规模安排过大，进度要求过急，项目面向备战，重工、军工畸重，脱离现实条件，实施中又严重违反基本建设的施工程序，加之贯彻“山、散、洞”方针，工厂钻沟进洞，投产后留有很多后遗症，没有取得很好的经济效益。
4.值得注意的是，由于该时期计划经济的无所不在，使得区域经济管理问题变得比较简单和不重要，忽视了我国这样一个辽阔大国区域经济管理的复杂性。因此，在中央与地方的长期以来的关系中，中央一直占据较主动的地位，通过以集权为主的方式管理区域经济，这种模式的必然结果是抑制了地方发展的主动权，忽视了地方合理的经济利益，容易造成资源配置的失当，这些都是有待改革开放后得以解决的。
二、改革开放以来实施的促进东部地区重点发展的非均衡战略效果评价
1978年后，我国开始了由高度集权的计划经济体制向市场经济体制的转轨。与此同时，解放思想、务实求变、改革开放的国内环境，和平与发展成为国际关系的主导趋势，中国大陆与美、日、俄及周边国家的关系不断得到改善。在这种背景下，中国区域经济的发展战略也相应地发生了转变，坚持全面实施邓小平关于“一部分地区有条件先发展起来，一部分地区发展慢点，先发展起来的地区带动后发展的地区，最终达到共同富裕”，以发挥优势、加快全国经济整体增长为目标的“非均衡发展”战略。一是改变了重点建设中西部的格局，国家基本建设投资向沿海地区倾斜。从1980年起，从投资的地区结构来看，国家对东部沿海地区投资的比重逐步增大。1953年～1980年，东部沿海地区所占全国基建投资额的比例仅为4.6%，“六五”期间则达到了50.9%，“七五”期间达到56.0%。二是实行对外开放政策，推进东部沿海地区经济优先发展。兴办经济特区(1979)是中国对外开放的重大举措，同时也是区域经济发展上的新的战略措施。此后，我国又陆续开放了东部沿海城市，设置经济开发区（1984年），开发和开放上海浦东（1990年），最后形成了从东北门户大连到广东湛江，由16座沿海开放城市组成的扇形区域，构筑了中国改革开放的前沿，这是东部沿海地区优先发展战略的充分体现。三是国家实施了有利于东部沿海地区发展的市场改革和财税政策改革。同时，更多的资金和人才流向了东部沿海地区，也有利于东部沿海地区发展。东部沿海地区经济在此期间取得了高速发展。沿海地区的国民生产总值占全国的比重由1980年的52.75%提高到1995年的58.27%，上海、东部沿海新兴城市、珠江三角洲，成为中国重要的经济重心。通过以上政策措施，实施“非均衡发展”战略，使本来就具有区位优势的东部地区，先于中西部地区快速发展起来。东部地区率先发展的结果，反过来又促进了中国各地区经济乃至整个国民经济发展格局多方面的、有积极意义的深刻变化。
1.“地方经济”成为国民经济增长的主要推动力量。东部地区依靠优越的地缘条件和较好的经济基础，积极引进国外资金和技术，大力发展外向型经济，成为中国大陆最有活力的经济高速增长区。在东部地区的示范和激励效应下，中西部地区的经济增长速度也大大地超过了改革开放前的历史水平，并由此带动了国民经济整体的空前发展。
2.地区产业结构的调整升级和转换接续有了较大进展。着重发挥地区优势尤其是沿海地区的经济技术区位优势，使东部地区能够充分利用其科研力量、技术水平和管理水平上的优势，集中力量发展高新技术产业、外向型产业及信息、金融、保险等产业，逐步将重化工业和一般加工业向区外转移，形成了煤炭、石油、水电、有色金属和粮、棉、食用油、糖等主要工农业基础产品战略西移的趋势；东部地区乡镇企业的发展所带动的城乡一体化和原三线建设地区军工生产转向民用生产速度的加快，也极大地促进了各地区产业结构的转换和国民经济结构的调整升级。
3.沿海、沿江、沿线开发轴相互支撑、内引外联的发展态势初步确立。东部经济的快速发展，使珠江三角洲、闽东南三角地区、长江三角洲、山东半岛、辽东半岛等一批资金与要素集聚核心区或充满生机活力的经济增长极建立起来。以此为基础，初步形成了依托海洋通道和沿海14个中心城市，将四大经济区有机地联在一起的沿海开发轴线；依托长江黄金水道和上海、武汉、重庆等中心城市，沟通华东、华中、西南三大经济区的沿江开发轴线；依托陇海—兰新铁路及天津、西安、郑州、兰州和乌鲁木齐等中心城市，将华东、中原和西北三大经济区联在一起的沿路开发轴线。这三大主轴线的相互支撑、内引外联，形成了中心城市、核心区和经济区相互呼应的空间态势，构筑了中国未来地区经济发展的基本格局和生产力布局的基本框架。
4.全国各地区经济的市场化进程明显加快。东部地区率先挣脱传统体制的束缚，利用市场机制进行资源的优化配置，积极培育商品、金融、技术、信息和劳动力等各种消费品和生产要素市场，进行股份制试验和所有制结构方面的改革，大力发展集体经济、民营经济和三资企业。东部沿海地区的示范作用，推动了其他地区的市场化改革，国民经济整体的市场化进程不断加快。
5.有重点、多层次、全方位对外开放的空间格局基本形成。深圳、珠海、汕头、厦门和海南5个经济特区从诞生之日起，就以其体制上的优越性在实现经济快速增长和外向型经济发展方面发挥了巨大的作用。随着大连、天津、上海、广州等14个沿海开放城市及13个沿海经济开发区和经济开放区的建立，以及向沿江、沿边地区及内陆省会城市的推进，形成了包括经济特区、沿海开放城市和经济技术开发区、沿海经济开放区、上海浦东新区、保税区以及省会开放城市、边境开放城市和边境经济合作区等多种形式在内的有重点、多层次，全方位对外开放的格局。这一格局必将促进全国各地区经济的外向型发展，加快中国融入世界经济一体化的进程。
但是，改革开放后20多年来，非均衡地区经济发展战略和分权化渐进式改革在使东部地区经济高速发展并由此带动国民经济总体水平提高的同时，也造成了地区经济发展不平衡现象愈益凸显的结果。沿海倾斜的区域政策使全国经济重心总体向东南偏移，强化了沿海与内地经济发展的差距扩大，重构了全国的经济核心区与外围区，出现真正意义上的地域性差距。1980年～1996年中，内地除黑龙江外，没有一个省区的人均GDP达到全国平均水平，且其标准化值有日趋下降之势，中西部1980年人均GDP的标准化值分别为-0.313和-0.404，到1996年分别降到了-0.403和-0.623。在1995年国内生产总值中，中部不及东部的1/2，西部不及东部的1/4；人均国内生产总值东部是中部的2.1倍、西部的2.7倍；在1978年～1995年的对外贸易总额中，东部对全国的贡献率为80%，中部不足14%，西部则仅为6%。地区差距拉大且加速扩大的趋势，如得不到及时的遏制，不仅会影响全国整体效益的提高，加剧中央与地方、地方与地方的矛盾，而且还会危及民族团结和社会稳定。
三、解决地区差距的协调发展战略实施与政策调整
1.解决地区差距的协调发展战略提出的背景及过程
东部沿海地区重点发展战略从20世纪90年代中期开始面临新的问题：(1)东部、西部、中部发展的差距和不平衡加大。从地区国内生产总值看，沿海地区1984年占全国的比重上升了5.3个百分点；而中部和西部则分别下降了4.6和0.7个百分点。从人均GDP来看，1984年东部为中部和西部的14.5倍和9.7倍，1994年上升为18.7倍和22.7倍，差距扩大了29%和15.2%。(2)中西部地区的经济类型和产业结构与东部地区也有很大差异，这显然与东部地区优先实行改革和对外开放有关，而这又是造成地区经济差距的重要因素。从经济类型看，中西部地区国有工业的比重较高，而东部地区非公有制工业比重则较高。从产业结构看，东部地区加工工业比重较高，中西部地区基础工业比重较高。1995年，基础工业占地区工业总产值的比重，东部地区为25.2%，中西部地区为36.4%。(3)地方经济保护主义抬头。20世纪80年代中期以来，随着地方权益的扩大，中西部地区竞相开发加工项目，东部地区也不得不上一些不经济的资源项目，结果加工工业优势省区的资源项目比重上升，内地资源优势省区的加工项目比重上升，东部和中西部产业结构出现趋同化现象，地区之间互设壁垒、搞封锁，保护本地企业和产品的现象严重，制约了整个国民经济效率的提高。(4)20世纪80年代以来，三大地带之间居民收入差距也处于扩大的态势，强化了改变地区差距的迫切性。例如，1995年城镇居民收入最高的5个省份均在东部地区，分别相当于全国平均水平的112%～174%，而最低的5个省份4个位于西部，1个位于中部，仅为全国平均水平的67%～77%；农民家庭人均收入最高的5个省份也全部位于东部，分别相当于全国平均水平的156%～259%，而最低的5个省份集中于西部，只相当于全国平均水平的55%～65%。以省为基本地区单元，分为东部、中部和西部三组（即三大地带），分解分析表明，1985年～1995年间，三大地带之间的差距对省际居民收入总体差距的贡献从27.4%上升为46.6%。这表明，地区间公平问题的日益突出，已对总需求和国民经济发展形成制约。
改革开放以来出现的地区差距拉大的趋势，对改革开放的进一步推进和国民经济的持续发展产生了一系列不良的影响：(1)总体改革目标难以推进。东、中、西部地区间经济发展水平上的差异，必然使以市场为导向的宏观经济改革目标与区域经济发展目标之间发生严重的冲突，国家总体改革方案难以设计实施。若照顾中、西部地带，会使市场化改革进程放慢乃至倒退，但若继续以东部地区为重心，则势必加速已经存在和正在继续扩大的地区差距。(2)产业结构的同构与趋同化加剧。扩大且加速扩大的地带间经济发展差距，会加大地方政府尤其是中西部地区地方政府“兴地富民”的客观压力，迫使一些地方政府在项目投资上置全局性资源浪费、生产能力过剩而不顾，盲目布点，低效益、低水平地重复引进、重复生产、重复建设，争上价高利大的项目，从而导致地区产业结构同构化与趋同化问题呈现出不断加剧的态势。这不仅抑制了地区经济比较优势的发挥，丧失了地区分工效益和规模经济效益，而且成为影响国民经济整体效益提高的重要因素。(3)地区封锁和市场分割愈演愈烈。在地区差距日渐扩大的背景下，受地方得益的驱使，各地方政府或以公开的形式，或以隐蔽的形式实行地方保护主义。如区域间为争夺紧俏资源而展开的资源大战；构筑名目繁多的贸易壁垒和行政壁垒；互相实行资源、技术、人才、商品的垄断和封锁；不惜动用司法机构或以身试法来保护本地区的利益，等等。这不仅造成了流通渠道堵塞，各种商品和生产要素不能自由流动，而且反会使地区、行业、企业间的优势无法互补，造成大量的资源浪费，并最终导致竞争、开放、统一的国内大市场难以形成。
综上所述，随着经济发展和体制改革的深入，我国东部和中西部之间的差距扩大，东部沿海地区重点发展的区域经济发展战略面临转变，需要以地区间经济的协调发展为指导思想，通过实施新的地区经济发展战略，逐步缩小地区之间的差距。“九五”计划期间，针对日益严峻的地区经济失衡，国家重新检讨和调整了“非均衡发展”战略，确立了“缩小地区差距，坚持区域经济协调发展”的地区经济发展战略。
实际上，我国1993年开始的宏观调控以及1996年制定的《国民经济和社会发展九五计划和2010年远景目标规划》，就提出了区域经济合理布局和协调发展的战略思想，开始对区域经济发展战略进行了调整。国家实行了一系列扶持中西部地区经济发展的政策措施：1994年国务院实施《关于加快中西部地区乡镇企业发展的决定》，中国人民银行每年为中西部的乡镇企业提供50亿元的专项贷款；1994年国家制定“八七”扶贫攻坚计划，增加相应扶贫贷款，提出从1994年到2000年，力争用7年左右的时间，基本解决全国8000万贫困人口的温饱问题。1999年中央经济工作会议，将西部大开发列为经济工作重点，这标志着我国的地区发展战略正式转变。
2.中国区域经济协调发展战略运作的基本态势展望
步入21世纪，中国区域经济发展面临着较为突出的再发展问题，但又预示着将有更多、更大的发展机遇和空间。西部大开发战略是以发展和公平为目标的落后地区协调发展战略，是中国面向未来的关于地区经济发展战略的正确选择，其重点是通过西部的开发和建设，提高落后地区的发展水平，缩小地区差距，最终有利于我国向实现第三步战略目标迈进。随着我国加入WTO后市场经济体制深入发展，中国经济社会将处于大变革、大转型的时期，随之其区域经济发展的基本走势及运作机制将发生较大的变化：(1)企业将成为资源配置的主体，区域经济运行效率不断提高。20世纪末，从传统计划经济体制脱胎出来的社会主义市场经济体制，随着它进入21世纪后的不断完善、健全发展和规范运作，区域经济运行的主体必将由政府为主转变为以企业为主：各经济区域的企业，将根据市场信号和政府的调控政策，优化配置和高效利用资源，促进技术进步，提高自身内在素质和核心竞争能力。(2)政府职能逐步规范化，宏观调控力度加强，地区间不平衡程度开始缩小。21世纪市场经济体制及其运行机制的日臻完善和发展，必然要求转变政府职能，政府将从原来对地方及企业经济活动的直接干预和参与中解脱出来，充分发挥政府在市场经济条件下间接管理经济的职能作用。其一，遵循市场经济规律，建立市场运行规则及相关法律法规，保证市场良性运行。其二，立足于缩小地区差距、协调区域共同发展、提供有效的公共服务而制定科学的产业政策和区域经济政策，致力于实现产业政策的区域化和区域政策的产业化，建立起合理的产业结构和地域分工格局。其三，建设包括现代的交通系统和通讯信息系统在内的全国性的基础设施系统。这必将极大地促进地区间的经济联系，把各地区的经济发展纳入统一的国民经济发展轨道，促进经济的现代化进程。(3)技术进步作用日益显著，大型企业集团成为区域经济协调发展的核心力量。随着经济全球化的推进，跨国公司和巨型集团将作为未来中国区域经济运行中的核心力量，对区域经济发展起着重要的作用。其一，大型企业集团将有力促进技术进步及技术创新成果通过集团内部横向或纵向联系，实现区域间和跨区域间快捷有效的扩散；其二，大型企业集团将有效地配置区域资源，促进区域经济的分工与协作；其三，大型企业集团作为区域经济发展的核心力量，通常能够合理地为地方中小企业提供众多的发展机会，从而带动地方中小企业的发展，为区域经济的发展注入强大的动力和活力。(4)加入WTO后中国将逐步建立起多层次参与国际经济循环的格局。加入WTO后，中国作为支持亚太地区经济迅速增长的重要力量，即将逐步形成若干个经济联系比较密切的亚国际经济合作区，其中包括东北亚国际经济区；东南亚国际经济合作区；中亚国际经济合作区，等等。这将加速中国对外开放的进程，促进21世纪的中国更快地走向世界，融于世界。
收稿日期：2002-10-17
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