司法审判权与审计监督权关系之厘定及立法完善建议，本文主要内容关键词为：审判权论文,监督权论文,司法论文,关系论文,建议论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
实践中已经发生而且以后还可能经常发生这样的案例：国家投资建设某一工程项目，项目法人同施工单位签订了施工合同，合同履行中，项目法人同施工单位约定了工程价款，而国家审计机关也依据审计法对该工程造价进行了审计，其结果低于双方当事人约定的价款。审计机关还给双方当事人下达了审计决定，要求其按审计决定执行工程价款结算。项目法人乐于执行，而施工单位却向人民法院提起民事诉讼，请求项目法人依约支付工程价款。结果法院却以民事判决否定审计机关的审计决定。2004年10月25日，《中国审计报》头版刊登一篇题为《法院二审再审山重水复，审检申诉抗诉柳暗花明，南部审计掀翻“铁案”记》的文章（案情及文章详细内容参见当日的《中国审计报》）。笔者认为，该案中审计决定与民事判决的冲突反映了当前审计法与合同法之间的不协调，在行政行为与司法行为中具有一定的代表性。这既是一个法理问题，也是一个现实问题，需要我们对此作出深入研究，找出一条合适的法律解决途径。全面厘定司法审判权与审计监督权的关系，对解决实践中审计决定遭遇民事判决否定的尴尬局面具有重要的现实意义。
A司法审判权与审计监督权关系之厘定
从案情反映的情况来看，不外乎是法院民事审判权与审计机关审计监督权的关系问题。各国由于政治体制的不同，司法权与行政权之间的关系也不同，西方奉行“三权分立”的思想，因此实行三权分立的政治体制，即立法权、司法权、行政权相互分立，又相互制约。我国虽然不实行三权分立，但根据我国宪法的规定，各级人民代表大会有权依法对由它产生的其他国家机关行使监督权，各级司法机关对它的同级行政机关有司法监督的权力。强调司法对行政的监督，是宪政的要求和体现，是法治文明进步的标志。
审计机关依法对国家财政、财务收支的真实性、合法性、效益性和对国有资产的保值增值情况进行审计监督，其性质是一种行政权。法院依法对民事案件、行政案件和刑事案件行使审判权，性质上属于司法权。与司法权相比，行政权的一般特征是积极性和主动性，而司法权具有消极性和被动性。所谓行政权的积极性和主动性，就是行政机关依法积极主动地行使管理国家事务和社会事务的职权，主动承担行政职责。所谓司法权的消极被动性，就是根据法院本身性质的中立性——处于仲裁者的角色，根据不告不理的现代司法原则和司法理念，法院并不积极主动地处理纠纷，追究犯罪，而是基于原告或控诉机关的起诉（控诉）启动诉讼程序，目的在于保证司法裁判的公正性。因此，审计机关依据职权依法对国家建设项目进行审计监督与法院由于建设项目当事人——建设单位与施工单位，在履行国家建设项目合同发生争议时，法院进行民事审判活动并不发生冲突和矛盾。
（一）司法审判权与审计监督权的联系——司法对审计的再监督
有学者曾撰文认为审计机关对国家建设项目出具审计决定与建设单位与施工单位在履行该国家建设项目合同价款发生争议诉至法院，法院作出民事判决相冲突。对此，笔者持相反的观点。政府审计机关对国家建设项目预算的执行情况和决算，进行审计监督，是法律赋予审计机关的职责。审计机关的审计决定一经作出就具有法律效力，任何不执行或阻挠执行审计决定的行为，都是违法的。若对审计决定有异议应通过法律程序来解决，《审计法》规定被审计单位对审计机关的审计决定如有异议，可申请上级审计机关或同级人民政府进行行政复议；对行政复议决定仍不服，可依据《行政诉讼法》的规定再向人民法院提起诉讼。未经行政复议和行政诉讼程序，不能撤销或者变更审计机关的审计决定，在行政法学理论上称之为行政权的既定力。根据司法救济最终原则，当事人对审计机关依法作出的有关工程价款的审计决定不服而提起行政复议。不服行政复议决定的，仍然有权提起行政诉讼，由法院作出最后的判决。法院对审计机关的具体行政行为——审计监督行为具有最终司法监督权，有利于保护行政相对人的合法权益，能有效规制审计机关等行使国家行政权力的行政机关滥用职权侵害相对人的合法权益，这是符合现代法治原则的。
在理论和实践中，司法机关对行政机关的监督就是通过行政审判的方式予以实现的，这就充分说明了在国家建设项目中，审计监督权与司法审判权并不会发生冲突和矛盾，而且是密切配合的。笔者认为，结合实际工作中出现的类似问题，审计监督制度与司法审判制度二者应是有机的统一，密不可分，作为国家高层次综合经济监督的审计监督制度和解决案件纠纷的司法审判制度都是我国法律规定的重要法律制度。
（二）司法审判权与审计监督权的区别：
1、两者职权性质不同。法院依照民事诉讼法的有关规定，对民事纠纷案件进行审理和判决的活动，是国家通过审判监督权的行使，依法维护公民、法人和其他组织合法权益的重要手段，是司法审判权的组成部分（司法审判权包括民事审判权、行政审判权和刑事审判权）。审计决定，是审计机关依照宪法和审计法对国家财政财务收支真实、合法、效益情况进行审计监督，它是国家通过审计监督权的行使，维护国有资产的安全、完整，是行政权的组成部分。民事审判与审计监督，二者属于不同的法律关系，民事审判属于民事法律关系调整范围，属于司法制度的范畴。审计监督属于行政法的调整范围，属于行政制度的范畴。根据我国现行宪法和法律规定，司法审判权和审计监督权都属于国家政权的范畴，法院和审计机关在各自的职权范围内各司其职和承担各自职责，因此并不冲突。
2、两者行使职权的程序不同。审计程序与民事审判程序不同。按照审计法的规定，《审计法》及其实施细则规定，审计监督的主要程序是：审计机关依法确定被审计单位；审计机关实施审计三日前向被审计单位送达审计通知书；审计机关对审计事项出具审计决定书或对违反国家规定的财政、财务收支行为依法作出审计决定；被审计单位对审计决定不服的，应当先提起行政复议，被审计单位对行政复议决定不服的可依法提起行政诉讼，由法院作出最后的裁决。按照上述审计程序的规定，被审计单位如果对审计决定不服，首先应当通过行政复议途径解决。《行政诉讼法》第三十七条第一款规定：“对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向上一级行政机关或者法律、法规规定的行政机关申请复议，对复议不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼”；第三十七条第二款规定：“法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定”；《行政复议法》第十九条规定：“法律、法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议、对行政复议决定不服再向人民法院提起行政诉讼的，行政复议机关决定不予受理或者受理后超过行政复议期限不作答复的，公民、法人或者其他组织可以自收到不予受理决定书之日起或者行政复议期满之日起十五日内，依法向人民法院提起行政诉讼”。因此，在国家建设项目审计决定作出后，当事人只能选择先行提起行政复议，不服复议决定的才能向法院提起行政诉讼。从而通过行政复议和行政诉讼维护自己的合法权益。
3、两者行使职权所适用的法律不同。法律是以不同的社会关系作为调整对象的，因为法律调整的社会关系不同，所以形成不同的法律部门。调整行政关系和民事关系的法律是不同的，一般来说，行政法调整的是以行政指令和服从为特征建立起来的行政隶属关系；而民法（合同法）调整的是以协商原则为特征建立起来的平等社会关系。按照西方传统法学理论，前者是公法调整，后者属于私法调整。区分公私法的实质在于，易于确定法律关系性质和适用何种法律，采取何种救济方法以及案件应由何种性质的法院或审判庭受理，法院应适用何种诉讼程序。合同纠纷属于私法案件，由民事诉讼程序解决，行政纠纷属于公法案件，原则上属行政救济，由行政复议或行政诉讼解决。我国是社会主义市场经济国家，某些社会关系不能简单区别为公法或私法调整。国家建设项目不仅涉及具有平等主体之间合同关系，即私法关系，国家财政资金在市场领域的投资和运作，也涉及审计机关的监督，即公法关系。此类案件纠纷，应由哪种机关管辖，适用何种救济程序，在不同的法学理论指导下，会有不同的解决方案。笔者认为，对国家建设项目之类的案件，由审计法和合同法同时调整的社会关系，法院有权对国家建设项目合同进行立案受理，审计机关也有权对国家建设项目进行审计监督。两者并不矛盾和冲突，正如前文笔者所分析的，法院和审计机关是从不同的方面适用不同的法律和程序对国家建设项目进行的管理和监督。按照民事诉讼法第111条规定，依照法律规定应当由其他机关处理的争议，告知原告向有关机关申请解决，即法院告知当事人向上级审计机关或同级人民政府申请行政复议。
B进一步加强审计法制建设
对于基本建设项目诸如此类涉及审计决定的诉讼，审计机关处于尴尬的境地，必须尽快完善审计立法，审计决定遭遇民事判决否定的尴尬局面再也不能持续下去了。客观地说，诸如此类涉及基本建设审计的诉讼情况比较复杂，涉及许多方面的问题，牵涉到一些现实问题和理论问题。比如经济合同与审计决定的法律效力问题，合同法与审计法的衔接问题，基本建设项目投资的管理问题以及审计法规的刚性问题等。因此，加强和完善审计法制建设，制定详细的基本建设审计规定，已显得十分迫切。《审计法》及其实施条例已实施多年，但对基建审计工作的规定并不具体，另外，之后颁布的《合同法》与《审计法》也并不衔接，这样势必会导致审计决定难落实、审计威信降低等现象。
鉴于近年来类似案件经常出现，且法院无视审计决定进行审判的事项时有发生，笔者认为，当务之急需要全国人大和最高司法机关在程序上和实体上就合同法和审计法的衔接问题作出立法或司法解释，以解决当前国家建设项目审计中面临的这一急需解决的实际问题。笔者建议，国家立法机关或最高司法机关应按照先入为主的原则尽快作出明确的司法解释，即：明确合同法与审计法的衔接问题，按先入为主原则，若经审计机关审计过的事项，建设单位或施工单位，如对审计决定不服的，应经行政复议和行政诉讼程序，非经此程序，不得撤销或者变更审计决定，且人民法院不予受理由此提起的民事诉讼。同时，若已经人民法院审判过的民事诉讼案，已作出生效后的裁决，具有法定的约束力，审计机关同样不应再介入审计。这样既可解决合同法与审计法的衔接问题，避免一案两论，又同时减少了人力、物力的浪费和执法部门间的纠纷，更有利于兼顾合同法和审计法以及行政诉讼法等法律法规的严肃性。在未作出明确的司法解释前，人民法院接受民事诉讼依法作出生效判决前，无论是建设方或是施工方都应按行政诉讼法等规定照常执行审计决定。在目前情况下，各级审计机关面对类似的司法事项如何应对处理呢？笔者认为，各级审计机关应在自己的职权范围内积极向本级人民政府建议，通过小立法的形式作出规定：凡属本行政区域内的国家基本建设投资项目，国家建设单位在签定工程承包合同的协议书中应明确写进工程造价的结算以审计机关的审计结论作为工程价款结算为依据的内容，否则追究有关当事人的责任。这一做法是当前不得已而为之的办法。另外，建议有关法律或司法解释中明确，人民法院在审理国家建设项目合同纠纷案件，应当将审计机关的审计决定作为认定事实的根据。