中国审计学会副会长、中山大学管理学院张立民教授谈：审计需求决定审计体制和审计目标，本文主要内容关键词为：中山大学论文,管理学院论文,副会长论文,中国论文,体制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
国家审计的法律依据是什么？审计制度构建应以什么为基础？
张立民：对国家审计的研究，从世界各国来看，确实有一些成果，但比起其他领域和学科，甚至比CPA审计和内部审计的研究成果来说，要少得多。国家审计研究方面的文献资料也很有限。从某种程度上讲，国家审计更多的属于政治学或其他领域关注的范畴。在市场经济较发达的国家，从体制上看，近百年前，与国家审计相关的一些基本问题就已确立下来，现在的学者研究它，在基本制度设置上要做重大变革，似无太大的必要。所以，在国家审计研究方面，成型的理论成果相对少一些。
国家审计的法律依据与国家性质是紧密相连的。国家审计是代表国家利益开展审计工作的主体。现在争议较多的是国家审计和政府审计的界定问题。这是两个不同的概念。从政府审计来说，是根据对象来划分的，审计的对象是政府以及政府所控制的公共资源，我们统称为政府审计。在英文上美国人用得较多，即“Government Audit”，它强调对政府的制衡。国家审计主要是从审计主体来说，而不是从审计对象来看的。比如CPA审计和内部审计，与国家审计就不同。内部审计是根据服务对象来定的，即内部审计主要为本单位利益服务。公共审计的英文单词是“Public Audit”，即以各种不同利益集团的利益为服务对象，这叫公共审计，而不能叫CPA审计。国家审计的法律依据应是宪法，它是国家政治制度和体制建设的一个有机组成部分。在现代社会，经济社会发展总是以民主为标志，既强调经济民主，又强调政治民主。过去讲市场经济的“三公”原则（公平、公正、公开），其中就包括民主思想，发展到今天，涵盖的内容越来越多，包括网络经济和管理等方面都是越来越趋向民主。其实，从政治的层面看也是这样。我认为，英国也好，美国也好，都是以体现民主精神的政治体制为立国标志。而宪法的基本精神是民主、民权，是以民众的利益为第一需要。民主建设作为国家审计的法律依据，不仅要从形式上确立，更要从实质上把握。从形式上看，我国做得很好，以宪法的形式确立国家审计的地位。虽然新中国的审计制度建立较晚，但着眼点较高。从实施上看，能否真正把它落实到和其他发达国家一样的水准，还要看实质。这个实质就是民主制度建设，是我国审计制度构建和发展的基础。已故会计学家杨时展教授经常谈这个问题，把审计和民主挂起钩来，认为“民主制度建设是审计的基础，而审计又是民主法制建设的工具”，我赞成这个观点。我们看到，民主越发展，审计越重要，民主制度建设的进程越能加快，它们是相互促进、相互依存的关系。前段时间，审计界有一个争议，有人说我们国家的审计仍然是内部审计，不是国家审计。我认为这个问题的提出，忽略了政府审计和国家审计。这两个概念或定义的出发点是不一样的，国家审计是以主体的使命来界定，政府审计则以对象来定义。当然这里有历史演变的过程。为什么美国人不用国家审计？因为美国有50多个州，州的英文单词叫State，如果用State Audit，人们会误以为是州的审计，所以它用这个词汇，叫Government Audit。但是很多欧洲国家，常常用State Audit，甚至有一本书叫State Audit，主要介绍各个国家的最高审计机关。为什么用State？它是以国家利益为最先考虑的，至于国家经济安全问题、国家利益问题，是近年来才逐渐引起重视的。以前，一些人在认识上存在较模糊的观念，觉得我们现在的审计工作好像还是内部审计，既然是内部审计，就提升不到国家审计的高度或层面。其实不对，即使是内部审计，也存在着维护国家利益的问题。就一个国家来讲，体制安排各国都有差异，但审计机关以国家利益为第一使命的理念，不应受体制的影响而改变。
从我国来讲，有一个比较好的起点，以宪法的形式确立国家审计的地位，奠定了我国审计的体制基础。尽管还有其他相关条件不很理想，但这25年的发展成绩还是很突出的，而且其发挥的作用、在社会上的影响还是很大的。像我国这样隶属于政府的审计体制，能在社会上产生重大影响，说明我们审计的路子走得非常成功。
中国审计和中国改革的关系？
张立民：中国改革开放政策的实施，为国家审计制度恢复建立奠定了基础和前提。就是说，我国开始重视现代化建设，重视民主法制建设，这是中国审计制度能够恢复的一个基本条件。过去我们讲政治利益第一，否认或不承认个人的经济利益，谁要谈个人私利，就会遭到大家的批判。改革开放后，从政治利益第一到承认个人经济利益的合法性，鼓励大家在合法的前提下追寻个人私利，这是一次思想大解放。它确立了我国经济民主和政治民主建设的起点，也是中国审计制度恢复的起点。应该说，改革的开始和不断深入，为中国审计发展创造了非常重要的条件和良好的环境。
换个角度来讲，我国审计工作也推动了改革的深入。一方面审计部门在廉政建设、信息公开和政府公共管理改革等方面走在其他国家机关的前面，起到了表率作用，推动了整个政府改革。审计部门的成绩并不仅仅在于查出多少问题，更深层次的作用是减少问题的产生。第二方面是，通过审计部门的工作，推动财政改革和预算改革深化。预算实际上是一揽子数字。作为人民代表，要行使人民赋予的权力，必须监督预算的编制和执行，而开展监督，也是履行人民代表职权的基本职责。我当过地方的人大代表，我的体会是，像我这样的学术背景和专业知识结构，要审核预算数字，困难很大，很多项目根本没法了解其内容。部门预算没有细分该如何发表意见？其实我还是专业人士，最早是学财政的，但对政府的决算报告还是看不懂，因而也审不了，不具有发言权。对于其他非经济专业的人大代表，他们能读得懂那么复杂、繁琐的预算数字吗？很难说。这样，对政府一揽子预算，没法判断哪些是合理的，哪些是不合理的，人民代表大会的监督权就缺乏客观基础和基本保障。这几年审计署一直提建议，强调预算要细化，慢慢地，财政改革中预算细化问题得到了相应重视，预算编制比以前更规范、明细和科学了。审计部门向人大汇报工作，一些人大代表也提出这个问题，审计机关应该继续在努力推动政府预算特别是绩效预算制度建设方面做文章。财政体制改革有很多内容，很重要的一项就是预算细化、建设责任政府。预算细化了，建立责任政府才有条件和基础。如果连数据都没有，或者数据很模糊、很笼统，责任从哪里落实？
审计制度恢复建立25年来，中国审计和改革是互相推动的关系。审计最早是一个维护的概念，即审计部门的工作主要是维护经济秩序。在改革开放初期，各地都在放权，显得比较乱，违法乱纪现象比较突出。就当时来说，人们习惯把审计工作者称作“经济警察”，就是维持经济秩序，哪里着火就奔赴哪里救火。现在，我们一般不提这个概念了，这是浅层次的。刚恢复建立中国审计制度的时候，审计这样定位并没有错，但发展到最近几年，再这样定位就显得太简单了。我们要推动和促进改革，典型的任务就是推动预算改革。审计的最直接对象是公共资源、公共资金的使用，最起码的一条必须有一个规范、明确的预算。目前，预算外的收入占有很大比重，几千个亿，超计划的又有几千个亿，在我们编制预算的时候都没有考虑到，说明编制预算的水平还存在很大问题，而且这部分资金的管理和使用也相对薄弱，我们在这方面的工作还应进一步努力。
中国审计应在体制和机制上做哪些改革探索？
张立民：中国审计在适应经济发展环境方面，跟世界各国是比较一致的。在计划经济向社会主义市场经济转轨的时期，中国审计为推动改革与发展、加强民主与法治建设取得了卓越成就。特别是前几年刮起的“审计风暴”，在唤起全民维权意识、提高审计地位等方面起了很大作用，这在历史上将会记下浓重的一笔。当然，跟西方国家相比，审计如何揭露问题并促进整改，在体制和机制上如何配套，还需要进一步探讨。在西方市场经济国家，当有问题被审计披露出来之后，常常有各种机制与之配套，促使被审计单位及时加以改正。这种机制包括舆论监督、党派制约等。我国这方面的条件还没有充分具备，即使媒体关注，也很少深入跟踪下去。为了进一步推进反腐倡廉建设，规范社会主义市场经济秩序，我认为应该扶持、支持一批敢于披露问题的媒体，让媒体经常跟踪经济社会发展中包括政府管理中存在的问题，真正起到舆论监督作用。媒体披露的威慑力是很大的，我国应该逐步营造这样的环境，这对促进审计整改，加强配套机制建设，其作用不可低估。当然，审计部门在审计程序方面要多提一些要求，比如开展后续审计，对整改问题要不断跟踪，从长远来看，要着力推动社会上相关机制的健全和配套。
过去有一段时间，审计部门总希望抓处理权，以为有了处理权，被审计单位就会有所顾忌，审计就会更有权威性和威慑力。这是一种曲解。其实，审计部门抓处理权不是长远之计，而且会产生很多新的矛盾。处理权很多部门都有，如纪委、监察部、财政部等，审计部门的处理权并不是很独立的权力。把其他部门的权力拿过来，审计人员对这种处理权的把握是否到位，还很难说。最近几年，审计人员不再强调抓处理权，但十分重视调查权。审计部门的调查权是最基本的权力，无论怎样，都不能妨碍审计人员调查。当然还有报告权、立项权。这三个权力运用好了，比拥有处理权更重要。所谓审计独立，就是要有比较充分的立项权、调查权和报告权，剩下的事情让社会去做。有些问题，我们能披露出来就是很大的成绩，不一定非得要自己处理。这里涉及审计人员的业务水平如何提高的问题，怎么选项、怎么报告，都要严谨。要注意审计信息披露的后果，包括经济后果、政治后果和社会后果。我们看到，通过审计披露，一些违规资金被收回，这是积极后果之一，当然还有其他后果。很多人不大重视审计的激励作用，认为审计主要是监督或惩戒，这种认识是片面的。其实，审计的激励作用就是从正面发挥审计的服务功能，做到监督与服务相结合。但对如何更好地发挥审计的激励作用，人们的认识还不够。我想，要从制度安排、从舆论宣传的角度，让社会认识到审计监督既是一种约束和惩戒机制，也是一种激励机制。那么，在体制、机制上要做哪些改革探索？我认为这里有很多内容，其中重要的一条就是要完善经济责任审计。到目前为止，工作量最大的审计就是经济责任审计。这个方面，内部审计也做、国家审计也做，会计师事务所也做，范围很宽，影响很大。怎么看待经济责任审计呢？最早起步的时候，有一种不正常现象，某个领导干部犯了错误，常常被调到另一个地方，移地为官，对此群众强烈不满。在这种情况下，客观上需要我们开展经济责任审计，即实行领导干部先审计，后离任；先审计，后升迁。这样就能尽可能避免干部任用上的错误。所以，当初更多的是着眼于审计的惩戒作用。到了今天，全面认识审计的作用，既有约束和惩戒，又有激励和服务。换句话说，我们要定制一个合理的标准，采用恰当的方式，纠出一些不称职的甚至腐败的干部，并使那些埋头工作、默默奉献的廉洁的干部，通过审计传出信号，让组织部门、社会公众知道。经济责任审计制度化以后，评价干部的标准更加合理，等审计结果出来，报告对外公开，经济责任审计的作用就会得到充分发挥。但我们现在要受许多方面的限制，包括经济责任审计报告不能公开。当然，经济责任审计任务的委托人是组织或人事部门，审计机关没有权力决定。这里有我国特殊的政治制度的特色，不是审计部门所能决定的。是不是这样的审计结果不公开，审计的作用就没有了呢？也不尽然。审计结果虽然不对外公开，但对组织部门，则是不可或缺的资料，对考核干部是一个重要的参考。总之，审计结果信息不公开是有特定的政治、经济、文化等因素，这跟我国政府改革的方向不一致，所以只能是过渡，将来一定要加以改变。所有干部考核的结果都要公示，为什么经济责任审计结果不公示？这是说不过去的。我们说公民行使权力以信息为基础，那么，法律上的相关规定，没有信息支撑，权力就是虚的。所以，信息是权力保障的基本要素。在我国，组织部门处理的很多干部，在任的时候其实给当地的经济发展或多或少做了一些贡献，若把他们都换下来，这个地方的经济运行就会出问题。因为组织部门对干部的选拔标准和老百姓的认可标准可能不一致。这是由经济发展和人们的观念变化决定的，也是由中国的国情决定的。
我们在体制、机制上的改革，应更注重透明度。一项重大决策，由少数人决定到多数人选择，无疑是一大进步。但多数人选择也有缺点，就是效率低，当然多数人选择的好处是相对公平。过去我们谈改革，指出效率优先，公平第二。今天的提法则是效率与公平并重。然而我们在制度建设方面，怎样体现和落实公平原则，保证社会稳定，审计部门可以做很多工作。但无论如何，审计的透明度要高，这是一个方向，不能因各种困难的存在而止步。
中国特色的审计体制正面临那些挑战？
张立民：关于体制问题，许多研究者认为，审计署应该隶属于全国人大，也有一些人认为，审计署应隶属于政府。我的观点是：审计需求决定审计目标，审计目标决定审计体制。衡量一个体制的好坏，不是去研究国外是怎么做的，而要研究我国的审计需求。在特定的审计需求下，我们应首先确定审计目标，然后研究什么样的审计体制有利于完成这个目标。目前我国的审计体制还是过渡型的，隶属于政府效率比较高一些。改革发展到今天，怎样兼顾公平，就是要增加透明度。审计署向人大报告工作，以后慢慢接受人大委托做一些事情，这就跟我们的体制相吻合，跟改革进度和人民的意愿相吻合。所以现在讨论审计署隶属人大，从理论上看很好，但从现实来看还存在问题，特别是人大代表的选举机制问题。目前，我们的选举机制还不能充分体现民主的要求。我当过教育系统的人大代表。学生们知道我讲课好，大都投票给我，但没有人知道我的政策主张，没有人知道我代表谁的利益。所以，人大代表必须有明确的职责定向，在人大会上要讲什么，要让选民知道。现在我们的选举还做不到这一点，很少有人知道代表们的政治主张。在这种情况下，将审计部门隶属于人大，效率会更高吗？当然，审计署隶属于全国人大，这是审计事业发展的目标，将来一定要由人民代表来决定审计谁，审什么。这需要有一个较长的过程。迄今为止，全世界隶属于政府的审计体制已经很少了，我们还没有走到这一步。中国在体制上要有一个过渡期。随着改革的发展与推进，审计机关要有意识地为人大服务，要充分考虑人大的需要，切实重视人大的委托。但在具体从事审计工作时，还要接受政府的直接领导。
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