加入WTO对我国高等教育管理的挑战及对策，本文主要内容关键词为：教育管理论文,对策论文,我国论文,WTO论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G640 文献标识码：A
文章编号：1009-413X(2001)03-0040-04
一、高等教育是我国加入WTO后教育开放的主要领域之一
根据世界贸易组织(WTO)服务贸易总协定，“教育服务”是服务贸易的重要内容之一。服务贸易总协定第13条规定：除了由各国政府彻底资助的教学活动（如军事院校）以外，凡收取学费、带有商业性质的教学活动均属教育服务贸易的范畴。这一条款涉及基础教育、高等教育、成人教育和技术培训等领域，它要求成员国开放教育市场，使每一个成员国都可以参与教育服务竞争。
WTO服务贸易总协定有关“教育服务”的条款，鼓励所有成员国到海外办学，要求各成员国允许外国教育机构在所在国颁发学位证书，并要求成员国之间相互承认学位或学历证书；提倡出国留学，支持专业人才的国际流动，呼吁各国减少移民限制；要求取消政府对教育市场的垄断，减少对本国教育机构的财政补贴。很显然，与金融、交通、航空等服务领域的条款旨在消除关税与贸易壁垒不同，教育服务领域的条款主要是要消除各国教育的封闭性和对外国参与办学竞争的限制，以图建立开放的教育服务市场，使本国教育服务市场向国外开放，外国机构和个人可以平等地与本国机构和个人竞争。
目前，在143个WTO成员国中，有40个国家和地区在开放教育市场的协议上签了字，表示愿意通过谈判与协商，消除彼此分歧，逐步取消限制性的教育法律法规，开放教育市场，最终在世界范围内形成自由开放的教育市场。但是，教育是一个特殊的服务领域，它关系到国家主权的维护、社会道德的构塑和民族文化的发展等一系列重大问题，因此，各国政府在开放教育市场时都十分慎重。在承诺开放教育市场的国家中，只有墨西哥、瑞典、新西兰、莱索托和东南亚国家的教育市场开放程度较高，西欧、美国、日本、加拿大等西方主要国家和地区则主要在高等教育、成人教育与技术培训等领域开放市场，而在基础教育阶段则不愿开放。有意思的是，不少国家只希望别人开放教育市场，而不愿开放自己的教育市场。欧洲共同体就曾明确表示，它更愿意当教育服务出口国，而不是教育服务进口国。
我国已完成与美国等WTO主要成员国的谈判，加入世界贸易组织指日可待。我国加入WTO后，不开放教育服务市场是不可能的，完全开放教育市场也是不现实的。因此，我国可能借鉴西方主要国家的做法，有限地开放教育市场，即主要在高等教育、成人教育和技术培训方面对外开放。这样，高等教育将成为加入WTO后我国教育服务市场对外开放的主要领域。高等教育领域将会比其他教育领域遇到更大、更多的挑战。
二、加入WTO对我国高等教育管理的挑战
加入WTO后，我国的经济建设、社会发展以及国民生活将会发生前所未有的变化，从而对高等教育的发展提出新的要求，再加上按照服务贸易总协定中有关教育服务的条款开放高等教育市场，我国高等教育管理将受到严峻的挑战。
其一，加入WTO将使我国高等教育面临来自海外的激烈竞争，使我国相对封闭的高等教育管理政策取向面临挑战。改革开放20多年来，我国高等教育经过恢复、改革和发展，已初步形成了完善的体系，具有了较大的规模。但是，由于科学技术的发展和人民生活水平的提高，人们对高等教育的需求也在不断增加，我国现有的高等教育尚难以满足社会的教育需要，高等教育是一个急待开发的大市场。欧美发达国家早就对我国高等教育这个大市场垂涎三尺，但由于中国对外国人在华办学的限制而未能大规模进军这个大市场。
其二，加入WTO对我国高等教育的管理体制提出了挑战。在我国，无论是普通高等教育还是成人高等教育，都主要由国家办学，国家对公立高等教育与民办高等教育的政策是不一样的，实际上对公立高等教育中的不同高等学校的政策也有不小的差异，对国外团体和个人办学更有名目繁多的限制。同时，我国高等教育管理体制尚未完成由计划体制向市场体制的转变，高等学校作为政府部门附庸、政校不分的现象依旧存在。但是，WTO要求一国的公立高等学校应当同民办高等学校、国外高等学校以及外国在华办的高等学校在同一条件下展开竞争，政府不能使用公共权力偏袒公立高等学校，人为地营造不公平的竞争环境。在WTO体系中，政府和学校属于不同的组织类型，政府作为公共行政机构不能参与WTO的教育竞争，而学校作为教育组织也没有义务去履行政府的公共职能。当前我国高等教育的管理体制已难以适应WTO关于非歧视性原则和政校分开原则的要求。
其三，加入WTO对我国高等教育管理方式提出了挑战。加入WTO使我国高等教育步入与世界高等教育接轨的新阶段，我国高等教育将全面参与世界教育市场的竞争。市场制度的普遍性特征要求转变政府与高等学校的关系，规范政府的管理方式。具体地讲，它要求增加决策和政策的透明度，实现对高等教育的依法管理，保证教育管理的可预见性和稳定性。在传统上，我国政府对高等教育的管理方式是以政府为中心的，政府对高等教育直接控制、直接经营，政府与学校之间的关系主要是一种上下级行政关系，而不是依据法律规范建立的公共权力机构与服务对象的关系。政府对高等教育的管理主要依靠政策而不是法律法规，与运用法律手段管理相比，政府管理缺乏规范性和稳定性，透明度不够，一些非市场、人为的因素常常导致“暗箱操作”，与WTO所倡导的法制原则、透明原则、无歧视原则和国民待遇原则等都或多或少地存在冲突。加入WTO后，我国不得不对沿袭多年的高等教育管理方式进行改革，构建科学的高等教育管理方式。
其四，加入WTO要求我国高等学校的人才管理更加科学化。服务贸易总协定鼓励专业人才流动。加入WTO后，一方面会有越来越多的外国专业技术人员、留学生涌入我国，从事教育、文化、科技等交流活动；另一方面，我国也会有大量的高级专业人才流往海外，同时会有更多的学生到海外留学。人才的流动是大势所趋，它可以促进交流与合作，从而提高专业技术人才的能力和水平。但是，人才流动也是世界人才争夺战的反映，在人才流动过程中发展中国家一直处于劣势，大批高层次人才流失到西方发达国家。美国为了吸引高层次科技人才，多次修改移民法，鼓励高层次科技人才移民美国，其主要目标就是中国和印度等发展中国家。专业人才的流失将直接影响高等教育的发展，而外国专业人才的流入也会对我国高等教育机构的人事制度、工资制度提出新的要求。
其五，加入WTO将对我国的人才规格和标准提出新的要求。加入WTO后，我国经济的国际化水平将会日益提高，国外金融机构与大企业会纷纷涌入我国，我国企业也将努力去开拓海外市场，因此与国外的经济、文化、科技等方面的合作与交流将会增加。与此相适应，外语、计算机、金融、财会、商贸、旅游、国际贸易、国际法等涉外专业的人才需求将会急剧增长。同时，一些非涉外专业的人才培养目标也将发生变化。在开放的社会环境下，一个人无论从事何种职业，都需要具有一定的国际意识，能够从国际竞争与合作的角度考虑问题。这些都对我国高等教育的人才培养类型和结构的管理提出了挑战。
三、加入WTO后我国高等教育管理的对策
从近期看，加入WTO对我国高等教育管理的冲击较大，无论是管理思想、管理体制还是管理方式，都要做较大的调整，可能会对高等教育管理工作以及高等教育的发展产生一些消极影响。但从长远看，加入WTO对我国高等教育管理的影响，利弊并存，利大于弊。它有助于我们学习和借鉴国外高等教育管理的先进思想和经验，转变高等教育管理观念，改革管理体制和管理方式，提高管理的科学化水平，提高管理效益，从而促进高等教育的发展，满足人民日益增长的教育需求，培养社会经济发展所需要的人才。从这个意义上讲，我国高等教育管理既面临着严峻的挑战，也面临难得的改革与完善的机遇。只要我们抓住这个机遇，针对上述挑战采取积极、稳妥的对策，我国高等教育管理水平以及高等教育事业的发展就会跨上一个新的台阶。
首先，确立开放性的高等教育管理政策取向，加大高等教育对外开放的力度。高等教育服务作为教育服务贸易的一部分和我国教育服务市场优先开放的领域，早就成为国外教育机构瞄准的目标，近几年已有一些国外教育机构在我国开展成人高等教育活动。加入WTO以后，根据有关条款的要求，我国将不得不进一步开放高等教育市场。现在我国教育行政部门对境外教育机构在内地办学限制较多。加入WTO后，我们应该积极为境外投资商创造较为宽松的投资环境，为愿意到我国留学的学生提供高质量的服务。无论是合作办学，还是留学生到我国来，我们都可以把口子开得更大一点，为高等教育的自身发展广开资金渠道；同时，鼓励我国高等学校到国外开拓市场。当然，教育属于国家主权范畴，我国教育市场不宜大幅度开放，即使在高等教育领域也是如此。在尚未完全了解WTO对我国高等教育影响的情况下，在我国高等教育竞争能力还比较弱的情况下，贸然大幅度开放市场，无疑于把市场拱手交给对方。因此，我们应采取“稳扎稳打”的策略，逐步开放我国的高等教育市场。
其次，改革高等教育管理体制，理顺政府与高等学校的关系。如前所述，政府和学校属于不同的组织类型，政府作为公共行政机构不能参与WTO的教育竞争，而学校作为教育组织也没有义务去履行政府的公共职能。加入WTO之后，要求我们改变以往政校不分的做法，将公立高等学校的所有权与经营权分离，扩大公立高等学校的办学自主权，使高等学校真正成为依法自主办学的实体，增强在激烈的市场竞争中求生存、求发展的能力。在对待民办高等学校和境外高等学校方面，政府应遵守非歧视性原则和国民待遇原则，对它们一视同仁，为所有高等学校创建公平竞争的环境。
第三，转变政府职能，构建科学的政府管理方式。改革我国高等教育管理体制，并不是要削弱政府对高等教育的管理职能，而是要在合理界清政府权力与责任边界的基础上强化政府的管理职能，但必须重建政府行为理念和政府行为方式。政府要改变以往“官本位”的做法，树立服务意识，以服务导向代替传统的政府中心主义，为学校提供服务、信息，协调市场秩序，维护市场竞争的公正和活力。政府要改变以往直接管理、直接经营的做法，运用法律、拨款、信息引导等手段，实现对高等教育的间接调控，使我国高等教育管理方式与WTO的基本要求接轨。
第四，健全法律法规，增强高等教育管理政策的透明度。加入WTO后，我国高等教育将进入整个世界高等教育的大市场中，由政策性的开放转向制度性的开放，大家共同遵守统一的游戏规则。这就要求我们在高等教育的管理上，要转变传统的以政策为手段的管理方法，采用以立法为手段的管理方法，增强高等教育管理的透明度，提高高等教育政策与管理行为的可预见性和稳定性。同时，加入WTO之后，我国在高等教育的管理上将会遇到一些新问题，如国外教育机构如何在我国办学？其资格审定、质量监控、入股方式以及相关的权利与义务如何确定和实施？对外籍教师的资格认定、招聘、录用、报酬等事项应如何处理？是否允许国外教育评估机构介入我国高等教育？如果允许的话其经营范围、合作方式如何确定？高等教育在多大程度上，在哪些阶段，在哪些科目上使用国外的教育资料？如何审定国外的教育资料？等等。在这种情况下，健全有关法律以加强管理就显得特别重要。制订和健全有关法律法规，既保护投资办学者的利益，又规范他们的办学行为，可保证我国高等教育沿着正确的轨道健康发展。
第五，调整高等教育结构，为社会发展提供合乎要求的人才。在专业结构方面，要根据对外经济交流与合作增加对涉外人才的需求，适当加强外语、国际金融、计算机、法律、国际贸易、工商管理、财会、旅游等涉外专业的人才的培养。同时在加入WTO后，国外资金也会大量涌入我国相对薄弱的高新技术产业，届时材料工程与技术、信息科学与技术、生命科学与技术、环境科学与技术等专业也会走俏，对这些学科也应予以加强。在形式结构方面，要在积极发展传统的面授教育的基础上，大力发展现代远程教育。远程教育是服务贸易总协定中规定的教育服务活动之一，而在这方面我国与国外的差距又最大。迄今为止，我国只有30余所高等院校试点远程教育，起步晚，发展水平低。而在美国，已有2000余所高等院校开设了远程教育课程。我国加入WTO在即，美国和其他西方国家的许多大学都急于利用其先进的网络课程技术，开拓我国教育市场，以扩大其生源。因此，我们应做好充分的思想准备。在人才培养的类型结构方面，要注意培养多种规格、多种类型的人才，造就具有国际竞争意识和国际竞争能力的高素质的创造型人才。
最后，加大对高等教育的投入，稳定教师队伍。加入WTO后，我们面临的是国际高等教育大市场份额的分配。能否保证应有的市场份额或争得更大的市场份额，关键要看我国高等教育的竞争能力。目前，我国高等教育竞争能力不足，要提高竞争能力，关键是要加大投入。各级政府要充分认识高等教育在我国现代化建设中的重要作用，充分认识加入WTO后我国高等教育面临的严峻挑战，大力增加对高等教育的投入，改善高等教育的办学条件，提高高等教育的质量，增强高等教育的适应性和竞争能力。在增加投入的同时，要注意改善教师的工作条件和生活待遇，一方面给人才以用武之地，另一方面以较优厚的待遇稳定教师队伍，在人才流动上占得先机。